2019年2月5日，德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)事務(wù)與能源部長阿特邁爾（Peter Altmaier）公布了《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》（Nationale Industriestrategie 2030）計(jì)劃草案。

該戰(zhàn)略旨在提高德國的經(jīng)濟(jì)和科技競(jìng)爭力和創(chuàng)新能力，確?；驃Z回其在相關(guān)工業(yè)領(lǐng)域國際市場(chǎng)上的領(lǐng)先地位。這份由阿特邁爾一手主導(dǎo)的發(fā)展藍(lán)圖一經(jīng)推出，便引起很大爭議，因其中加強(qiáng)國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)、支持大企業(yè)發(fā)展等內(nèi)容，與德國一直秉持的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則以及德國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)并不一致。

但是，如果回溯近年來德國的經(jīng)濟(jì)政策就可以發(fā)現(xiàn)，《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》并非孤立提出，而是具有一定的政策連續(xù)性，是對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)變革需求和國際環(huán)境變化的一個(gè)最新回應(yīng)，背后則反映了德國經(jīng)濟(jì)的焦慮以及對(duì)未來本國國際競(jìng)爭力受到威脅的擔(dān)憂。

經(jīng)濟(jì)增長的長期動(dòng)力是技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新。2006年，德國聯(lián)邦政府開始實(shí)施《德國高科技戰(zhàn)略（2006—2009年）》，這是德國第一個(gè)國家層面的高科技促進(jìn)政策。在這一戰(zhàn)略順利結(jié)束之后，德國政府又在2010年推出其后續(xù)政策《高科技戰(zhàn)略2020：思想、創(chuàng)新、增長》，并且在2013年展開工業(yè)4.0戰(zhàn)略，力圖保持其工業(yè)制造業(yè)的世界領(lǐng)先地位，促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這樣連續(xù)推出產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策，在德國歷史上十分少見，也代表了德國聯(lián)邦政府在支持高科技發(fā)展上的新趨勢(shì)。（參見下圖）

雖然這些戰(zhàn)略取得了一定的成果，比如德國的研發(fā)投入占GDP的比重達(dá)到了3%，在世界工業(yè)國中位居前列，但德國在新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上仍然不盡如人意：通訊技術(shù)和生物行業(yè)并未出現(xiàn)起色，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)已落后于美國和中國，人工智能和數(shù)字化發(fā)展緩慢。更棘手的是，由于融資渠道和創(chuàng)業(yè)環(huán)境缺失，最具創(chuàng)新活力的初創(chuàng)企業(yè)在德國難以做強(qiáng)做大，企業(yè)家精神和創(chuàng)業(yè)精神的不足讓德國缺乏產(chǎn)業(yè)自我革新的動(dòng)力。

與新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的萎靡相對(duì)照的則是傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)行業(yè)的愈發(fā)壯大，汽車產(chǎn)業(yè)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)張，就業(yè)人數(shù)屢創(chuàng)新高。德國研究與創(chuàng)新專家委員會(huì)（EFI）認(rèn)為，德國正在陷入一個(gè)“能力陷阱”，即已有的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)不斷吸引研發(fā)投資和優(yōu)秀的科研人員，而新興產(chǎn)業(yè)卻不斷失去優(yōu)秀人才，無法獲得充分的發(fā)展。與此同時(shí)，不僅大眾、戴姆勒等汽車業(yè)巨頭涉嫌在尾氣排放檢測(cè)方面作假的“排放門”事件暴露了德國大型汽車企業(yè)內(nèi)部管理的重大問題，而且傳統(tǒng)汽車行業(yè)正在受到電動(dòng)汽車、自動(dòng)駕駛等新技術(shù)的沖擊，而德國在這些新的汽車技術(shù)領(lǐng)域并未延續(xù)以往的優(yōu)勢(shì)。傳統(tǒng)制造業(yè)的確能夠維持德國經(jīng)濟(jì)當(dāng)前的繁榮，卻難以保證未來的發(fā)展。

《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》正是德國聯(lián)邦政府在這種經(jīng)濟(jì)焦慮背景下的又一重要舉措。與之前的政策相比，新戰(zhàn)略既有相似的地方，也有革新之處；既為未來的發(fā)展指出新的道路，也為當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)敲響警鐘。

一、新產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃

產(chǎn)業(yè)政策在德國具有爭議。經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為，政府并不會(huì)比企業(yè)更加了解產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，政府的貿(mào)然干預(yù)可能適得其反。

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策通常由政府預(yù)測(cè)哪種創(chuàng)新會(huì)勝出，然后挑選相關(guān)的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)或技術(shù)，進(jìn)行直接的財(cái)政資金補(bǔ)貼，或?qū)μ囟ㄆ髽I(yè)實(shí)行政策性保護(hù)。德國則是建立一套創(chuàng)新體系，鼓勵(lì)新設(shè)想在企業(yè)和個(gè)人的競(jìng)爭中涌現(xiàn)。政府負(fù)責(zé)向企業(yè)指出未來的發(fā)展趨勢(shì)，特別是通用技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)（比如工業(yè)4.0），引導(dǎo)企業(yè)向這些領(lǐng)域投入資源，而不是直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營與技術(shù)決策。只有在科技和創(chuàng)新領(lǐng)域，由于外部性導(dǎo)致了市場(chǎng)失靈，政府會(huì)給予必要的扶助。以往德國的高科技戰(zhàn)略主要就是前沿技術(shù)的目標(biāo)導(dǎo)向，包括一些支撐重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)、通用技術(shù)與跨行業(yè)技術(shù)。

《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》中也包括了這類技術(shù)，被稱為“基礎(chǔ)創(chuàng)新”，特別是數(shù)字化和人工智能的應(yīng)用被多次提起。德國經(jīng)濟(jì)的數(shù)字化程度偏低，2014年聯(lián)邦政府提出《數(shù)字議程》，旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。人工智能更是被德國政府看作是蒸汽機(jī)以來人類最重要的基礎(chǔ)創(chuàng)新。就在2018年11月，德國聯(lián)邦政府還發(fā)布了人工智能發(fā)展戰(zhàn)略。此外政府還將支持的基礎(chǔ)創(chuàng)新有納米和生物技術(shù)、新材料、輕量化技術(shù)和量子計(jì)算機(jī)。

不過值得注意的是，在發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》還提出所謂關(guān)鍵行業(yè)，包括：（1）鋼鐵、銅和鋁；（2）化工；（3）機(jī)械設(shè)備制造；（4）汽車；（5）光學(xué)；（6）醫(yī)學(xué)儀器；（7）綠色科技；（8）軍工；（9）航空航天；（10）增材制造（3D打印）。這其中大多數(shù)行業(yè)屬于傳統(tǒng)制造業(yè)，也是德國的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域。該戰(zhàn)略指出，這些行業(yè)事關(guān)整個(gè)國家的利益，國家會(huì)采取措施予以支持。

一直以來，德國對(duì)“計(jì)劃調(diào)節(jié)或國家引導(dǎo)”持非常保留的態(tài)度。一般來講，在德國不存在政府經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和科技計(jì)劃。同樣，德國也一直回避產(chǎn)業(yè)政策的提法。然而《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》所涉及的行業(yè)不僅有前沿科技，還有已經(jīng)發(fā)展十分成熟且占國民經(jīng)濟(jì)比重很高的傳統(tǒng)高端制造業(yè)，這些行業(yè)是否還需要政府的支持，是存疑的。

另外一個(gè)問題在于，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策可能會(huì)造成市場(chǎng)壟斷，阻礙自由競(jìng)爭。許多研究證明，市場(chǎng)競(jìng)爭對(duì)創(chuàng)新具有決定性的推動(dòng)作用（雖然也有反對(duì)觀點(diǎn)），政府在實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略過程中應(yīng)樹立競(jìng)爭政策的基礎(chǔ)地位，相比而言，產(chǎn)業(yè)政策是從屬性的、次要的。一旦產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施力度趕上競(jìng)爭政策，將直接影響到德國整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)體制。

二、政府干預(yù)加強(qiáng)

首先，該戰(zhàn)略明確提出，政府將扶持大企業(yè)的發(fā)展，幫助企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模。更為少見的是，其中直接點(diǎn)名幾家德國企業(yè)是成功的樣本（包括西門子、蒂森克虜伯，以及近期問題纏身的德意志銀行），并且表示要打造“德國冠軍”、“歐洲冠軍”型的企業(yè)。

大型企業(yè)固然有更多的資金投入研發(fā)和運(yùn)營等活動(dòng)中，擁有更大的市場(chǎng)份額和影響力，但這樣簡單把企業(yè)規(guī)模與競(jìng)爭力等同起來顯然缺乏說服力。在理論研究上，很多學(xué)者已經(jīng)證明，企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大并不一定帶來創(chuàng)新能力和經(jīng)濟(jì)效益的提高。歷史上，“大企業(yè)病”案例層出不窮，十年前金融危機(jī)中“大而不倒”的企業(yè)所帶來的危害至今猶存；實(shí)踐中，德國經(jīng)濟(jì)能夠保持國際競(jìng)爭力，成為歐洲經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)頭羊和穩(wěn)定器，很大程度上要?dú)w功于那些在細(xì)分市場(chǎng)上保持國際領(lǐng)先地位的中小企業(yè)，即“隱形冠軍”。

雖然該戰(zhàn)略也提到要支持中小企業(yè)發(fā)展，但在著墨上遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上對(duì)大企業(yè)的關(guān)注。

此外，按照經(jīng)濟(jì)和能源部的計(jì)劃，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)越重要的行業(yè)，國家的參與將越多，特別是在電池技術(shù)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、人工智能和自動(dòng)駕駛這類既對(duì)未來產(chǎn)業(yè)格局十分關(guān)鍵，同時(shí)德國又比較薄弱的行業(yè)，國家不排除效仿50年前創(chuàng)立空客的模式，參與組建行業(yè)巨頭。

其次，該戰(zhàn)略還建議歐盟修改反壟斷條例。其中提出，現(xiàn)在有必要對(duì)德國和歐盟的競(jìng)爭法進(jìn)行調(diào)整，以便利大型企業(yè)之間的并購，希望能夠在國際競(jìng)爭中出現(xiàn)與競(jìng)爭對(duì)手（主要指中美）規(guī)模匹配的企業(yè)。

歐盟是世界上反壟斷法規(guī)最為嚴(yán)格的地區(qū)之一，歐盟現(xiàn)有《合并條例》規(guī)定：“集中如果在共同市場(chǎng)或其大部分將嚴(yán)重妨礙有效競(jìng)爭，特別是通過產(chǎn)生或加強(qiáng)市場(chǎng)支配地位的形式，將被宣布與共同市場(chǎng)不相容。”與修改前的表述“產(chǎn)生或加強(qiáng)市場(chǎng)支配地位，以至于嚴(yán)重妨礙有效競(jìng)爭”相比，新的《合并條例》將一切嚴(yán)重妨礙有效競(jìng)爭的合并交易都納入了規(guī)制范圍。這意味著歐盟委員更加強(qiáng)調(diào)合并對(duì)競(jìng)爭的影響，而非市場(chǎng)支配地位本身。

為避免壟斷，歐盟委員會(huì)長期實(shí)行競(jìng)爭政策，對(duì)成員國企業(yè)的每一宗聯(lián)合和并購案都要進(jìn)行嚴(yán)格的審查。而且?guī)啄昵皻W盟委員會(huì)就曾表示不允許為了打造“國家冠軍”或“歐洲冠軍”而進(jìn)行企業(yè)兼并。

2018年，德國西門子與法國阿爾斯通兩家企業(yè)的交通業(yè)務(wù)部門簽署合并協(xié)議，成立新的歐洲鐵路巨頭，以應(yīng)對(duì)日趨激烈的國際競(jìng)爭（主要競(jìng)爭對(duì)手包括中國中車）。兩家企業(yè)將交易提交歐盟委員會(huì)審議。巧合的是，就在《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》公布的第二天，即2019年2月6日，歐盟委員會(huì)正式宣布，因?yàn)榇嬖趯?dǎo)致市場(chǎng)壟斷的風(fēng)險(xiǎn)，否決兩家企業(yè)的并購交易。這或許會(huì)令前一天還在報(bào)告中呼吁修改歐盟競(jìng)爭法的德國經(jīng)濟(jì)和能源部尷尬不已。

第三，該戰(zhàn)略建議，在外國企業(yè)收購德國敏感行業(yè)和關(guān)鍵技術(shù)時(shí)，國家可以以入股的方式直接干預(yù)交易。然而德國社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念一向反對(duì)政府直接干預(yù)企業(yè)運(yùn)營行為。

這一建議的背景是，2016年以來中國企業(yè)開始在德國大量收購高技術(shù)企業(yè)，這引起了德國對(duì)高端技術(shù)流失的恐慌。2018年中國國家電網(wǎng)嘗試收購德國能源企業(yè)50Hertz 20%的股份。由于沒有達(dá)到德國《對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》當(dāng)時(shí)所規(guī)定的25%的審查門檻，因此德國政府無權(quán)審查。但德國政府認(rèn)為該交易關(guān)乎能源供給安全，便以國有銀行入股的“非正?！狈绞阶柚沽藝译娋W(wǎng)的收購。《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》顯然打算把這種干預(yù)方式制度化。

2017年之前德國政府對(duì)外資并購的審查主要考量交易是否損害國家安全和公共秩序，但是2017年下半年以來，德國接連提出《對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》修正案，將審查范圍擴(kuò)大到關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)等行業(yè)，審查過程更加苛刻。德國政府對(duì)本國重要產(chǎn)業(yè)的保護(hù)正在持續(xù)加強(qiáng)。

三、主要目標(biāo)是以中國為代表的國際競(jìng)爭者

這已經(jīng)不是德國第一次提出對(duì)標(biāo)中國和美國的戰(zhàn)略。2013年的工業(yè)4.0戰(zhàn)略就已經(jīng)提到了美國的再工業(yè)化戰(zhàn)略以及中國經(jīng)濟(jì)崛起給德國競(jìng)爭力帶來的挑戰(zhàn)?！秶夜I(yè)戰(zhàn)略2030》提到中國在產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及“中國制造2025”和“一帶一路”倡議方面的成功經(jīng)驗(yàn)。

中德兩國已經(jīng)不是過去貿(mào)易結(jié)構(gòu)完全互補(bǔ)的商業(yè)伙伴。兩國同為制造業(yè)大國，中國創(chuàng)新能力的提高以及在全球價(jià)值鏈上的不斷攀升正在對(duì)德國企業(yè)在國際市場(chǎng)上形成競(jìng)爭。此外，近兩年，中國企業(yè)在德國進(jìn)行大規(guī)模并購，對(duì)象主要是德國的高端制造業(yè)企業(yè)，亦被看作對(duì)德國經(jīng)濟(jì)的威脅。

德國的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)主要集中在汽車制造、機(jī)械制造、制藥化工等傳統(tǒng)高端制造業(yè)，這也是德國成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國和歐盟領(lǐng)導(dǎo)國、較快渡過歐債危機(jī)的保障。但是近年來，在新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，德國的速度明顯慢了下來，比如人工智能和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上已經(jīng)落后于美國和中國。這些內(nèi)容在上文中已經(jīng)有所論述。

總而言之，《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》草案的一大基調(diào)是，國家在工業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)變革中的角色將會(huì)加強(qiáng)。盡管該戰(zhàn)略的前言部分提到了德國“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之父”路德維希?艾哈德（Ludwig Wilhelm Erhard，1897—1977），但其主旨思想與艾哈德的理念并非一致。艾哈德主張發(fā)揮自由市場(chǎng)的功能，強(qiáng)調(diào)自由競(jìng)爭在經(jīng)濟(jì)體制中的作用，而阿特邁爾主導(dǎo)制訂的《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》則著眼于加強(qiáng)國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。

國家加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)也成為“逆全球化”下發(fā)達(dá)國家近年來的一個(gè)趨勢(shì)，不管是國家對(duì)工業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)，還是歐美普遍提高外資審查力度以保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)，都體現(xiàn)出了這一點(diǎn)。具體到德國，從經(jīng)濟(jì)和能源部前任部長加布里爾（Sigmar Gabriel）開始，德國相關(guān)部門就嚴(yán)控中國企業(yè)對(duì)德國關(guān)鍵技術(shù)行業(yè)的并購。如今默克爾的心腹阿特邁爾更是有過之而無不及。德國以往的自由經(jīng)濟(jì)體制正在發(fā)生轉(zhuǎn)向。

不過從另一方面來看，該戰(zhàn)略對(duì)德國經(jīng)濟(jì)劣勢(shì)的分析是很直接、真誠和切中要害的。比如，其中甚至直接指出：“現(xiàn)有的一些（關(guān)于德國經(jīng)濟(jì)的）研究經(jīng)常不夠全面，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不透明”，“（德國）政界很長時(shí)間都忽視了世界發(fā)展的整體趨勢(shì)”。我們能夠看到德國經(jīng)濟(jì)和能源部想要改變德國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、確保德國在新一輪產(chǎn)業(yè)變革中占據(jù)領(lǐng)先地位的迫切決心。

但從中也能看出如今德國產(chǎn)業(yè)變革的矛盾之處和路徑依賴帶來的負(fù)面效應(yīng)：既想促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的成長，又要保持傳統(tǒng)行業(yè)的競(jìng)爭力和就業(yè)崗位；既要打造大型企業(yè)巨頭，又想促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展；既要增加國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的參與，又要保證市場(chǎng)自由競(jìng)爭；既要增加對(duì)企業(yè)并購的干預(yù)，又得想方設(shè)法做到不至于影響企業(yè)經(jīng)營決策。如何在改革中平衡各利益群體之間的關(guān)系，是出給德國執(zhí)政黨的難題。

《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》能否最終實(shí)施，以及具體的實(shí)施細(xì)則如何制定，還需要靜觀其變。而且，德國未來在國際經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上的地位單靠其自身的產(chǎn)業(yè)政策是不夠的，很大程度上也取決于歐盟的發(fā)展：其自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要?dú)W盟協(xié)同，甚至是歐盟層面的新產(chǎn)業(yè)政策。

《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》還提到，該戰(zhàn)略本身也是給歐盟提供的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃。不過當(dāng)前歐盟委員會(huì)并沒有實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的直接工具，歐盟主要通過競(jìng)爭政策來協(xié)調(diào)各成員國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。因此如何在歐盟層面推行新的工業(yè)戰(zhàn)略，是考驗(yàn)德國和歐盟的一大挑戰(zhàn)。