2025年，財(cái)政收入保增長(zhǎng)壓力大，非稅收入上漲明顯。1-4月，全國(guó)非稅收入15060億元，同比增長(zhǎng)7.7%。在非稅收入的子項(xiàng)中，盤活國(guó)有資產(chǎn)是地方政府開辟非稅收入來(lái)源、緩解財(cái)政緊張的重要手段。

2025年，中國(guó)城市盤活國(guó)有資產(chǎn)力度如何，又遇到何種挑戰(zhàn)？澎湃研究所收集全國(guó)70個(gè)大中城市國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入數(shù)據(jù)，采訪中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員席鵬輝和上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院、中國(guó)發(fā)展研究院副研究員鐘輝勇，探討以上問題。

國(guó)有資產(chǎn)盤活波動(dòng)大，靈活之外需提高預(yù)期性

2025年，全國(guó)70個(gè)大中城市中，杭州、呼和浩特、包頭、岳陽(yáng)、無(wú)錫、常德未公布數(shù)據(jù)，平頂山、牡丹江、?？?、蕪湖、吉林?jǐn)?shù)據(jù)不全，余下59個(gè)城市中有34個(gè)城市國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入預(yù)算相對(duì)2024年執(zhí)行數(shù)上漲，25個(gè)城市下降（參考表1）。

國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入的增長(zhǎng)直接反映地方政府盤活閑置資產(chǎn)的成效，但該指標(biāo)包含長(zhǎng)期租賃等經(jīng)常性收入和重大資產(chǎn)出售等一次性收入，其大幅波動(dòng)可能源于單筆大額交易，而非管理效率的整體提升。

所以，基于表1數(shù)據(jù)分布，不能貿(mào)然得出全國(guó)大多數(shù)城市國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入上漲、盤活國(guó)有資產(chǎn)力度加大的一般性推論。但是，表1 仍能說明以下兩點(diǎn)整體情況。

第一，國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入波動(dòng)較大，說明其征收靈活度高但可預(yù)期性低。表1中變化率一列極值相差較大，合肥最高，增長(zhǎng)52%，錦州最低，減少80.42%。這體現(xiàn)了該項(xiàng)指標(biāo)征收的一次性財(cái)源特征。一次性財(cái)源僅帶來(lái)短暫的一次性收入，具有臨時(shí)性和不可持續(xù)性。

“一方面，我們追求財(cái)政收入的穩(wěn)定預(yù)期性，財(cái)政收入波動(dòng)過大不利于形成這樣的預(yù)期。但另一方面，波動(dòng)大說明該項(xiàng)指標(biāo)征收較為靈活，可作為一般公共預(yù)算收入的及時(shí)補(bǔ)充。”席鵬輝說。

第二，國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入差別較大，說明盤活國(guó)有資產(chǎn)存在地區(qū)差異性和階段性。鐘輝勇表示：“各地方的經(jīng)濟(jì)狀況、國(guó)有資產(chǎn)組合特征、盤活政策的有效性等都存在巨大差異，導(dǎo)致部分城市能有效從存量資產(chǎn)中獲取新收入，而另一些城市則可能面臨比較大的困難?！?/p>

此外，一些城市可能處于積極開拓資產(chǎn)盤活的初期或上升期，而另一些城市可能在過去幾年已經(jīng)集中處置了易于變現(xiàn)的資產(chǎn)，導(dǎo)致基數(shù)較高，后續(xù)增長(zhǎng)乏力，甚至出現(xiàn)回調(diào)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：各城市統(tǒng)計(jì)局公開文件注：杭州、呼和浩特、包頭、岳陽(yáng)、無(wú)錫、常德（截至2025年5月23）未公布數(shù)據(jù)

表中城市為全國(guó)70個(gè)大中城市情況，表外的中小城市國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償收入預(yù)算增幅可能更為有限。這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)規(guī)模更小的城市，政府掌握的國(guó)有資源可能數(shù)量更少，市場(chǎng)定價(jià)更低，市場(chǎng)接手的意愿也更有限。

大中城市各顯身手適時(shí)改造閑置資源

根據(jù)2022年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》，盤活存量資產(chǎn)的思路包括：盤活存量規(guī)模較大、當(dāng)前收益較好或增長(zhǎng)潛力較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)，盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目資產(chǎn)，和盤活長(zhǎng)期閑置但具有較大開發(fā)利用價(jià)值的項(xiàng)目資產(chǎn)。

雖然一年數(shù)據(jù)無(wú)法區(qū)分是經(jīng)常性收入變化，還是一次性收入影響，但是個(gè)別波動(dòng)幅度較大的城市背后的故事仍然有跡可循。其中，國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償收入上升較多的城市往往積極改造閑置資產(chǎn)，以應(yīng)對(duì)新的消費(fèi)場(chǎng)景和工業(yè)生產(chǎn)需求。

合肥瞄準(zhǔn)消費(fèi)新場(chǎng)景改造長(zhǎng)期閑置商業(yè)綜合體。2025年，合肥“通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)處置、礦業(yè)權(quán)出讓以及盤活新增糧食產(chǎn)能指標(biāo)等多種方式”，實(shí)現(xiàn)市本級(jí)口徑國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償收入增長(zhǎng)192.52%，全市口徑增長(zhǎng)65.4%。

合肥文旅集團(tuán)紀(jì)委通過專項(xiàng)整治，累計(jì)督促盤活體育中心、會(huì)展中心等企業(yè)閑置資產(chǎn)3777.23平方米。其中，合肥體育中心場(chǎng)館內(nèi)18000多平方的商業(yè)鋪面共引進(jìn)16家品牌商戶進(jìn)駐，構(gòu)建了集商業(yè)、辦公等多功能于一體的社交型體育消費(fèi)新場(chǎng)景。此外，瑤海區(qū)盤活壩上街長(zhǎng)期閑置商業(yè)綜合體，吾悅廣場(chǎng)開業(yè)。

煙臺(tái)嘗試與民間資本合作，改造盤活閑置多年的園區(qū)和廠房，以適應(yīng)新型工業(yè)的發(fā)展需求。2025年，煙臺(tái)“采取資產(chǎn)升級(jí)改造與定位轉(zhuǎn)型的方式”，吸引民間投資參與，實(shí)現(xiàn)市級(jí)口徑國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償收入增長(zhǎng)60.88%。

2024年，煙臺(tái)盤活閑置多年的廠房，在現(xiàn)有的建筑框架下改造升級(jí)，發(fā)展“工業(yè)上樓”這一新型工業(yè)載體模式，采購(gòu)智能化生產(chǎn)線、數(shù)控加工、自動(dòng)化航車等設(shè)備，吸引航空航天產(chǎn)業(yè)與新一代信息技術(shù)等新型產(chǎn)業(yè)。

相比之下，國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償收入預(yù)算下降的城市，多提基數(shù)和口徑等客觀問題。比如，2025年烏魯木齊“執(zhí)行新的財(cái)政體制，自治區(qū)本級(jí)向地縣分享國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入的15%”，市級(jí)國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償收入預(yù)算下降58.18%。沈陽(yáng)因?yàn)椤?024年國(guó)有資源（資產(chǎn)）盤活等一次性收入墊高基數(shù)”，2025年全市國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償收入預(yù)算下降33.69%，

破解地方政府盤活國(guó)有資產(chǎn)難題

盤活國(guó)有資產(chǎn)不僅是應(yīng)對(duì)當(dāng)前財(cái)政緊平衡重要抓手，也是優(yōu)化國(guó)有資源配置、提升國(guó)有企業(yè)效率的戰(zhàn)略舉措。然而，盤活國(guó)有資產(chǎn)還面臨很多體制挑戰(zhàn)。

第一，全面、準(zhǔn)確地掌握數(shù)量龐大、類型多樣的國(guó)有資產(chǎn)是盤活工作的基礎(chǔ)性難題。鐘輝勇指出，許多資產(chǎn)存在權(quán)屬不清、債權(quán)債務(wù)關(guān)系復(fù)雜等歷史遺留問題。對(duì)無(wú)形資產(chǎn)、老舊廢棄設(shè)施、公益性文化資產(chǎn)等特殊類型資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化估值尤為困難。

澎湃研究所研究員建議，加大力度摸清當(dāng)前地方政府所掌握的國(guó)有資產(chǎn)情況，動(dòng)態(tài)更新不同類別資產(chǎn)的市場(chǎng)化估值，為盤活國(guó)有資源打下客觀和科學(xué)的基礎(chǔ)。

第二，為國(guó)有資產(chǎn)交易構(gòu)建高效、透明的市場(chǎng)機(jī)制，并吸引有實(shí)力的社會(huì)資本參與，并非易事。特別是，如果地方國(guó)有企業(yè)經(jīng)手盤活資產(chǎn)的使用權(quán)，然后通過使用權(quán)去融資，可能會(huì)加重隱性債務(wù)的問題。

對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委特別提示要優(yōu)先支持民營(yíng)企業(yè)通過特許經(jīng)營(yíng)模式參與盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目，鼓勵(lì)符合條件的國(guó)有企業(yè)規(guī)范參與不涉及新建和改擴(kuò)建的盤活存量資產(chǎn)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)在處置過程中可能被低估的風(fēng)險(xiǎn)。

席鵬輝說：“地方政府通常在面臨較大經(jīng)濟(jì)下行壓力或財(cái)政困難時(shí)采取盤活國(guó)有資產(chǎn)的舉措。然而，在此類市場(chǎng)環(huán)境下，資產(chǎn)接收方的交易意愿往往較弱，此時(shí)要注重防范國(guó)有資產(chǎn)的貶值風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

對(duì)此，鐘輝勇建議，地方政府盤活國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，從預(yù)算緊張時(shí)被動(dòng)“賣資產(chǎn)”彌補(bǔ)財(cái)政缺口，轉(zhuǎn)向基于資產(chǎn)組合的主動(dòng)優(yōu)化和長(zhǎng)期價(jià)值經(jīng)營(yíng)。為此，地方政府應(yīng)著力提升財(cái)政和國(guó)有資源的戰(zhàn)略規(guī)劃與管理能力。

（實(shí)習(xí)生張昊然對(duì)本文有重要貢獻(xiàn)）

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