近年來(lái)，上海推出了一系列針對(duì)人才的突破性政策舉措，“人才20條”“人才30條”“人才高峰工程行動(dòng)方案”“人才評(píng)價(jià)機(jī)制改革方案”等實(shí)施成效顯著，基本形成“引得來(lái)、留得住、用得好、流得動(dòng)”的人才政策體系。

上海市及各區(qū)政府出臺(tái)人才引進(jìn)、交流和獎(jiǎng)勵(lì)政策無(wú)疑對(duì)本區(qū)人才資源的儲(chǔ)備、集聚和穩(wěn)定發(fā)展起到了積極作用。據(jù)上海市人社部門的數(shù)據(jù)顯示，近5年，上海市吸引各類人才總數(shù)穩(wěn)步提升，2020年引才（不含隨遷）總數(shù)為31461人，2024年引才總數(shù)達(dá)80080人，5年增幅達(dá)154.5%；除2022年因新冠疫情引才工作稍有停滯外，其余年份均處于穩(wěn)步提升狀態(tài)（見(jiàn)表1）。

近五年，上海市各區(qū)一級(jí)政府也紛紛出臺(tái)針對(duì)企業(yè)和急需人才的優(yōu)惠及獎(jiǎng)勵(lì)政策，例如普陀區(qū)提出加快推動(dòng)“才聚普陀” 的若干措施，包括支持人才創(chuàng)業(yè)發(fā)展、提供安家補(bǔ)貼、實(shí)施引才激勵(lì)制度等一系列措施；虹口區(qū)提出“量身定制、一人一策”的高峰人才引領(lǐng)計(jì)劃；奉賢區(qū)幫助區(qū)內(nèi)產(chǎn)出規(guī)模、產(chǎn)出密度較大的企業(yè)解決急需人才引進(jìn)問(wèn)題。各區(qū)人才政策林林總總，但結(jié)果卻是水漲船高，單個(gè)地區(qū)獲得人才“超額紅利”的機(jī)會(huì)減弱，徒增人才使用成本，造成各區(qū)財(cái)政資源的消耗。另外，由于現(xiàn)行的統(tǒng)一積分落戶和居轉(zhuǎn)戶政策不足以靈活應(yīng)對(duì)各種不同類型人才的落戶問(wèn)題，也給企業(yè)在引進(jìn)人才和留住人才工作帶來(lái)負(fù)面影響。

如何讓現(xiàn)有的人才政策紅利發(fā)揮最大作用？如何做好城市精細(xì)化管理做好人才服務(wù)工作？仍是上海人才工作要研究和解決的問(wèn)題。

表1 2020-2024年上海市人力資源社會(huì)保障部門引才情況（單位：人）

一、上海人才戶籍政策改革面臨的突出問(wèn)題

造成目前局面的主要原因是政府在人才市場(chǎng)上的角色錯(cuò)位。企業(yè)最清楚自己需要何種人才、需要給何種待遇，如果政府長(zhǎng)臂管轄，一來(lái)未必能對(duì)上企業(yè)的胃口，二來(lái)可能導(dǎo)致某些人才和企業(yè)圍繞政府優(yōu)惠政策變相尋租，三來(lái)還會(huì)增加市場(chǎng)交易的隔膜，長(zhǎng)此以往導(dǎo)致人才市場(chǎng)嚴(yán)重畸形。

與之相對(duì)，放寬上海市的落戶政策、降低居轉(zhuǎn)戶年限是大多數(shù)普通人才最強(qiáng)烈的政策需求。上海優(yōu)質(zhì)的社會(huì)福利、公共服務(wù)和相關(guān)的資源配套無(wú)疑是吸引人才來(lái)滬的重要因素，是否具有上海戶籍對(duì)各類人才能否享受到上海的社會(huì)福利和公共服務(wù)至關(guān)重要。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前上海的人才戶籍政策主要存在兩方面的問(wèn)題：一是上海實(shí)施的積分落戶使得相當(dāng)數(shù)量的應(yīng)屆人才無(wú)法落戶，而居轉(zhuǎn)戶需持有《上海市居住證》滿7年，年限過(guò)長(zhǎng)，因此優(yōu)化居轉(zhuǎn)戶年限，擴(kuò)大“7轉(zhuǎn)5”、“7轉(zhuǎn)3”覆蓋面的需求同樣強(qiáng)烈。二是技能型人才落戶難度較大，以臨港新片區(qū)為例，特斯拉、奔馳再制造等外資企業(yè)員工主要為技能型工人，按現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法享受落戶優(yōu)惠政策，存在人心不穩(wěn)、流失較多等問(wèn)題。也有企業(yè)反映，目前對(duì)高端人才個(gè)稅繳納額度較高，境外人才跨境社保、換匯不便等問(wèn)題，還有待進(jìn)一步改進(jìn)和解決。

同時(shí)也需要注意到，對(duì)于放寬落戶條件的政策導(dǎo)向，央企和國(guó)企并不完全認(rèn)同，這些體制內(nèi)的大企業(yè)本來(lái)落戶名額就相對(duì)充足，因而擔(dān)心放寬條件后他們相對(duì)于私企、外企的人才政策優(yōu)勢(shì)被削弱?？梢钥闯觯瞬耪吒母镞€面臨平衡各方利益的困境。

二、如何優(yōu)化現(xiàn)有的人才政策

1.讓?xiě)艨诘纳矸輧r(jià)值在人才引進(jìn)中發(fā)揮更好的作用，擴(kuò)大人才存量；為非戶籍人才提供工作生活便利

首先，為存量人才提供充分的生活便利。以臨港新片區(qū)為例，目前規(guī)劃的科教文衛(wèi)等尤其是教育、醫(yī)療等公共服務(wù)方面配套已明顯滯后，服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀與15分鐘服務(wù)圈需求相去甚遠(yuǎn)，使得就地居住的人才生活較為不便，在一定程度上阻礙了產(chǎn)城融合和區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展，成為臨港新片區(qū)人才發(fā)展環(huán)境建設(shè)中的一塊短板。

一是分區(qū)域來(lái)看，教育資源還不夠均衡。目前臨港新片區(qū)大學(xué)城漸成規(guī)模，優(yōu)質(zhì)教育資源逐步集聚，但隨著臨港住宅開(kāi)發(fā)及人口快速導(dǎo)入，主城之外的區(qū)域配套的教育資源還需加快建設(shè)。二是區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生資源總量不足。目前新片區(qū)僅有1家三甲醫(yī)院，暫無(wú)二級(jí)綜合醫(yī)院，且缺乏兒科、產(chǎn)科等特色?？漆t(yī)院，每千人口醫(yī)療機(jī)構(gòu)核定床位數(shù)也遠(yuǎn)低于全市平均水平。

對(duì)此，管理部門希望能夠促進(jìn)市中心優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療資源向遠(yuǎn)郊新區(qū)傾斜和轉(zhuǎn)移，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)民辦及國(guó)際高端教育機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在短時(shí)間內(nèi)提高新城區(qū)的公共服務(wù)水平，做好人才服務(wù)保障體系，以強(qiáng)化人才服務(wù)為切入點(diǎn)，為人才解決后顧之憂，營(yíng)造可以留住人才的成長(zhǎng)環(huán)境，以達(dá)到引才、用才、留才的目的。

其次，應(yīng)保證人才戶籍政策落實(shí)的力度、速度與溫度，加強(qiáng)政策優(yōu)惠的針對(duì)性，如對(duì)子女入學(xué)、家屬就業(yè)、醫(yī)療保健等問(wèn)題。應(yīng)適當(dāng)提升居住證在住房、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障方面的含金量，使得居住證持有者也可享受上?；镜纳鐣?huì)公共服務(wù)，探索改革先行試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“居轉(zhuǎn)戶”向“社保轉(zhuǎn)戶”的轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)合理化引才，上海作為特大城市，應(yīng)將適應(yīng)人才發(fā)展需求作為當(dāng)前戶籍改革的基本目標(biāo)，并在工作、生活等各方面為非戶籍人才提供便利，全面擴(kuò)大人才存量。應(yīng)結(jié)合自身的特大城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，針對(duì)性引才，避免引而不用、引而“無(wú)用”。

2.著力打造吸引高層次人才的“強(qiáng)磁場(chǎng)”，轉(zhuǎn)變政府在人才工作中的角色定位，多措并舉培養(yǎng)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技能人才

上海的城市發(fā)展定位是加快推進(jìn)“五個(gè)中心”建設(shè)，努力把上海建設(shè)成為卓越的全球城市和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要將自身打造成高層次人才的“強(qiáng)磁場(chǎng)”。2018年上海市接受過(guò)高等教育的從業(yè)人員占比接近六成，相應(yīng)的人才優(yōu)勢(shì)也為上海建設(shè)國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科創(chuàng)中心提供了良好的智力支撐?，F(xiàn)有的人才基礎(chǔ)離歐美發(fā)達(dá)國(guó)家大都市水平還有一定差距?，F(xiàn)階段的人口優(yōu)化，主要是通過(guò)教育培訓(xùn)提高現(xiàn)有勞動(dòng)年齡人口的知識(shí)技能以及引進(jìn)人才來(lái)實(shí)現(xiàn)人口的年輕化和專業(yè)化。

首先，上海應(yīng)該汲取北京及其它世界級(jí)大都市的經(jīng)驗(yàn)，充分利用現(xiàn)有的教育科研機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其人才培養(yǎng)和科技創(chuàng)新的作用。上海擁有密集的高校和科研院所，科研條件得天獨(dú)厚，應(yīng)鼓勵(lì)高校、科研院所對(duì)接重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，加大緊缺領(lǐng)域招生和培養(yǎng)力度，調(diào)整人才培養(yǎng)模式和專業(yè)、課程設(shè)置；支持企業(yè)與高校、科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合建立人才培養(yǎng)和實(shí)訓(xùn)基地，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合，破除人才流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，鼓勵(lì)高校、科研院校與企業(yè)間的科研人才雙向流動(dòng)。

其次，合理定位政府在人才發(fā)展中的角色，樹(shù)立政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)選擇企業(yè)、企業(yè)選擇人才的人才發(fā)展機(jī)制。讓企業(yè)真正成為人才發(fā)現(xiàn)、引進(jìn)和使用的主體，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和人才自身三者利益的統(tǒng)一，在市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)下提高人才使用的實(shí)際效率；改革戶籍和居住證等相關(guān)人才管理制度，逐步消除束縛人才合理使用、有序流動(dòng)的制度障礙，逐步消減戶籍投機(jī)等制度投機(jī)。

[作者程晨系上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院講師、華東師范大學(xué)人口學(xué)博士，本文系上海市哲社青年項(xiàng)目“互補(bǔ)發(fā)展背景下長(zhǎng)三角區(qū)域人口增減分化趨勢(shì)與對(duì)策研究”（課題批準(zhǔn)號(hào)：2024ESH003）的階段性成果]