全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國(guó)民政府展開(kāi)戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員，大批青壯年應(yīng)征入伍。征屬家庭因失去主要?jiǎng)趧?dòng)力，入不敷出，生計(jì)困窘的情況并不鮮見(jiàn)，影響前線(xiàn)軍隊(duì)士氣和后方征兵動(dòng)員工作。國(guó)民政府軍事委員會(huì)緊急頒布征屬優(yōu)待法令，并通令各省根據(jù)地方情形制定細(xì)則，從速執(zhí)行，以保障征屬的基本生活需求，解除軍人的后顧之憂(yōu)。

福建與臺(tái)灣隔海相望，扼東南海域要沖，日本為控制臺(tái)灣海峽，截?cái)嘀袊?guó)南北的海上交通，派兵封鎖福建海上運(yùn)輸通道，襲擾沿海縣市，并攻占金門(mén)島和廈門(mén)島。在亟須補(bǔ)充兵員、布置防線(xiàn)的同時(shí)，國(guó)民政府又飭令福建派兵出省作戰(zhàn)，故福建當(dāng)局廣泛征召青壯年入伍。隨著征兵規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，創(chuàng)建適合省情的優(yōu)待機(jī)制、保障征屬的基本生活，成為福建當(dāng)局順利完成戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員、堅(jiān)持全民抗戰(zhàn)的關(guān)鍵。

1938年，福建省軍管區(qū)司令部執(zhí)行國(guó)民政府與福建省政府的政令，著手籌建征屬優(yōu)待機(jī)制。既往研究注重考察抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)民政府與中共抗日根據(jù)地軍屬政策的淵源和流變。具體到福建省，有學(xué)者對(duì)該省征屬優(yōu)待的基本情況進(jìn)行過(guò)粗線(xiàn)條的梳理。本文以福建征屬政策的相關(guān)檔案為中心，考察全面抗戰(zhàn)初期福建征屬優(yōu)待機(jī)制的籌建與運(yùn)行，探究其屢經(jīng)調(diào)適卻實(shí)效有限的制度根源，管窺國(guó)民政府抗戰(zhàn)時(shí)期兵役動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員政策的得失，揭示戰(zhàn)時(shí)體制面臨的固有積弊與制度困境。

應(yīng)急施行征屬優(yōu)待保障兵役動(dòng)員

1937年7月7日，日本發(fā)動(dòng)全面侵華戰(zhàn)爭(zhēng)。戰(zhàn)爭(zhēng)伊始，日軍重點(diǎn)進(jìn)攻華北和華東地區(qū)，對(duì)東南沿海以封鎖和騷擾為主。福建地形崎嶇，日軍主要出動(dòng)飛機(jī)轟炸濱海地區(qū)，并派軍艦游弋臺(tái)灣海峽，截?cái)鄿贤ㄖ袊?guó)南北的海上運(yùn)輸通道。

強(qiáng)敵壓境，福建軍事壓力驟增，亟須補(bǔ)充兵員構(gòu)筑防線(xiàn)，又奉國(guó)民政府軍政部命令，每3個(gè)月征召8000—10000人出省作戰(zhàn)。福建省政府主席陳儀為完成該項(xiàng)工作發(fā)表演說(shuō)，強(qiáng)調(diào)中日戰(zhàn)爭(zhēng)“是全民族的戰(zhàn)爭(zhēng)”，需“作全民的總動(dòng)員”。據(jù)福建省秘書(shū)處統(tǒng)計(jì)室統(tǒng)計(jì)，1937年，福建省總?cè)丝诩s為1210萬(wàn)人。該數(shù)據(jù)與實(shí)際人口或有出入，但大體可以反映福建省政府開(kāi)展兵役動(dòng)員的人口基數(shù)。福建本非兵源大省，且地域意識(shí)濃厚，青壯年出省作戰(zhàn)的意愿淡漠，應(yīng)征的青壯年基本是其家庭的主要經(jīng)濟(jì)支柱，入伍后部分征屬生計(jì)艱難。這不僅影響前線(xiàn)士氣，也成為亟待解決的社會(huì)問(wèn)題。保障征屬生活成為福建省政府順利進(jìn)行兵役動(dòng)員的必要舉措。

隨著國(guó)土大面積淪陷，戰(zhàn)線(xiàn)延長(zhǎng)，前線(xiàn)兵員需求量猛增。1937年10月，國(guó)民政府緊急頒布《對(duì)應(yīng)征新兵及其家庭鼓勵(lì)辦法》《應(yīng)征（召）入營(yíng)士兵家庭救濟(jì)暫行辦法》，給予征屬酌情減免賦稅徭役乃至錢(qián)糧救濟(jì)的優(yōu)待，為各地施行優(yōu)待提供基本準(zhǔn)則與方向。1938年1月21日，國(guó)民政府行政院頒布《優(yōu)待出征抗敵軍人家屬辦法》，要求各縣市創(chuàng)立出征抗敵軍人家屬優(yōu)待委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“優(yōu)待委員會(huì)”），調(diào)查轄區(qū)內(nèi)征屬狀況，酌量減免其各項(xiàng)勞役和捐款。該辦法規(guī)定，征屬若因家庭赤貧無(wú)以為生、患病無(wú)錢(qián)治療、死亡無(wú)法下葬、無(wú)力撫養(yǎng)子女以及遭遇意外災(zāi)害請(qǐng)求救濟(jì)，應(yīng)“酌量予以金錢(qián)或物品之扶助及權(quán)利之保障”，并明確優(yōu)待方式和撫恤時(shí)限。

1938年2月21日，陳儀訓(xùn)令福建各縣市按照國(guó)民政府行政院指令，迅即籌建優(yōu)待委員會(huì)，“附設(shè)于縣市政府或區(qū)署局以?xún)?nèi)”。優(yōu)待委員會(huì)是軍事色彩濃厚的戰(zhàn)時(shí)機(jī)構(gòu)，與地方行政體系鑿枘不投，加之各地優(yōu)待委員會(huì)系由地方臨時(shí)抽調(diào)人員、自籌經(jīng)費(fèi)組建，導(dǎo)致各地進(jìn)展不一。

福建省軍管區(qū)司令部遵照國(guó)民政府與福建省政府訓(xùn)令，基于省情制定優(yōu)待政策的實(shí)施細(xì)則。1938年2月24日，該司令部參謀長(zhǎng)朱文伯向陳儀呈遞草案。該草案參考《應(yīng)征（召）入營(yíng)士兵家庭救濟(jì)暫行辦法》，建議“以三個(gè)月為限”，救濟(jì)因家庭赤貧不能維持生活申請(qǐng)救濟(jì)的征屬。救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)為錢(qián)“每人每日以一角為度”、糧“每人每日以一斤為度”?！秲?yōu)待出征抗敵軍人家屬辦法》要求各優(yōu)待委員會(huì)視地方情形酌量募捐救濟(jì)基金，缺額由縣市政府負(fù)責(zé)籌集，待省政府核準(zhǔn)后施行救濟(jì)。朱文伯恐地方政府籌款無(wú)門(mén)，提請(qǐng)將福建省民政廳和財(cái)政廳每年簽發(fā)的15萬(wàn)元出征軍人家屬生活扶助費(fèi)“列入非常時(shí)期臨時(shí)動(dòng)支款項(xiàng)”，用于救濟(jì)征屬。

1938年3月16日，福建省政府針對(duì)軍管區(qū)司令部的草案提出審查意見(jiàn)，為爭(zhēng)取民眾的理解與支持，主張征屬家庭不論貧富，皆予以5元獎(jiǎng)勵(lì)金。鑒于優(yōu)待委員會(huì)組建困難，缺乏機(jī)構(gòu)依托，福建省政府?dāng)M將征屬優(yōu)待的實(shí)際事務(wù)推諸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，乃至出征軍人的家族負(fù)責(zé)，并提出由族鄰、保、鄉(xiāng)鎮(zhèn)從公產(chǎn)或募捐等款項(xiàng)中，酌情給予征屬優(yōu)待金與物品，無(wú)從籌措時(shí)再向優(yōu)待委員會(huì)申請(qǐng)補(bǔ)助。此外，福建省政府欲儲(chǔ)備戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急款項(xiàng)，指出15萬(wàn)元出征軍人家屬生活扶助費(fèi)是賑恤傷亡軍人家屬或補(bǔ)助貧瘠縣份的經(jīng)費(fèi)，不得他用。

福建省內(nèi)對(duì)征屬優(yōu)待辦法爭(zhēng)執(zhí)不下，影響兵役動(dòng)員和抗日大局。國(guó)民政府對(duì)此頗為不滿(mǎn)，飭令各地盡快落實(shí)優(yōu)待政策。1938年4月1日，國(guó)民黨臨時(shí)全國(guó)代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)《抗戰(zhàn)建國(guó)綱領(lǐng)決議案》，明確指出“優(yōu)待抗戰(zhàn)人員之家屬，以增高士氣為全國(guó)動(dòng)員之鼓勵(lì)”。但實(shí)際上，1938年，日軍開(kāi)始在中國(guó)東南沿海實(shí)施重要海港及島嶼攻堅(jiān)作戰(zhàn)，增加了對(duì)福建沿海轟炸的頻次，并制定攻占廈門(mén)島的作戰(zhàn)計(jì)劃。福建省政府緊鑼密鼓籌劃內(nèi)遷，無(wú)暇制定征屬優(yōu)待政策實(shí)施細(xì)則，何談執(zhí)行。

福建省政府制定內(nèi)遷方案后，再度開(kāi)議征屬優(yōu)待事宜。其時(shí)，福建上繳中央稅費(fèi)、前線(xiàn)軍費(fèi)與后方勤務(wù)費(fèi)激增，且稅收和僑匯銳減，各級(jí)政府財(cái)政奇窘。1938年4月20日，福建省政府通過(guò)的《福建省優(yōu)待出征抗敵軍人家屬實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：赤貧征屬的救濟(jì)期限為1年，醫(yī)藥費(fèi)和賑恤費(fèi)較中央標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)5元；征屬患病無(wú)力治療者，如當(dāng)?shù)赜泄⑨t(yī)院，可向優(yōu)待委員會(huì)請(qǐng)求免費(fèi)住院治療或酌情給予5元以下的醫(yī)藥費(fèi)；遭遇意外災(zāi)害者，由優(yōu)待委員會(huì)酌情發(fā)放15元以下的賑恤費(fèi)。

福建征屬優(yōu)待的事務(wù)主要由各地保甲長(zhǎng)承擔(dān)。但保甲長(zhǎng)公事繁雜，又肩負(fù)征兵、征糧的重任，對(duì)優(yōu)待事項(xiàng)多敷衍了事，不肖者甚至勒索征屬，軍人與征屬?lài)K有煩言。隨著人口密集的中原地區(qū)淪陷，福建奉令加派兵員馳援前線(xiàn)。1938年5月10日，日軍強(qiáng)行登陸廈門(mén)。中國(guó)守軍苦戰(zhàn)數(shù)日后潰退，廈門(mén)淪陷，閩南形勢(shì)危急，急需鞏固防線(xiàn)。面對(duì)省內(nèi)外征補(bǔ)兵員的迫切需求，福建省軍管區(qū)司令部要求各縣市克服困難，落實(shí)優(yōu)待政策，助力兵役動(dòng)員。

福建省政府內(nèi)遷前夕倉(cāng)促推出的《福建省優(yōu)待出征抗敵軍人家屬實(shí)施細(xì)則》，內(nèi)容多有語(yǔ)焉不詳之處，以致各地在執(zhí)行時(shí)，多感無(wú)所適從。如該細(xì)則規(guī)定酌情減免征屬的臨時(shí)捐款，卻未界定可免除的款項(xiàng)或范圍，令執(zhí)行者難以決斷。1938年6月18日，寧德縣縣長(zhǎng)徐永原呈文軍管區(qū)司令部，詢(xún)問(wèn)“房鋪宅地稅、田谷捐、國(guó)難防務(wù)捐、義勇壯丁給養(yǎng)費(fèi)、倉(cāng)儲(chǔ)積谷、電話(huà)網(wǎng)經(jīng)費(fèi)”是否為臨時(shí)捐款。軍管區(qū)司令部認(rèn)為，房鋪宅地稅并非臨時(shí)捐款，令該縣不允豁免?！陡＝ㄊ?yōu)待出征抗敵軍人家屬實(shí)施細(xì)則》賦予征屬的權(quán)益有限，各地在執(zhí)行中又有出入，以致青壯年對(duì)應(yīng)征入伍后家庭的經(jīng)濟(jì)狀況顧慮重重。

有識(shí)之士試圖運(yùn)用輿論，敦促當(dāng)局落實(shí)優(yōu)待，給予征屬基本保障。1938年7月10日，《東南日?qǐng)?bào)》社論稱(chēng)，征屬生活問(wèn)題是兵役動(dòng)員的癥結(jié)，“欲令人民共明兵役之大義”，應(yīng)先除癥結(jié)。福建省政府訓(xùn)令各縣市，優(yōu)待征屬與鼓勵(lì)征召“為戰(zhàn)時(shí)役政之中心工作”。然而，各縣市“辦理優(yōu)待、鼓勵(lì)、慰問(wèn)等案件頗多”，但征屬優(yōu)待基金無(wú)幾，“優(yōu)待實(shí)施難臻普及”。省政府為破解困境，提出遵照優(yōu)待法令，基于地方財(cái)力施行優(yōu)待，遇特殊情況，即由縣市政府下令，由各地財(cái)務(wù)委員會(huì)會(huì)同優(yōu)待委員會(huì)召集地方賢達(dá)“共籌經(jīng)費(fèi)”“統(tǒng)收統(tǒng)支”。

財(cái)政狀況不佳的縣市，多據(jù)省政府訓(xùn)令自籌征屬優(yōu)待基金。如上洋特種區(qū)區(qū)長(zhǎng)羅仲若呈報(bào)福建省軍管區(qū)司令部，擬定“召集各保長(zhǎng)會(huì)議統(tǒng)籌基金一千元，由各保內(nèi)攤派”。軍管區(qū)司令部擔(dān)心保長(zhǎng)強(qiáng)制攤派，有擾民生，提出將“各保內(nèi)攤派”改為“由地方勸募”。各優(yōu)待委員會(huì)亦有建議將戰(zhàn)時(shí)特殊收入用于征屬優(yōu)待基金。永定縣呈文稱(chēng)，該縣衛(wèi)生院收取檢驗(yàn)免緩役手續(xù)費(fèi)，“免役者二角，緩役者五角”，經(jīng)費(fèi)充裕。而優(yōu)待委員會(huì)“基金無(wú)著”，公產(chǎn)“蕩然如洗”，故請(qǐng)軍管區(qū)司令部允準(zhǔn)將檢驗(yàn)免緩役手續(xù)費(fèi)用于征屬優(yōu)待。兵兇戰(zhàn)危之際，國(guó)民政府以動(dòng)員全民族抗戰(zhàn)為旨?xì)w，應(yīng)急制定的征屬優(yōu)待政策難免疏漏，加之各級(jí)行政主體拖延、推諉，導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳。

因應(yīng)時(shí)需推廣法令

1938年10月，國(guó)民政府軍事委員會(huì)修訂征屬優(yōu)待法令，增添處理征屬債務(wù)、住房等問(wèn)題的辦法，以切實(shí)解決征屬困難。10月22日，國(guó)民政府行政院將新頒布的《優(yōu)待出征抗敵軍人家屬條例》抄送各省。28日，福建省軍管區(qū)司令部轉(zhuǎn)發(fā)該條例，令各縣市執(zhí)行。限于資金與人員均無(wú)保障，各優(yōu)待委員會(huì)無(wú)法嚴(yán)格執(zhí)行新頒條例。

1939年，福建兵役征額配賦較上年增加34100人，對(duì)兵役征召工作提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。是時(shí)，日本加強(qiáng)對(duì)福建沿海地區(qū)的封鎖。陳儀認(rèn)為，應(yīng)令學(xué)校與抗戰(zhàn)宣傳組織深入各地開(kāi)展動(dòng)員，并促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，安撫后方民心。福建省政府的工作重心改為發(fā)展內(nèi)地經(jīng)濟(jì)與堅(jiān)持抗戰(zhàn)并舉，于是草擬《福建省優(yōu)待出征抗敵軍人家屬施行細(xì)則》。該細(xì)則規(guī)定：優(yōu)待委員會(huì)調(diào)查所需的出差旅膳費(fèi)，從地方款項(xiàng)中酌撥；征屬救濟(jì)金與獎(jiǎng)勵(lì)金“就縣地方款項(xiàng)下制定，呈請(qǐng)省政府核準(zhǔn)補(bǔ)助”。然而，各縣市戰(zhàn)時(shí)財(cái)政收入銳減，可用于征屬優(yōu)待的款項(xiàng)寥寥。該細(xì)則中的其他內(nèi)容則體現(xiàn)出要改變以錢(qián)糧救助為主的工作思路。如征屬無(wú)力教養(yǎng)子女，可準(zhǔn)予免費(fèi)入學(xué)，或送至工廠(chǎng)學(xué)習(xí)技藝；有田地而無(wú)力耕種者，“由主管官署覓人代耕”；無(wú)田可耕者，“由主管官署酌撥官產(chǎn)荒地”。1939年2月8日，福建省政府通過(guò)《福建省優(yōu)待出征抗敵軍人家屬施行細(xì)則》，規(guī)定由軍管區(qū)司令部統(tǒng)籌、各縣市優(yōu)待委員會(huì)推廣、保甲長(zhǎng)實(shí)際執(zhí)行，改良征屬優(yōu)待機(jī)制。

優(yōu)待委員會(huì)是征屬優(yōu)待機(jī)制的樞紐，其運(yùn)轉(zhuǎn)效能備受時(shí)人關(guān)注。1939年6月12日，福建省抗敵會(huì)主席陳肇英呈文軍管區(qū)司令部稱(chēng)，優(yōu)待委員會(huì)未能切實(shí)辦理優(yōu)待，甚至還有縣市尚未創(chuàng)設(shè)，致使“役政不易進(jìn)行”。貧困征屬苦求救濟(jì)不得，遂訴諸軍管區(qū)司令部。如長(zhǎng)樂(lè)縣林陳氏呈文稱(chēng)，其獨(dú)子林興茂應(yīng)征后，生活愈加困苦，雖遞交《應(yīng)征士兵家庭救濟(jì)請(qǐng)求書(shū)》，但縣政府派員“攜款四處救濟(jì)”時(shí)，卻未入其家門(mén)。

執(zhí)行不力的各優(yōu)待委員會(huì)，頻受征屬與各界詬病。福建省軍管區(qū)司令部就此發(fā)文各縣市，強(qiáng)調(diào)“兵員補(bǔ)充日有增多，對(duì)于優(yōu)待工作，自應(yīng)力求實(shí)施圓滿(mǎn)”。軍管區(qū)司令部調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧瘠縣份因地方公款、公產(chǎn)有限，確難籌措征屬優(yōu)待基金。福建省政府則注意到，部分縣市雖公款、公產(chǎn)數(shù)目繁多，卻未用于充實(shí)優(yōu)待基金。1939年6月14日，福建省政府決定成立非常時(shí)期地方公款公產(chǎn)整理委員會(huì)，統(tǒng)一管理各縣市公款、公產(chǎn)，規(guī)范使用程序，充實(shí)優(yōu)待基金。

雖然福建當(dāng)局欲落實(shí)優(yōu)待政策，彰顯對(duì)軍人與征屬的尊重和關(guān)懷，但負(fù)責(zé)執(zhí)行的優(yōu)待委員會(huì)與各地保甲長(zhǎng)，無(wú)心且無(wú)力掌握轄區(qū)內(nèi)征屬的基本情況，以致侵害征屬權(quán)益的行為時(shí)有發(fā)生。1939年7月10日，閩侯縣岳峰鄉(xiāng)征屬鄧世祺呈文福建省軍管區(qū)司令部，控告當(dāng)?shù)乇ｉL(zhǎng)、聯(lián)保主任等將其無(wú)故拘禁16天，勒索罰款20元，并毆打其兒媳。鄧世祺指稱(chēng)，若不秉公辦理，恐致“前線(xiàn)士兵思家心切，畏縮不前，未入伍者則多方規(guī)圖，避服兵役”。此后，鄧世祺同保征屬魏林氏亦呈文控訴類(lèi)似遭遇。軍管區(qū)司令部安撫征屬，敦促閩侯縣政府徹查鄧世祺案的來(lái)龍去脈。8月7日，閩侯縣代縣長(zhǎng)蔣維世復(fù)函軍管區(qū)司令部辯稱(chēng)，保長(zhǎng)奉令征工破壞公路，鄧世祺卻“抗不出工，引起全保民工觀(guān)望不前”，且鄧世祺之子并非在該保應(yīng)召，自無(wú)出征軍人證明，此前亦未申請(qǐng)優(yōu)待，故未被認(rèn)定為征屬。其后，縣政府核實(shí)鄧世祺確為征屬，當(dāng)即“飭該聯(lián)保處依法酌予優(yōu)待”。

征屬群體涵蓋社會(huì)各階層，家庭資產(chǎn)與生活境況相去甚遠(yuǎn)。早在1938年11月16日，湖南省政府即向國(guó)民政府行政院請(qǐng)示，“家資富裕、人口繁榮”的征屬，是否依據(jù)《優(yōu)待出征抗敵軍人家屬條例》酌免其地方義務(wù)。行政院復(fù)文稱(chēng)，該條例“本屬具有彈性”，各優(yōu)待委員會(huì)可根據(jù)實(shí)情判定。若征屬確系家境富裕，不應(yīng)減免其應(yīng)盡義務(wù)。因條例對(duì)征屬貧富并無(wú)明確的判定標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際執(zhí)行中，福建省各優(yōu)待委員會(huì)只能根據(jù)辦事員和保甲長(zhǎng)的調(diào)查判定。

部分家境富裕的征屬聲稱(chēng)無(wú)法負(fù)擔(dān)臨時(shí)捐款，逃避應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)與捐稅。如云霄縣征屬陳嘉禾呈文福建省軍管區(qū)司令部，稱(chēng)其無(wú)力承擔(dān)保甲費(fèi)、房宅鋪地稅、漳廈區(qū)海防費(fèi)以及本保海防費(fèi)等稅費(fèi)。陳嘉禾質(zhì)疑優(yōu)待政策僅為空頭承諾，請(qǐng)求軍管區(qū)司令部敦促云霄縣政府豁免其捐款。軍管區(qū)司令部飭令云霄縣予以說(shuō)明，該縣復(fù)函稱(chēng)，陳嘉禾是豫通銀莊股東之一，家資豐厚，按例須繳納臨時(shí)捐稅。各縣市為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)時(shí)需要，不時(shí)增征臨時(shí)稅費(fèi)，自難允準(zhǔn)家境富裕的征屬豁免，但貧富界定標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致糾紛多發(fā)。

征屬救濟(jì)金籌集與管理的混亂，是優(yōu)待政策難以落實(shí)的根源之一。福建省軍管區(qū)司令部本以為其駐地沙縣非極貧困縣，且該縣出征軍人僅千余，辦理優(yōu)待事務(wù)應(yīng)無(wú)困難。然而，沙縣優(yōu)待委員會(huì)自成立以來(lái)，對(duì)征屬的調(diào)查“逾限多月，尚未辦竣”，僅發(fā)出救濟(jì)金500余元。經(jīng)軍管區(qū)司令部查核，沙縣優(yōu)待委員會(huì)呈報(bào)的辦理情形、優(yōu)待基金籌募計(jì)劃以及救濟(jì)金收支數(shù)目“多不真確”。1939年8月9日，軍管區(qū)司令部飭令沙縣整理公款、公產(chǎn)，設(shè)法增籌征屬優(yōu)待基金，并令優(yōu)待委員會(huì)聘用專(zhuān)員負(fù)責(zé)收支賬目。

關(guān)心兵役政策的有識(shí)之士持續(xù)檢討征屬優(yōu)待工作的得失。方秋葦?shù)摹对u(píng)“優(yōu)待出征抗敵軍人家屬條例”》指出，出征軍人“瀝血沙場(chǎng)”，而家屬生活日趨窘迫，故征屬優(yōu)待政策需要加以改善。有參政員針對(duì)優(yōu)待機(jī)制實(shí)效有限的問(wèn)題，向國(guó)民參政會(huì)第四次大會(huì)提交《請(qǐng)政府從速救濟(jì)抗敵軍人家屬以勵(lì)兵役案》。國(guó)民政府內(nèi)政部審查該案，肯定其中充實(shí)健全各地優(yōu)待機(jī)構(gòu)、調(diào)查各地優(yōu)待事項(xiàng)、組織代耕隊(duì)、訓(xùn)練征屬婦女及分配工作等方案切實(shí)可行。1939年11月24日，國(guó)民政府內(nèi)政部將該審查意見(jiàn)抄送福建省政府。福建省軍管區(qū)司令部向各縣市轉(zhuǎn)發(fā)訓(xùn)令，敦促各優(yōu)待委員會(huì)盡快落實(shí)各項(xiàng)方案，優(yōu)化優(yōu)待機(jī)制。福建省抗敵后援會(huì)制作特刊，向各界普及國(guó)民政府軍政部頒發(fā)的《兵田義務(wù)公耕辦法》，宣傳征屬若有乏力耕田者，可“報(bào)告該管甲長(zhǎng)，按其實(shí)情，召集全甲民眾，代為義務(wù)耕種”。

福建歷來(lái)是糧食進(jìn)口區(qū)，全面抗戰(zhàn)以來(lái)，進(jìn)口貿(mào)易不暢，糧價(jià)飛漲，帶動(dòng)物價(jià)持續(xù)高漲。至1939年底，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化導(dǎo)致此前制定的征屬救濟(jì)金標(biāo)準(zhǔn)已是杯水車(chē)薪，加之福建省軍管區(qū)司令部對(duì)征屬優(yōu)待事務(wù)監(jiān)管不力，各優(yōu)待委員會(huì)又無(wú)法籌集足夠的征屬優(yōu)待基金，致使具體的優(yōu)待內(nèi)容與征屬心理預(yù)期落差極大。

提振民氣調(diào)整政策

隨著中日戰(zhàn)局僵持日久，國(guó)民政府竭力宣揚(yáng)中國(guó)抗戰(zhàn)的前景光明，并將征屬優(yōu)待機(jī)制作為戰(zhàn)時(shí)體制改革的突破口之一。福建當(dāng)局處此大勢(shì)之下，基于各界反饋，著力改進(jìn)征屬優(yōu)待機(jī)制。1939年通過(guò)的《福建省優(yōu)待出征抗敵軍人家屬施行細(xì)則》規(guī)定，對(duì)貧困征屬的救濟(jì)期限不超過(guò)1年，貧困征屬紛紛申請(qǐng)延長(zhǎng)救濟(jì)時(shí)限。1940年1月16日，建陽(yáng)縣政府向福建省軍管區(qū)司令部咨詢(xún)，救濟(jì)期滿(mǎn)的征屬“仍系生活困難無(wú)法維持”，應(yīng)當(dāng)如何辦理。軍管區(qū)司令部復(fù)文說(shuō)明，應(yīng)賡續(xù)救濟(jì)貧困征屬。2月，福建省政府修改上述細(xì)則第7條，規(guī)定貧困征屬的救濟(jì)期限“至抗戰(zhàn)終了為止”，以因應(yīng)持久抗戰(zhàn)的需要，提振士氣。因此，各優(yōu)待委員會(huì)亟須設(shè)法籌款，維持征屬優(yōu)待基金。

福建各地征屬優(yōu)待基金來(lái)源以各優(yōu)待委員會(huì)募捐為主，缺額由縣市政府籌款，或由省政府專(zhuān)項(xiàng)撥款補(bǔ)足。然而，自日本全面侵華以來(lái)，福建經(jīng)濟(jì)低迷，各級(jí)政府財(cái)政赤字飆升，唯有發(fā)行債券挹注。1938年，福建全省僅發(fā)放征屬救濟(jì)金15250.72元。隨著福建兵役征額的增加，1939年征屬戶(hù)數(shù)增加12060戶(hù)，接受救濟(jì)的貧困征屬增加11034人，地方財(cái)政難以承擔(dān)。福建省政府為改善財(cái)政狀況，設(shè)法擴(kuò)張省營(yíng)事業(yè)，并統(tǒng)制僑匯對(duì)沖入超，以勉力維持優(yōu)待基金。

1940年，福建省登記的征屬戶(hù)數(shù)激增124845戶(hù)。因無(wú)法足額發(fā)放救濟(jì)金，福建省政府令各優(yōu)待委員會(huì)在春節(jié)期間舉辦儀式，公開(kāi)表彰征屬。海澄縣優(yōu)待委員會(huì)利用僑鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)，向華僑勸募籌得6000余元，為征屬發(fā)放慰勞金和救濟(jì)米糧。南靖縣召集各界人士討論“擴(kuò)大宣慰事宜”，募得慰勞金562元。惠安縣“地瘠民貧，冠于閩南各縣，優(yōu)待基金所存無(wú)多”，經(jīng)縣長(zhǎng)“臨時(shí)極力籌措，計(jì)得一萬(wàn)余元”，向貧困征屬家庭每戶(hù)發(fā)放國(guó)幣10元、慰問(wèn)信一封。

貧困征屬多為農(nóng)民，家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力應(yīng)征后，只能勉強(qiáng)完成耕作，甚至不得不將土地出租。福建當(dāng)局遵照國(guó)民政府內(nèi)政部和軍政部的指令，改善代耕方法，以便救濟(jì)貧困征屬。1940年1月17日，福建省軍管區(qū)司令部頒布《福建省各縣優(yōu)待出征抗敵軍人家屬實(shí)施代耕辦法》，征集免緩役與中簽后未輪掛簽的青壯年，為征屬代耕。該辦法規(guī)定，征屬若無(wú)田，即租給公田，如無(wú)公田則由保甲長(zhǎng)“照常例設(shè)法代向私人租佃”。征屬因無(wú)力耕種，將田地租與他人者，可收回覓人代耕。每戶(hù)代耕田不得少于4畝，不得多于10畝，由保甲長(zhǎng)“督率代耕壯丁分期辦理”，同時(shí)嚴(yán)禁“以攤工的名義索取代耕款”。施行代耕所需人力、物力頗巨，考驗(yàn)基層社會(huì)的組織能力。

國(guó)民政府軍事委員會(huì)深諳地方的優(yōu)待資源匱乏，有意借鑒西方兵役動(dòng)員和社會(huì)救濟(jì)的思路，培養(yǎng)征屬謀生的基本技能，籌議根據(jù)地方的資源稟賦，開(kāi)展職業(yè)訓(xùn)練，故令各省呈報(bào)相關(guān)情況與具體意見(jiàn)。福建省軍管區(qū)司令部據(jù)此要求各優(yōu)待委員會(huì)呈報(bào)地方情形并提出意見(jiàn)，但各縣市因地理位置和資源的差異，對(duì)開(kāi)展征屬職業(yè)訓(xùn)練的態(tài)度不一。

福建沿海的企業(yè)與工廠(chǎng)內(nèi)遷，帶動(dòng)遷入地的產(chǎn)業(yè)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使之具備為征屬提供職業(yè)訓(xùn)練的條件。缺乏工業(yè)基礎(chǔ)的縣市，臨時(shí)建設(shè)無(wú)門(mén)，則建議另行他法救濟(jì)征屬。1940年4月23日，漳平縣縣長(zhǎng)巫采英呈文稱(chēng)，該縣“尚無(wú)工廠(chǎng)”，無(wú)法進(jìn)行征屬職業(yè)訓(xùn)練，建議將該地征屬“統(tǒng)籌分配各縣保送訓(xùn)練”。4月27日，漳浦縣縣長(zhǎng)馮德呈文稱(chēng)，該縣竹、龍須草、荔枝、龍眼等資源豐富，但未開(kāi)發(fā)利用，可在各區(qū)中心學(xué)校附近設(shè)小工場(chǎng)，教授專(zhuān)門(mén)技藝。清流縣縣長(zhǎng)李用賓稱(chēng)，該縣征屬優(yōu)待基金僅數(shù)千元，擬待籌足經(jīng)費(fèi)后，為征屬設(shè)置職業(yè)介紹所，為有一技之長(zhǎng)的失業(yè)者介紹工作。清流山間多有荒地，“亟宜訓(xùn)練農(nóng)業(yè)人才，增加土地生產(chǎn)”，故可設(shè)置“征人子女耕讀班”。

隨著征屬優(yōu)待成為戰(zhàn)時(shí)常務(wù)，各縣市靈活調(diào)整辦事流程，提高執(zhí)行效率。邵武縣政府鑒于各區(qū)經(jīng)常延遲領(lǐng)取征屬救濟(jì)金，導(dǎo)致征屬“不能按月享受救濟(jì)權(quán)利”，于1940年4月25日頒布《邵武縣各區(qū)領(lǐng)發(fā)出征軍人家屬救濟(jì)金違延懲罰辦法》。該辦法要求各區(qū)每月15日前派員到縣政府領(lǐng)取救濟(jì)金，分發(fā)至各保，并向縣政府呈報(bào)征屬領(lǐng)款的收據(jù)，逾期即罰款或給予行政處分。古田縣因不明優(yōu)待權(quán)益的征屬甚多，一面派員赴各地慰問(wèn)征屬，進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，宣講優(yōu)待政策；一面告誡保甲長(zhǎng)，嚴(yán)禁向征屬攤派臨時(shí)捐款。隨著該縣優(yōu)待工作的落實(shí)，兵役“逃避之風(fēng)因以稍減”。該縣征兵王則耀潛逃回家，其母因已受政府優(yōu)待兩月，“親送其子到府要求重慶懲處”。征屬優(yōu)待機(jī)制在福建當(dāng)局和各優(yōu)待委員會(huì)的努力下運(yùn)轉(zhuǎn)流暢，漸得征屬的認(rèn)可與支持。

優(yōu)待機(jī)制運(yùn)行的核心是征屬優(yōu)待金的征募與管理。福建省政府為規(guī)范優(yōu)待金的征收、管理與使用，于1940年頒布《福建省非常時(shí)期征募出征抗敵軍人家屬優(yōu)待金暫行辦法》，規(guī)定各地可按固定比例，從田賦、普通營(yíng)業(yè)稅、所得稅、煙酒稅等稅項(xiàng)中劃撥資金，充實(shí)優(yōu)待金。隨該辦法頒布的《福建省非常時(shí)期征募出征抗敵軍人家屬優(yōu)待金暫行辦法實(shí)施細(xì)則》擬定懲戒辦法，保障優(yōu)待金的管理，規(guī)定經(jīng)辦人員若有舞弊，“均以貪污論罪，辦事不力者以玩忽役政論處”。省政府同時(shí)頒布的《福建省非常時(shí)期出征抗敵軍人家屬優(yōu)待金收支辦法》規(guī)定，優(yōu)待基金收支由福建省軍管區(qū)司令部編制歲入、歲出預(yù)算，防止浮收短冒。

央地各級(jí)行政機(jī)構(gòu)著力調(diào)整優(yōu)待政策，改進(jìn)優(yōu)待機(jī)制，部分保甲長(zhǎng)和劣紳卻因循舊習(xí)，侵害征屬的權(quán)益。1940年7月30日，《閩南新報(bào)》報(bào)道龍溪縣辦事員沈天江在發(fā)放征屬救濟(jì)金時(shí)，每10元抽扣3角。征屬不愿給付，沈即扣留救濟(jì)金和優(yōu)待證。同安籍士兵鐘文經(jīng)呈報(bào)稱(chēng)，自身并非殷富之家，家屬卻屢被保甲長(zhǎng)“勒派捐款”。東山和詔安籍士兵，亦先后報(bào)告同類(lèi)情況。福建省軍管區(qū)司令部就此發(fā)布通令，強(qiáng)調(diào)征屬“除負(fù)法定賦稅外，得減免各項(xiàng)臨時(shí)捐款”，并令各地嚴(yán)查損害征屬權(quán)益的行為，“以安軍心”。

1940年，福建沿海頻遭日軍轟炸，征屬流離失所，紛紛遷徙避難。遷入地政府囿于地域觀(guān)念，拒不予以?xún)?yōu)待，觸發(fā)眾怒。福建省軍管區(qū)司令部通令各優(yōu)待委員會(huì)詳細(xì)調(diào)查流亡征屬，按例施以?xún)?yōu)待與救濟(jì)，并按月報(bào)告情況。是時(shí)，優(yōu)待委員會(huì)執(zhí)行優(yōu)待政策的效果備受質(zhì)疑。時(shí)人指出，優(yōu)待委員會(huì)附設(shè)于地方政府之中，“大多有名無(wú)實(shí)，未臻健全”，對(duì)征屬的調(diào)查、慰問(wèn)、救濟(jì)均無(wú)顯著成績(jī)。全國(guó)慰勞抗戰(zhàn)將士委員會(huì)認(rèn)為，國(guó)民政府頒布《優(yōu)待出征抗敵軍人家屬條例》，而“社會(huì)方面尚未能盡力協(xié)助”，以致優(yōu)待工作無(wú)法普惠征屬群體。該委員會(huì)擬定優(yōu)待公約，呼吁各界視征屬優(yōu)待為“應(yīng)盡之義務(wù)”。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國(guó)民政府在地方設(shè)置諸多臨時(shí)性委員會(huì)，應(yīng)對(duì)戰(zhàn)時(shí)事務(wù)，但各委員會(huì)并非都能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，且弊端叢生。1940年，福建省連城縣縣長(zhǎng)池彪呈文福建省政府，指出當(dāng)?shù)馗髋R時(shí)委員會(huì)的弊端：1.各委員會(huì)職掌的事務(wù)實(shí)際皆在縣政府各科室主管范圍之內(nèi)，單獨(dú)成立委員會(huì)徒費(fèi)人力、物力、財(cái)力；2.縣政府借口有委員會(huì)專(zhuān)職負(fù)責(zé)特定工作，推諉監(jiān)管責(zé)任；3.各委員會(huì)由地方士紳和機(jī)關(guān)人員臨時(shí)抽調(diào)組成，素質(zhì)參差不齊；4.委員會(huì)按時(shí)集會(huì)者稀少。故池彪主張將臨時(shí)設(shè)置的各委員會(huì)經(jīng)費(fèi)直接用于擴(kuò)充縣政府的科室，以提升行政效率。福建省軍管區(qū)司令部亦有同感，考慮整合優(yōu)待機(jī)制。

1940年底，福建省軍管區(qū)司令部召開(kāi)征訓(xùn)會(huì)議，為革除征屬優(yōu)待機(jī)制的積弊，調(diào)整征屬優(yōu)待機(jī)構(gòu)，將各地優(yōu)待委員會(huì)一律裁撤，并將其原業(yè)務(wù)歸縣政府軍事科主管，并在軍事科地方兵役股增設(shè)一名辦事員，專(zhuān)職辦理優(yōu)待事務(wù)。經(jīng)過(guò)整合機(jī)構(gòu)、精減人員，各縣市執(zhí)行優(yōu)待的責(zé)任落實(shí)至縣政府的專(zhuān)門(mén)科室，便于管理。福建征屬優(yōu)待機(jī)制隨之由戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急轉(zhuǎn)為常態(tài)設(shè)置，福建省政府和軍管區(qū)司令部修訂優(yōu)待法令、調(diào)整優(yōu)待措施，以支持其運(yùn)行。限于篇幅，該部分內(nèi)容擬于另文探討。

結(jié)語(yǔ)

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，正面戰(zhàn)場(chǎng)的戰(zhàn)線(xiàn)迅速拉長(zhǎng)，亟須征召大批青壯年入伍，補(bǔ)充兵員的缺額。國(guó)民政府緊急出臺(tái)《優(yōu)待出征抗敵軍人家屬辦法》，保障征屬生活，助力兵役動(dòng)員。福建官民地域意識(shí)濃厚，征兵出省作戰(zhàn)的意愿低下，執(zhí)行征屬優(yōu)待政策的動(dòng)力不足。在中央的敦促下，福建省政府于1938年制定《福建省優(yōu)待出征抗敵軍人家屬實(shí)施細(xì)則》，將征屬優(yōu)待的責(zé)任推諸保甲、宗族。隨著廈門(mén)淪陷，福建既需構(gòu)筑沿海防線(xiàn)御敵，又承擔(dān)征兵出省作戰(zhàn)的重任，擴(kuò)大兵員征召勢(shì)在必行，當(dāng)局方才加強(qiáng)征屬優(yōu)待機(jī)制的建設(shè)。

應(yīng)戰(zhàn)時(shí)之需臨時(shí)設(shè)立的優(yōu)待委員會(huì)，依附于地方行政體系，自然受限于既有體系的效率。征屬接連呈文福建省政府及福建省軍管區(qū)司令部，控訴遭受的不公待遇。福建當(dāng)局根據(jù)征屬優(yōu)待機(jī)制運(yùn)行中產(chǎn)生的問(wèn)題，持續(xù)進(jìn)行調(diào)整改進(jìn)，保障兵役工作順利開(kāi)展，優(yōu)待機(jī)制漸得征屬認(rèn)可，為福建戰(zhàn)時(shí)社會(huì)動(dòng)員以及人力、物力的調(diào)配提供了制度保障。

然而，國(guó)統(tǒng)區(qū)的征屬優(yōu)待機(jī)制缺乏高效有力的行政體系支撐，雖幾經(jīng)調(diào)適，始終未能達(dá)成預(yù)期的動(dòng)員效果與社會(huì)效益。前線(xiàn)士兵因家屬境遇不佳思鄉(xiāng)情緒加劇，后方征屬對(duì)國(guó)民政府漸失信心，嚴(yán)重影響軍隊(duì)士氣以及社會(huì)凝聚力。反觀(guān)之，中國(guó)共產(chǎn)黨將鄉(xiāng)村社會(huì)成員納入權(quán)力體系，通過(guò)動(dòng)員式的治理，加強(qiáng)社會(huì)控制，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的高效配置，并落實(shí)征屬優(yōu)待政策，使軍民士氣高漲，越戰(zhàn)越強(qiáng)。如山東抗日根據(jù)地充分發(fā)動(dòng)各級(jí)政府機(jī)關(guān)與群眾團(tuán)體代表，對(duì)貧困征屬予以物質(zhì)救濟(jì)，并創(chuàng)造以工代賑的機(jī)會(huì)。國(guó)共雙方的實(shí)力在抗戰(zhàn)過(guò)程中此消彼長(zhǎng)，對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)局勢(shì)和戰(zhàn)后雙方的走向產(chǎn)生深刻影響。

（本文首發(fā)于《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)研究》2024年第4期，作者陳文希為中國(guó)人民大學(xué)清史研究所博士研究生。澎湃新聞經(jīng)授權(quán)發(fā)布，原文注釋從略。）