八一三會戰(zhàn)又稱第二次淞滬戰(zhàn)爭，自1937年8月13日開始，11月13日上海淪陷，宣告淞滬會戰(zhàn)結(jié)束。淞滬會戰(zhàn)期間，“上海的死亡人數(shù)較一·二八時期多33倍，受傷人數(shù)較一·二八時多13倍……在上海建設(shè)計劃中已初具規(guī)模的新市區(qū)，也被戰(zhàn)火燒成一片廢墟?！变翜麜?zhàn)徹底葬送了“大上海計劃”，使得原本欣欣向榮的上海社會陷入危局中。如何維持戰(zhàn)爭中的上海社會秩序成為市政府考慮的難題。社會局在11月上旬的一份《周工作報告》對了解社會局的戰(zhàn)時職能有著重要價值。根據(jù)報告，社會局一周具體工作如下：

1.調(diào)查工廠礦產(chǎn)被敵損毀情形。2.評定征用物品價格，為軍事需要，中央令地方征用五金銅鐵等材料，由社會局進(jìn)行估價。3.墊付軍事征工工資，經(jīng)工務(wù)局函請征集127名水電工趕赴前線修建工事40余天，工資等共計2427.12元，由市政府墊付500元，工務(wù)局墊付1000元，社會局墊付927.12元。4.健全本市工會組織。5.民食調(diào)節(jié)會結(jié)束，因各地新谷豐收，本市存糧充足，故停辦。6.催辦短期民眾學(xué)校，社會局為宣傳戰(zhàn)時常識，曾令各紅學(xué)籌辦短期民眾學(xué)校，由社會局編輯教材大綱。7.中等學(xué)校特許備案。8.調(diào)查本市新設(shè)私立大學(xué)情形。9.第二批救亡團(tuán)體核準(zhǔn)備案。10.戰(zhàn)后停業(yè)出版物限期登記。11.全運會純銀獎品呈獻(xiàn)政府。12.旅日歸國僑民分別遣送回籍。13.出席上海市救濟(jì)委員會成立大會。14.出席紅十字會國際委員會常會。15.遵照慰問出征軍人家屬籌。16.救濟(jì)總會撥給本市補(bǔ)助費。17.檢呈救濟(jì)工作概況備查。18.救濟(jì)委員會工作情形。

在戰(zhàn)爭緊急態(tài)勢下，上海社會局職能從常規(guī)社會管理全面轉(zhuǎn)向戰(zhàn)爭資源統(tǒng)籌，既承擔(dān)著評定軍事征用物資價格、墊付前線工人工資、調(diào)查工廠損毀等戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)調(diào)控任務(wù)，又深度介入工會重組、民眾教育、救亡團(tuán)體備案等社會動員工作。同時以跨部門協(xié)作形式參與救濟(jì)委員會運作，協(xié)調(diào)僑民遣返、軍屬慰問及國際救濟(jì)資源調(diào)配?！吨芄ぷ鲌蟾妗氛故玖松鐣衷趹?zhàn)爭后期的部分工作，但是實際工作遠(yuǎn)不止此。自淞滬會戰(zhàn)爆發(fā)以來，社會局積極參與戰(zhàn)時救濟(jì)和管理工作，為支援前線抗戰(zhàn)、維持上海社會穩(wěn)定作出了巨大貢獻(xiàn)。

《上海市社會局每周工作報告》

經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制

戰(zhàn)爭期間的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制是國家應(yīng)對危機(jī)、維持社會秩序的必要舉措。相較于一·二八事變的局部應(yīng)對，淞滬會戰(zhàn)爆發(fā)后上海市政府的舉措要有力得多。南京國民政府與上海市政府通過飭發(fā)《戰(zhàn)時糧食管理條例》《事糧資敵治罪暫行條例》《設(shè)置盤所辦法》《戰(zhàn)時酒精汽油混合燃料暫行辦法》《中央信托局戰(zhàn)時兵險辦法》等系列法規(guī)，社會局主要參與組織了上海糧食和煤炭的統(tǒng)制管理。（《上海市社會局關(guān)于軍政制發(fā)有關(guān)配合戰(zhàn)時軍政行動的各項法令、辦法、措施等文件》）

社會局局長潘公展曾言，上海戰(zhàn)時最嚴(yán)重的問題即“難民之救濟(jì)及糧食之供需”。因此，社會局首先對上海米糧買賣進(jìn)行統(tǒng)制管理，最初采取的措施是聯(lián)合市商會和米糧同業(yè)公會等團(tuán)體組織于8月16日正式成立民食調(diào)節(jié)會。在對社會局的呈文中，民食調(diào)節(jié)會表示目前民食調(diào)節(jié)工作已相當(dāng)成功，并且將于8月23日開辦糧食市場，登記存糧數(shù)目。上海在戰(zhàn)爭初期曾爆發(fā)過短期的民食恐慌，部分奸商將米價抬高到18元1石。為保障民食安全和社會安定，社會局限定每石糧價在15元以內(nèi)，并函請淞滬警備司令部發(fā)給米船通行證，以利糧運，而維民食。幸虧上海在戰(zhàn)前有相當(dāng)余糧，不致因一時戰(zhàn)事陷入米荒，但社會局并沒有掉以輕心。此時恰逢九月新谷豐登之際，經(jīng)查嘉興、嘉善縣內(nèi)糧食堆積，民食調(diào)節(jié)會特委托永大糧號前往采辦，每縣暫先采購2萬石。產(chǎn)地米糧出境須有政府發(fā)給護(hù)照才會放行，社會局為運糧隊開具證明。（《上海市社會局為本市米商至各地采辦食米具函各地行政當(dāng)局準(zhǔn)予放行并予保護(hù)》）由于糧食屬于戰(zhàn)略物資，運輸過程中還有可能被地方政府截留，此時便需要社會局出面協(xié)調(diào)疏通。9月上旬，常熟縣政府扣押12艘來滬的米船，合計米糧2490余石，為此社會局等機(jī)關(guān)團(tuán)體積極同江蘇省糧食燃料調(diào)節(jié)處交涉，以維持上海糧食運輸渠道暢通。盡管前線戰(zhàn)火紛飛，但在社會局和民食調(diào)節(jié)會的積極籌劃下，上海的糧食安全基本得到保障。社會局主管農(nóng)工商業(yè)的第二科科長吳桓如在10月上旬對記者表示：“（10月2日）止登記客秈洋秈等共十萬另六千包，麥一百另九萬包……米糧可無缺乏之虞?！?1月7日，民食調(diào)節(jié)委員會以新谷上市、民食不缺為由，宣告調(diào)節(jié)會結(jié)束工作。但為防止有不法商販乘機(jī)抬高物價，社會局仍嚴(yán)令市商會負(fù)責(zé)督同各米業(yè)團(tuán)體妥善辦理民食問題。

經(jīng)過社會局和民食調(diào)節(jié)會的統(tǒng)制管理，上海糧食問題已基本得到解決。但燃料（如煤球木炭等）仍舊缺乏，故而有人提議燃料也需要“調(diào)節(jié)”。8月下旬，燃料業(yè)為平穩(wěn)燃料價格，由三同業(yè)公會組織燃料調(diào)節(jié)委員會，經(jīng)由社會局批準(zhǔn)備案方告成立。9月，為維持居民燃料，社會局、公用局、警察局、招商局和兩路局共同組建上海市煤炭消費管理委員會，督促維護(hù)煤炭事業(yè)。通過統(tǒng)制煤炭消費運輸，既可以便利煤炭運輸，維持居民燃料，又能夠避免出現(xiàn)奸商資敵的現(xiàn)象。據(jù)稱南洋煤球場囤貨居奇，違背戰(zhàn)時管理政策，煤炭同業(yè)公會請社會局徹查此事，以維持戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)秩序。直到在上海淪陷前一日，社會局還考慮到糧食、燃料菜蔬等物為人民日常生活必需，除飭各米業(yè)團(tuán)體及燃料菜蔬管理委員會設(shè)法運滬調(diào)劑外，嚴(yán)查各販賣者無故抬高物價。

難民救濟(jì)

盡管“由于戰(zhàn)爭引發(fā)的劇烈人口遷移和缺乏完整、精確的難民人數(shù)統(tǒng)計，歷史學(xué)界始終無法精確計算出戰(zhàn)時上海的難民總數(shù)”，但普遍估計上海難民“不下百余萬人”。在淞滬會戰(zhàn)期間，難民救濟(jì)主要通過四大系統(tǒng)展開：上海市救濟(jì)委員會、慈聯(lián)會戰(zhàn)區(qū)難民委員會、國際救濟(jì)組織（紅十字會等）及同鄉(xiāng)會網(wǎng)絡(luò)。其中，社會局深度參與了上海市救濟(jì)委員會的組建與運作。

盧溝橋事變發(fā)生后，上海慈善團(tuán)體已著手籌備救濟(jì)工作。鑒于上海局勢日趨緊張，社會局為整合分散力量于1937年8月9日召集各界成立上海市救濟(jì)委員會，局長潘公展親任主席委員。淞滬會戰(zhàn)前一日該會即組建5座收容所，收容難民500余人。上海戰(zhàn)事發(fā)生后，難民四處流離，潘公展先令學(xué)校作為收容所，后又與游藝場所接洽收容難民。戰(zhàn)事剛發(fā)生，市政府就撥款10萬救濟(jì)傷兵與難民，其中6萬作為救濟(jì)難民費用，4萬作為救濟(jì)傷兵費用，由社會局與衛(wèi)生局負(fù)責(zé)撥發(fā)給主管機(jī)構(gòu)。潘公展“特商請市政府分電江蘇浙江兩省府轉(zhuǎn)電各地縣政府，如有本市所遣送之難民過境，妥為照料保護(hù)。又該會直接電達(dá)浙江各縣縣商會及慈善團(tuán)體，請隨時加以收容，并輾轉(zhuǎn)遣送各地”。此時社會局積極協(xié)同各團(tuán)體辦理難民救濟(jì)，并代表市政府逐日前往各收容所視察。

7月底，潘公展率社會局職員進(jìn)駐慈聯(lián)會仁濟(jì)善堂辦公，直接指揮前線救濟(jì)。但好景不長，社會局兩位職員在辦理難民救濟(jì)途中受到日軍空襲，職員范熙當(dāng)場殉職。因此，自8月15日起潘公展和社會局職員就不再到仁濟(jì)善堂辦理難民救濟(jì)事項。失去官方指導(dǎo)的慈聯(lián)會遂自立戰(zhàn)區(qū)難民委員會，由黃涵之、屈映光、趙樸初等民間人士接續(xù)救濟(jì)事務(wù)。（《上?？谷站韧鍪贰罚?/span>1937年9月7日，南京國民政府頒布《非常時期救濟(jì)難民辦法大綱》，規(guī)定院轄市應(yīng)“由市長就所屬各機(jī)關(guān)及慈善團(tuán)體，并請當(dāng)?shù)剀娋瘷C(jī)關(guān)指派若干人為委員，以社會局長為主任委員”。該辦法對戰(zhàn)時難民救濟(jì)組織、工作范圍、經(jīng)費來源、獎懲制度等做了詳細(xì)規(guī)定。據(jù)此，上海市救濟(jì)委員會于10月1日改組為非常時期難民救濟(jì)委員會上海分會，潘公展繼續(xù)擔(dān)任主席委員，協(xié)同戒嚴(yán)司令部、市民協(xié)會等機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌救濟(jì)。

《上海市救濟(jì)委員會救濟(jì)難民》

戰(zhàn)時教育后勤管理

抗戰(zhàn)期間，上海社會局為維系教育命脈，使一般青年兒童不因戰(zhàn)火而荒廢光陰，于1937年8月30日頒布《戰(zhàn)區(qū)學(xué)生借讀辦法》，規(guī)定公私立學(xué)校學(xué)生可跨校借讀，借讀期滿后成績須轉(zhuǎn)回原校。潘公展強(qiáng)調(diào)“本市雖處抗戰(zhàn)前線，但教育為國家之根本，務(wù)期不因抗戰(zhàn)而停頓”，并效仿普法戰(zhàn)爭時期巴黎堅守教育的先例推進(jìn)戰(zhàn)時教學(xué)。為保障師資，社會局開展小學(xué)教員資格檢定，同時嚴(yán)令未在10月10日前開課的學(xué)校退還學(xué)費，已開學(xué)者亦須返還缺課學(xué)生費用。然而并非所有學(xué)校愿意在戰(zhàn)火中辦學(xué)，也并非所有家庭都愿意孩子冒著被轟炸的威脅去上課，因此許多學(xué)校并未如期開學(xué)，但在此之前就已經(jīng)收取了學(xué)費。為此社會局嚴(yán)令未在10月10日前開課的學(xué)校退還學(xué)費，已開學(xué)的學(xué)校也要退還未能如期上學(xué)的學(xué)生費用。

與一·二八事變類似，此次戰(zhàn)爭同樣導(dǎo)致了大量工人失業(yè)。經(jīng)實業(yè)部批準(zhǔn)，上海市政府令社會局指導(dǎo)失業(yè)工人救助委員會辦理工人救濟(jì)工作，擬先登記男工一萬名為限，分技術(shù)及普通兩種，并設(shè)收容所分批予以收容。經(jīng)登記合格者，每日發(fā)給補(bǔ)助費1角。值此全面抗戰(zhàn)之際，社會局為整合社會力量，特指導(dǎo)各業(yè)工會健全組織，使各工會領(lǐng)導(dǎo)工友努力生產(chǎn)。社會局第三科登記股主任藍(lán)思勉與市黨部民訓(xùn)科主任周復(fù)農(nóng)協(xié)商共同辦理此事。11月初，社會局奉令鼓勵工廠復(fù)業(yè)，以增加生產(chǎn)、減少失業(yè)。盡管如此，上海工人失業(yè)問題依舊嚴(yán)重，但并不能因此否認(rèn)社會局救濟(jì)失業(yè)工人的努力。

戰(zhàn)爭中對前線的支援固然十分重要，后方秩序的維護(hù)和管理同樣不能忽視。9月初，社會局、中國特種教育協(xié)會和上海市學(xué)生戰(zhàn)時服務(wù)團(tuán)考慮到戰(zhàn)時服務(wù)人員知識技能的需要，特開辦防毒救護(hù)師資訓(xùn)練班，科目暫定防毒與救護(hù)兩種，培訓(xùn)時期為兩周，每天上課2小時。防毒一課由同濟(jì)大學(xué)等大學(xué)化學(xué)教授擔(dān)任主講，救護(hù)講師由費昆年醫(yī)博士擔(dān)任。第一期結(jié)束后，社會局為繼續(xù)養(yǎng)成防護(hù)師資人員，特開辦防毒救護(hù)師資訓(xùn)練班，聘請化學(xué)教授、醫(yī)學(xué)專家邵家麟和關(guān)實之等人進(jìn)行培訓(xùn)，前兩期學(xué)員共計150余人。第三期開辦科目分防空、防毒和救護(hù)三門，培訓(xùn)時期為兩周，每天上課2小時。為提高青年學(xué)生戰(zhàn)時生存能力，社會局特籌備戰(zhàn)時教育，特令全市學(xué)校增設(shè)“戰(zhàn)時常識”一課。

此外，社會局為擴(kuò)大抗日宣傳、鼓舞士氣，特舉辦戰(zhàn)時教育播音。戰(zhàn)時播音以中小學(xué)生為對象，9月21日至10月2日的廣播內(nèi)容包括“中小學(xué)救亡歌曲、中小學(xué)生戰(zhàn)時自修指導(dǎo)、中小學(xué)生時事常識、青年戰(zhàn)時服務(wù)之指導(dǎo)、中小學(xué)生戰(zhàn)時常識、日本侵略我國之現(xiàn)狀、民族英雄之故事、日本對華侵略史”。后為提高民眾抗日信心，增強(qiáng)民眾抗日激情，市廣播電臺請社會局廣播戰(zhàn)時教育，自10月18日起，每天上午十一時三十分開始播報，第一周播報內(nèi)容如下：“戰(zhàn)時應(yīng)該怎樣教育兒童、戰(zhàn)時女子應(yīng)有之覺悟、戰(zhàn)時應(yīng)該怎樣訓(xùn)練青年、戰(zhàn)時大學(xué)生應(yīng)有之覺悟、戰(zhàn)時民眾應(yīng)該怎樣做后援工作、戰(zhàn)時民眾應(yīng)該怎樣改進(jìn)日常生活”。（《上海市社會局舉辦戰(zhàn)時教育播音辦法》）

在后勤物資準(zhǔn)備方面，社會局積極推動各團(tuán)體、學(xué)校參與后勤工作。中國婦女慰勞將士自衛(wèi)抗戰(zhàn)會函請社會局勸導(dǎo)女校女生織制御寒物品，社會局分別訓(xùn)令民立、中國、道中等各女校學(xué)生從速織制。為推動公債募捐，社會局聯(lián)同救國公債婦女組在浦東大廈召開會議，由社會局第五科科長蔣建白任主席。由于國人向來忽視了廢銅爛鐵的作用，使得敵人趁機(jī)收購作為戰(zhàn)備物資。為避免資敵，社會局特組織學(xué)生參與獻(xiàn)鐵，要求各學(xué)校積極參加，使“前線戰(zhàn)士無后顧之憂”。不僅如此，社會局還主動捐贈物資。鑒于在抗戰(zhàn)以來民間多有向政府獻(xiàn)銀的義舉，社會局為鼓勵此舉，特將局內(nèi)所藏價值1400余元的26件獎品悉數(shù)捐給中央銀行。

戰(zhàn)爭爆發(fā)之前，上海市銅鐵機(jī)器行業(yè)等就有遷往漢口和內(nèi)地的打算，軍委會甚至已經(jīng)計劃好了內(nèi)遷計劃，但戰(zhàn)火猝起以至于內(nèi)遷受挫。上海市銅鐵機(jī)器業(yè)公會向社會局求助，經(jīng)社會局多方協(xié)調(diào)接洽，最終辦妥。上海市翻砂廠業(yè)同業(yè)公會也曾就內(nèi)遷一事致函社會局，請社會局飭令上海市工廠內(nèi)遷監(jiān)督委員會嚴(yán)格審核內(nèi)遷工廠證明，以杜絕蒙混過關(guān)的現(xiàn)象。（《上海市社會局關(guān)于戰(zhàn)時工廠企業(yè)遷移內(nèi)地的訓(xùn)令調(diào)查統(tǒng)計及搬運等有關(guān)事宜》）

《淞滬戰(zhàn)區(qū)難民逃亡》

管理救亡運動

淞滬會戰(zhàn)前夕，社會局局長潘公展在游藝界救亡大會上強(qiáng)調(diào)市民們應(yīng)“信仰政府、埋頭準(zhǔn)備”，警告質(zhì)疑政府者“大則亂國策、小則亂人心”。為統(tǒng)合救亡力量，上海市各界抗敵后援會應(yīng)時成立，其《統(tǒng)一抗敵救國團(tuán)體辦法》規(guī)定：凡登記團(tuán)體募捐須向社會局提交方案及捐簿，經(jīng)核準(zhǔn)加蓋局印方得實施。

為進(jìn)一步控制上海市的抗日救亡運動。社會局與市黨部等決定對上海市的救亡團(tuán)體進(jìn)行審查，以達(dá)到排除異己的目的。經(jīng)社會局市黨部審核，第一批33家抗敵救國團(tuán)體進(jìn)行登記，經(jīng)審核批準(zhǔn)備案者25家，未獲批準(zhǔn)者8家；第二批共有19家抗敵救國團(tuán)體進(jìn)行登記，經(jīng)審核批準(zhǔn)備案者12家，未獲批準(zhǔn)者7家。青年學(xué)生作為國家中堅力量，同樣應(yīng)當(dāng)將其統(tǒng)一組織起來支援上海的抗日救亡運動。其實早在上海戰(zhàn)事發(fā)生之前，受華北危局影響，上海市社會局就考慮到應(yīng)集中力量準(zhǔn)備戰(zhàn)時后方服務(wù)，為此特領(lǐng)導(dǎo)成立上海市學(xué)生戰(zhàn)時服務(wù)團(tuán)，社會局局長潘公展任團(tuán)長。戰(zhàn)事發(fā)生后，社會局要求全市初中學(xué)生應(yīng)全部加入童子軍戰(zhàn)時服務(wù)團(tuán)，高中以上學(xué)生應(yīng)加入學(xué)生戰(zhàn)時服務(wù)團(tuán)。同時規(guī)定未經(jīng)黨政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)備案的學(xué)生團(tuán)體一律不準(zhǔn)成立。此舉表面原因是避免救國力量分散，實際上是為限制左翼勢力影響。

輿論管控同樣是救亡運動的一部分。為控制報刊媒體宣傳，社會局延續(xù)了此前的媒體監(jiān)管職能。戰(zhàn)時，社會局遵照《修正出版法》辦理上海新聞紙雜志登記，凡未辦理登記手續(xù)，或在《修正出版法》發(fā)布前登記但還未發(fā)給登記證的一律在10月20日之前辦理登記。已出版者需要附送4份出版物，以便審查。此次共登記檢查40家刊物，經(jīng)非常時期新聞紙雜志審查委員會審查，認(rèn)為《共產(chǎn)同盟機(jī)關(guān)報》等報刊有反動嫌疑，由社會局奉令查禁該社。

結(jié)語

總體來看，社會局在1932年前上海構(gòu)建了一套較為完整的社會行政制度，但此制度是基于一個安定和平的上海而設(shè)置的。八一三會戰(zhàn)使得整個上海社會陷入戰(zhàn)爭危機(jī)，社會局如何調(diào)適成為穩(wěn)定戰(zhàn)時社會的重要因素。從實際工作來看，社會局在支援前線、難民收容、秩序維穩(wěn)、戰(zhàn)時后勤等方面出力甚多，很大程度上維系了戰(zhàn)時上海城市社會的脆弱平衡。社會局作為上海社會行政治理的核心機(jī)構(gòu)，在戰(zhàn)爭環(huán)境下展現(xiàn)了行政體系從“日?！毕颉胺浅！钡钠D難調(diào)適。通過《周工作報告》記錄和社會局實際工作，可以看出戰(zhàn)時社會行政絕非簡單的秩序維護(hù)，而是戰(zhàn)爭危機(jī)、政府管控與社會力量互動的產(chǎn)物。

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5、《上海市社會局為本市米商至各地采辦食米具函各地行政當(dāng)局準(zhǔn)予放行并予保護(hù)》，1937年，上海市檔案館藏，Q6-18-260、261、262

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