【編者按】

本文是上海歐洲學(xué)會(huì)與澎湃新聞（www.loaarchitects.com.cn）“外交學(xué)人”合作推出的“歐洲觀察室”專欄的第57篇。近日，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際問題研究院中歐關(guān)系研究中心和上海歐洲學(xué)會(huì)共同舉行了《歐洲對(duì)華政策報(bào)告（2024）》和《歐盟的大國(guó)和地區(qū)政策（2024）》發(fā)布會(huì)暨中歐關(guān)系研討會(huì)。

《歐洲對(duì)華政策報(bào)告》認(rèn)為，特朗普重返白宮促使歐洲尋求戰(zhàn)略自主，可能有助于緩解中歐緊張。2025年值中歐建交50周年，雙方或深化合作契機(jī)，在氣變、多邊主義等領(lǐng)域展開合作?！稓W盟的大國(guó)和地區(qū)政策》指出，特朗普再次執(zhí)政可能加劇跨大西洋同盟摩擦，促使歐盟進(jìn)一步拓展多元化外交。

5月6日，國(guó)家主席習(xí)近平同歐洲理事會(huì)主席科斯塔、歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩互致賀電，熱烈慶祝中國(guó)和歐盟建交50周年。此后，中歐進(jìn)入高頻互動(dòng)時(shí)間，在北京舉辦了慶祝中歐建交50周年招待會(huì)、中國(guó)駐歐盟使團(tuán)也舉辦了慶祝中歐建交50周年招待會(huì)、歐盟駐華代表團(tuán)在京就歐中關(guān)系50年舉辦論壇。今年中歐還將有一系列重要議程：7月即將舉行歐盟-中國(guó)峰會(huì)；雙方將舉行戰(zhàn)略、經(jīng)貿(mào)、綠色、數(shù)字等高層對(duì)話；舉辦4場(chǎng)慶祝建交的高規(guī)格招待會(huì)等。

2024年歐盟及歐洲國(guó)家忙于內(nèi)部選舉、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)低迷和俄烏沖突，中歐關(guān)系趨于緩和，但也缺少重大戰(zhàn)略性合作，今年在慶祝建交50周年的氛圍下，中歐存在哪些拓展和深化合作的關(guān)鍵窗口？澎湃新聞（www.loaarchitects.com.cn）獲授權(quán)選刊兩份報(bào)告中的部分篇章，以期回答這個(gè)問題。

2024年是地緣政治動(dòng)蕩加劇、不確定性增加的一年。在這一年里，歐盟對(duì)美國(guó)的政策主要受到地緣政治形勢(shì)、歐洲內(nèi)部壓力等關(guān)鍵因素的影響。在強(qiáng)化跨大西洋伙伴關(guān)系與推進(jìn)戰(zhàn)略自主之間保持平衡是2024年歐盟對(duì)美政策的主要特點(diǎn)。尤為值得注意的是，2024年歐盟完成了新一屆歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)的選舉，與此同時(shí)，美國(guó)也在大選中迎來了特朗普2.0，這一系列政治變動(dòng)無疑為歐美之間的雙邊關(guān)系增添了更多未知與變數(shù)。

一、2024年歐盟對(duì)美政策背景

（一）地緣環(huán)境持續(xù)惡化

俄羅斯與西方國(guó)家之間的緊張關(guān)系在2024年并未得到緩解，反而由于沖突的延續(xù)以及北約東擴(kuò)的持續(xù)推進(jìn)而加劇，甚至籠罩著“核風(fēng)險(xiǎn)”。歐盟面臨著援烏制俄的巨大壓力，截至2024年10月31日，盡管歐盟已承諾向?yàn)蹩颂m提供2410億歐元的援助，但實(shí)際撥付金額僅為1250億歐元。這種援助承諾與實(shí)際撥付之間的顯著差距，加之歐盟成員國(guó)同時(shí)面臨提升國(guó)內(nèi)防務(wù)預(yù)算的剛性需求，導(dǎo)致其財(cái)政資源分配面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

此外，難民問題依舊成為困擾歐盟的一大難題。2024年，源自烏克蘭、敘利亞及其他地區(qū)的難民大量涌入歐盟成員國(guó)，其規(guī)模遠(yuǎn)超2015年的難民危機(jī)。盡管歐盟已實(shí)施了一系列邊境管理措施，并加強(qiáng)了與難民源頭國(guó)的合作機(jī)制，但非法移民的數(shù)量仍然保持高位。這一狀況對(duì)歐盟成員國(guó)的社會(huì)融合能力構(gòu)成了嚴(yán)峻考驗(yàn)，同時(shí)也加劇了歐盟內(nèi)部圍繞移民政策的政治爭(zhēng)論與分歧。

（二）內(nèi)部壓力持續(xù)增大

在政治領(lǐng)域，2024年歐洲政壇經(jīng)歷了一場(chǎng)深刻的變革與重組。芬蘭、葡萄牙、比利時(shí)、奧地利、羅馬尼亞及法國(guó)等多個(gè)成員國(guó)相繼舉行了各類選舉。在歐盟層面，6月歐洲議會(huì)迎來歐盟全部27個(gè)成員國(guó)參與、五年一次的選舉，中間偏右的歐洲人民黨黨團(tuán)和中間偏左的社民黨黨團(tuán)盡管保持了歐洲議會(huì)第一、第二大黨團(tuán)地位，但總體得票率顯著下降，處于政治光譜最右端的黨團(tuán)席位占比大幅增長(zhǎng)。這些選舉結(jié)果深刻揭示了歐洲選民對(duì)主流政黨信任度的下降，他們轉(zhuǎn)而將擺脫當(dāng)前困境的希望寄托于非主流政黨身上。傳統(tǒng)政黨的影響力逐漸萎縮，而民族主義、民粹主義等思潮對(duì)歐洲各國(guó)國(guó)內(nèi)政策的影響則日益顯著。在此背景下，法國(guó)和德國(guó)在歐盟中的主導(dǎo)作用有所削弱，歐盟內(nèi)部的權(quán)力格局呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)，意大利、西班牙、匈牙利等國(guó)的話語權(quán)在不斷提升。

在經(jīng)濟(jì)層面，2024年歐盟經(jīng)濟(jì)整體表現(xiàn)持續(xù)疲軟，德國(guó)與法國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況不佳。根據(jù)歐盟委員會(huì)最新發(fā)布的2024年秋季經(jīng)濟(jì)展望報(bào)告，預(yù)計(jì)全年歐盟經(jīng)濟(jì)將僅增長(zhǎng)0.9%，而歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率則為0.8%，均顯示出增長(zhǎng)乏力的態(tài)勢(shì)。具體而言，德國(guó)央行在其預(yù)測(cè)中指出，2024年德國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）預(yù)計(jì)將出現(xiàn)0.2%的負(fù)增長(zhǎng)，凸顯出德國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。同時(shí)，法國(guó)央行的最新經(jīng)濟(jì)展望報(bào)告也顯示，2024年法國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率將為1.1%，雖保持正增長(zhǎng)但增速明顯放緩。此外，國(guó)際信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的動(dòng)向也進(jìn)一步反映了歐盟經(jīng)濟(jì)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。2024年12月14日，國(guó)際信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪公司將法國(guó)的主權(quán)信用評(píng)級(jí)下調(diào)至Aa3，這一舉動(dòng)無疑對(duì)法國(guó)及整個(gè)歐盟的經(jīng)濟(jì)信譽(yù)和市場(chǎng)信心造成了一定影響。

二、2024年歐盟對(duì)美政策內(nèi)涵及特征

2024年，歐盟在應(yīng)對(duì)復(fù)雜的地緣政治和經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)時(shí)，對(duì)美國(guó)的依賴顯著加深。這一趨勢(shì)既是外部環(huán)境惡化的結(jié)果，也是歐盟內(nèi)部脆弱性的體現(xiàn)。具體而言，歐洲各國(guó)在防務(wù)安全領(lǐng)域嚴(yán)重依賴北約框架及美國(guó)的軍事支持，缺乏獨(dú)立應(yīng)對(duì)安全威脅的能力。這種依賴性迫使歐盟在對(duì)美關(guān)系中采取更為配合與協(xié)作的姿態(tài)，以換取美國(guó)在安全、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)領(lǐng)域的支持，從而緩解其面臨的多重壓力。

（一）政治安全領(lǐng)域：因應(yīng)美國(guó)要求，提升防務(wù)投入

在政治安全領(lǐng)域，2024年歐美高層互訪頻繁，協(xié)調(diào)對(duì)外政策。時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)拜登訪問了法國(guó)和德國(guó)，歐美雙方就跨大西洋安全事務(wù)等諸多議題展開了磋商，并宣布了對(duì)烏克蘭、以色列等國(guó)家和地區(qū)的多項(xiàng)軍事和經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃。同時(shí)，時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯也頻繁訪問歐洲，就俄烏沖突、中東局勢(shì)以及“印太”事務(wù)等問題與歐洲各方進(jìn)行協(xié)調(diào)。

此外，2024年歐洲在防務(wù)開支方面實(shí)現(xiàn)了較大突破。2024年3月5日，歐盟委員會(huì)公布《歐洲國(guó)防工業(yè)戰(zhàn)略》（EDIS），這是歐盟首個(gè)有關(guān)歐洲國(guó)防工業(yè)的戰(zhàn)略，確定了明確的目標(biāo)愿景和向戰(zhàn)時(shí)國(guó)防工業(yè)狀態(tài)轉(zhuǎn)型的刺激舉措，體現(xiàn)出了一定的防務(wù)獨(dú)立和戰(zhàn)略自主色彩；6月27日，歐洲理事會(huì)通過了《2024-2029年戰(zhàn)略議程》，強(qiáng)調(diào)要提高軍費(fèi)開支，并重申北約仍是其集體防御的基石，指出“一個(gè)在安全和防務(wù)領(lǐng)域更加強(qiáng)大且能力更為突出的歐盟，將對(duì)全球及跨大西洋安全產(chǎn)生積極影響，并與北約形成互補(bǔ)”；7月北約峰會(huì)發(fā)布的《華盛頓峰會(huì)宣言》稱，超過2/3的盟友履行了承諾，實(shí)現(xiàn)了年度國(guó)防開支至少占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值2%的目標(biāo)。2024年，歐洲的北約盟國(guó)在國(guó)防方面的總投資共計(jì)3800億美元，這一數(shù)額首次占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值總和的2%，標(biāo)志著歐洲在防務(wù)投入方面邁出了重要一步。

2024年9月17日，新一屆歐委會(huì)成員提名名單出爐，其中一個(gè)重要變化是新設(shè)立了負(fù)責(zé)防務(wù)和太空的專員，負(fù)責(zé)加強(qiáng)歐盟防務(wù)產(chǎn)業(yè)的投資和協(xié)調(diào)問題。這一職位目前定義模糊且權(quán)力有限，但仍然是歐洲為彰顯防務(wù)自主而發(fā)出的重要信號(hào)。隨著防務(wù)投入和防務(wù)能力的增強(qiáng)，歐洲正在進(jìn)行某種意義上的重新武裝，歐洲戰(zhàn)略自主也開始打破傳統(tǒng)的“禁忌”，逐漸擴(kuò)展至敏感的防務(wù)領(lǐng)域。

（二）經(jīng)貿(mào)科技領(lǐng)域：策應(yīng)美國(guó)行動(dòng)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作

歐盟和美國(guó)擁有世界上最大的雙邊貿(mào)易和投資關(guān)系。雙方互為至關(guān)重要的貿(mào)易伙伴，其相互間的投資規(guī)模遠(yuǎn)超各自在其他地區(qū)的投資總額。此外，美國(guó)已成為推動(dòng)歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵能源供應(yīng)國(guó)，特別是在液化天然氣（LNG）進(jìn)口方面，自烏克蘭危機(jī)以來，液化天然氣現(xiàn)已占?xì)W洲供應(yīng)量的50%。

2024年，歐美在經(jīng)貿(mào)科技領(lǐng)域協(xié)調(diào)互動(dòng)頻繁。時(shí)任美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)耶倫及其副手阿德耶莫，多次與歐洲各國(guó)的財(cái)政同行展開深入磋商，議題聚焦于供應(yīng)鏈韌性的增強(qiáng)、對(duì)俄羅斯實(shí)施制裁的策略，以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)。具體而言，在去年1月和4月，歐美貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)（TTC）相繼召開了其第五次與第六次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，這些會(huì)議將討論重心置于經(jīng)濟(jì)制裁的執(zhí)行、出口管制的強(qiáng)化，以及外資審查機(jī)制的合作之上。同時(shí)，雙方還致力于在人工智能（AI）、量子技術(shù)，以及6G無線通信系統(tǒng)等前沿科技領(lǐng)域深化協(xié)作。在此過程中，歐美雙方不僅重申了共同推動(dòng)跨大西洋地區(qū)在新興技術(shù)與數(shù)字環(huán)境領(lǐng)域保持領(lǐng)導(dǎo)地位的決心，還明確表達(dá)了促進(jìn)雙邊貿(mào)易與投資、在經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域加強(qiáng)合作，以及共同捍衛(wèi)人權(quán)與價(jià)值觀的堅(jiān)定立場(chǎng)。

（三）涉華問題：回應(yīng)美國(guó)期待，參與“印太”事務(wù)

2024年，歐美多次明確強(qiáng)調(diào)大西洋地區(qū)與“印太”區(qū)域在經(jīng)濟(jì)及安全領(lǐng)域的密切關(guān)聯(lián)，并在2月和9月兩度舉行中國(guó)問題高層對(duì)話和“印太”問題高級(jí)別磋商，期間，歐盟與美國(guó)就各自與中國(guó)的互動(dòng)情況及其雙邊關(guān)系的發(fā)展軌跡交換了意見。2024年2月2日，歐盟舉辦第三屆“印太”部長(zhǎng)級(jí)論壇，落實(shí)具有“歐盟特性”的“印太戰(zhàn)略”；6月13日，G7峰會(huì)在意大利召開，表示要“更加關(guān)注印度太平洋地區(qū)”。同時(shí)，北約日益成為歐美聯(lián)手介入“印太”地區(qū)的平臺(tái)。在2024年7月的北約峰會(huì)上，拜登與日本、韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭四國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)談，商議網(wǎng)絡(luò)防御和AI等領(lǐng)域的跨區(qū)域合作，這也是四國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人連續(xù)第三年受邀參會(huì)；10月，這四個(gè)國(guó)家又首次受邀出席北約防長(zhǎng)會(huì)，并單獨(dú)召開北約“印太四伙伴”（IP4）會(huì)議，標(biāo)志著北約“東進(jìn)印太”的趨勢(shì)日益顯著。

三、2025年歐盟對(duì)美國(guó)政策展望

在安全領(lǐng)域，特朗普的重新執(zhí)政與歐洲內(nèi)部矛盾的疊加效應(yīng)，極有可能加劇北約及跨大西洋安全合作架構(gòu)中的決策僵局風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，特朗普第二任期預(yù)示著北約框架下的對(duì)話范式將發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變：從傳統(tǒng)的責(zé)任分擔(dān)（burden-sharing）議題轉(zhuǎn)向更具爭(zhēng)議性的責(zé)任轉(zhuǎn)移（burden-shifting）議題。這一轉(zhuǎn)變可能促使歐洲內(nèi)部加速推進(jìn)安全與防務(wù)領(lǐng)域的戰(zhàn)略自主進(jìn)程，以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的跨大西洋安全合作的不確定性。

在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，特朗普政府潛在的保護(hù)主義政策轉(zhuǎn)向已引發(fā)歐洲領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)對(duì)抗態(tài)勢(shì)的高度關(guān)注。在特朗普?qǐng)?zhí)政情境下，歐盟處理跨大西洋經(jīng)濟(jì)關(guān)系的戰(zhàn)略將呈現(xiàn)顯著調(diào)整，其核心在于優(yōu)先維護(hù)共同利益框架下的有限合作。歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩強(qiáng)調(diào)，歐洲需要未雨綢繆，針對(duì)可能損害其工業(yè)基礎(chǔ)與出口競(jìng)爭(zhēng)力的政策轉(zhuǎn)變制定應(yīng)對(duì)預(yù)案，特別是要防范特朗普政府可能采取的以關(guān)稅為工具、針對(duì)歐洲主要經(jīng)濟(jì)體的戰(zhàn)略性遏制措施。歐盟在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的對(duì)華“去風(fēng)險(xiǎn)”以及對(duì)華“三重定位”是否適用于美國(guó)值得觀察。

在對(duì)華政策領(lǐng)域，歐洲正面臨日益加劇的地緣經(jīng)濟(jì)困境。隨著中美貿(mào)易沖突的持續(xù)升級(jí)，歐洲陷入戰(zhàn)略兩難：其一，可能承受來自華盛頓方面的顯著政治壓力，迫使其削弱與北京的戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)聯(lián)系；其二，或?qū)⒚媾R因美國(guó)市場(chǎng)實(shí)施禁止性關(guān)稅而導(dǎo)致的貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)，即大量中國(guó)商品可能轉(zhuǎn)向歐洲市場(chǎng)，從而對(duì)本土產(chǎn)業(yè)構(gòu)成潛在沖擊。這種雙重壓力不僅考驗(yàn)著歐洲的戰(zhàn)略自主性，也凸顯了全球價(jià)值鏈重構(gòu)背景下歐洲經(jīng)濟(jì)安全的脆弱性。

為應(yīng)對(duì)特朗普政府可能重啟的“美國(guó)優(yōu)先”政策所帶來的多重挑戰(zhàn)，歐盟預(yù)計(jì)將采取雙重戰(zhàn)略路徑：一方面，歐盟將通過戰(zhàn)略性接觸的方式與特朗普政府展開互動(dòng)，在維護(hù)跨大西洋關(guān)系基本框架的同時(shí)，積極探索潛在的合作空間。在此過程中，歐盟或?qū)⑼ㄟ^強(qiáng)化其在地緣政治、經(jīng)濟(jì)和安全領(lǐng)域的戰(zhàn)略價(jià)值，以維持與特朗普政府的建設(shè)性對(duì)話關(guān)系。另一方面，歐盟將加速推進(jìn)戰(zhàn)略自主進(jìn)程，通過實(shí)施一系列去風(fēng)險(xiǎn)政策降低對(duì)美國(guó)的依賴。這種戰(zhàn)略調(diào)整不僅旨在增強(qiáng)歐洲的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，以緩解美國(guó)保護(hù)主義政策帶來的外部沖擊，同時(shí)也著眼于提升歐盟作為全球重要行為體的國(guó)際地位與影響力。

嚴(yán)少華，復(fù)旦大學(xué)中歐關(guān)系研究中心副主任；宋芳，中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）國(guó)際戰(zhàn)略研究院講師。本文原標(biāo)題《2024年歐盟的美國(guó)政策》。

《歐洲對(duì)華政策報(bào)告（2024）》

《歐盟的大國(guó)和地區(qū)政策（2024）》