百年變局之下，全球跨國(guó)投資形勢(shì)和投資政策出現(xiàn)顯著變化，對(duì)全球生產(chǎn)體系和中國(guó)對(duì)外直接投資產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。面對(duì)全球化逆流，中國(guó)堅(jiān)持高水平對(duì)外開(kāi)放，對(duì)外直接投資持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展，企業(yè)對(duì)外投資的方式、區(qū)域、領(lǐng)域、路徑、目的、業(yè)態(tài)、平臺(tái)等方面呈現(xiàn)新趨勢(shì)、新特征，對(duì)對(duì)外投資管理服務(wù)體系提出了新要求。本文通過(guò)梳理近年來(lái)跨國(guó)投資政策的重大變化，基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)研判中國(guó)對(duì)外直接投資的新特征、新趨勢(shì)，分析中國(guó)企業(yè)“走出去”面臨的挑戰(zhàn)，并在此基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)對(duì)外直接投資高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議。

中國(guó)企業(yè)“走出去”面臨的挑戰(zhàn)

中國(guó)對(duì)外直接投資經(jīng)過(guò)二十多年的快速發(fā)展，積累了較為豐富的跨國(guó)投資經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和位居全球前三的海外資產(chǎn)存量。但在國(guó)際地緣政治風(fēng)險(xiǎn)高企、全球跨國(guó)投資增長(zhǎng)乏力、全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈加速重構(gòu)、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體外資安全審查增多、熱門(mén)賽道國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇等不利因素的影響下，企業(yè)“走出去”仍然面臨著較大的挑戰(zhàn)。政府和企業(yè)應(yīng)高度重視這些挑戰(zhàn)，及時(shí)審慎研判相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)并加以有效應(yīng)對(duì)，保障海外資產(chǎn)安全，促進(jìn)中國(guó)對(duì)外直接投資的持續(xù)健 康發(fā)展。

（一）地緣政治風(fēng)險(xiǎn)干擾對(duì)外投資決策

烏克蘭危機(jī)和巴以沖突持續(xù)不斷，大國(guó)之間競(jìng)爭(zhēng)加劇以及多國(guó)選舉結(jié)果的不確定性，使得地緣政治緊張局勢(shì)帶來(lái)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定狀況仍將持續(xù)。世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《2024年全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》稱，2024年包括英國(guó)、美國(guó)在內(nèi)的占全球GDP約60%的國(guó)家或地區(qū)舉行選舉，全球40多億人口成為選民，地緣政治問(wèn)題已成為各國(guó)央行和主權(quán)財(cái)富基金的首要擔(dān)憂；在全球風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知調(diào)查中，2/3的受訪者認(rèn)為“未來(lái)十年內(nèi)，多極秩序?qū)⒄紦?jù)主導(dǎo)地位，中等強(qiáng)國(guó)和大國(guó)在制定和執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)則和規(guī)范的同時(shí)也在互相競(jìng)爭(zhēng)”。地緣政治風(fēng)險(xiǎn)使得跨境資本和技術(shù)流動(dòng)受阻，全球投資正在沿著地緣政治的邊界出現(xiàn)分化。例如在2023年，40%的已宣布FDI項(xiàng)目發(fā)生在不結(jié)盟國(guó)家。持續(xù)發(fā)酵的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)將對(duì)跨國(guó)投資流向產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。百年未有之大變局下，國(guó)際力量“東升西降”引發(fā)地緣政治經(jīng)濟(jì)格局深刻變化，現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則體系和治理體系遭受沖擊，企業(yè)國(guó)際化經(jīng)營(yíng)面臨的不確定性因素增加，防控對(duì)外投資風(fēng)險(xiǎn)的難度加大。

（二）全球跨國(guó)投資增長(zhǎng)乏力沖擊投資信心

盡管疫情對(duì)全球貿(mào)易和投資活動(dòng)的沖擊已經(jīng)消退，但國(guó)際投資增長(zhǎng)仍面臨較大下行壓力。受高通脹、高利率、美元升值以及地緣政治等因素影響，國(guó)際投資增長(zhǎng)放緩。《世界投資報(bào)告2024》發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示全球外國(guó)直接投資在2010年左右開(kāi)始放緩，它不再與全球貿(mào)易和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值同步。2023年全球外國(guó)直接投資較2022年繼續(xù)下降1.8%至1.3萬(wàn)億美元。其中，流入發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的外國(guó)直接投資額下降6.7%至8674億美元，流入發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的外國(guó)直接投資在2022年低基數(shù)的基礎(chǔ)上有所增長(zhǎng)，但較2021年大幅下降36.5%至 4644億美元。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議預(yù)計(jì)，全球外國(guó)直接投資下行壓力將繼續(xù)存在，這一長(zhǎng)期趨勢(shì)將對(duì)中國(guó)企業(yè)開(kāi)展對(duì)外直接投資的信心產(chǎn)生不利影響。

（三）全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈加速重構(gòu)增加投資成本

近年來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)格局深度調(diào)整，全球生產(chǎn)體系加速重構(gòu)，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全穩(wěn)定受到空前重視。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體考慮應(yīng)急保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)民生等因素，紛紛通過(guò)法律法規(guī)、補(bǔ)貼政策以及政治手段，促使制造業(yè)回流和跨國(guó)公司調(diào)整生產(chǎn)布局。

據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）統(tǒng)計(jì)，新冠疫情以來(lái)全球各國(guó)產(chǎn)業(yè)政策增多，全球?qū)嵤┝私?2500項(xiàng)新的干預(yù)性產(chǎn)業(yè)政策，是疫情前的3倍多。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)強(qiáng)化多邊伙伴關(guān)系實(shí)現(xiàn)“去風(fēng)險(xiǎn)化”，加強(qiáng)供應(yīng)鏈預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，國(guó)際貿(mào)易投資動(dòng)機(jī)由提升效率轉(zhuǎn)向保障安全。2023年5月，美國(guó)和歐盟在美歐貿(mào)易和技術(shù)理事會(huì)（TTC）下建立了半導(dǎo)體供應(yīng)鏈中斷預(yù)警系統(tǒng)，兩大經(jīng)濟(jì)體共享供應(yīng)鏈信息，提前識(shí)別和應(yīng)對(duì)半導(dǎo)體供應(yīng)鏈問(wèn)題。8月，美國(guó)與日本、韓國(guó)啟動(dòng)關(guān)鍵礦物和充電電池等關(guān)鍵材料供應(yīng)鏈預(yù)警系統(tǒng)，并建立機(jī)制快速共享關(guān)鍵供應(yīng)鏈中斷信息。此外，美國(guó)還與墨西哥、加拿大、澳大利亞、英國(guó)等國(guó)家合作，檢測(cè)和應(yīng)對(duì)關(guān)鍵部門(mén)的供應(yīng)鏈中斷問(wèn)題。2023年11月，通過(guò)印度—太平洋經(jīng)濟(jì)繁榮框架（IPEF），美國(guó)與亞太地區(qū)的13個(gè)國(guó)家達(dá)成了供應(yīng)鏈協(xié)議，加強(qiáng)關(guān)鍵礦物和能源供應(yīng)鏈的多樣性和競(jìng)爭(zhēng)力。在此背景下，全球供應(yīng)鏈持續(xù)加速重構(gòu)，中國(guó)“走出去”企業(yè)在關(guān)鍵礦產(chǎn)、半導(dǎo)體、數(shù)據(jù)信息等領(lǐng)域的投資合作空間將面臨新的挑戰(zhàn)，對(duì)外投資合作的區(qū)域布局和發(fā) 展模式將產(chǎn)生重大調(diào)整，由此造成全球布局成本的提升。與此同時(shí)，中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移流出風(fēng)險(xiǎn)也在上升（洪俊杰等，2024；韓佳容等，2024），這些都值得密切關(guān)注。

（四）發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體外資安全審查增加投資風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體收緊外資安全審查，阻礙外資的政策不斷增多、力度不斷加嚴(yán)。據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)組織統(tǒng)計(jì)，2024年進(jìn)行外國(guó)直接投資審查的國(guó)家外資流入占全球外國(guó)直接投資的一半以上，外資存量占全球外國(guó)直接投資存量的3/4。除美國(guó)持續(xù)加大外資安全審查力度外，歐盟及其成員國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等經(jīng)濟(jì)體也開(kāi)始強(qiáng)化外資安全審查。歐盟于2023年發(fā)布首份《歐洲經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》，通過(guò)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)和部分民企投資構(gòu)成限制；通過(guò)《關(guān)鍵原材料法案》，計(jì)劃在2030年實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵原材料供應(yīng)多元化；2024年“歐洲經(jīng)濟(jì)安全一攬子計(jì)劃”提出修訂《歐盟外商直接投資審查條例》加大安全審查力度，包括擬要求所有成員國(guó)制定審查工具，擴(kuò)大審查范圍。德國(guó)修訂《對(duì)外經(jīng)濟(jì)法》和《對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》，收緊了對(duì)外商并購(gòu)德國(guó)企業(yè)的審查標(biāo)準(zhǔn)，并擴(kuò)大了審查的適用范圍。加拿大出臺(tái)《關(guān)鍵礦產(chǎn)投資政策》等文件，在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域針對(duì)外商投資安全審查力度不斷加強(qiáng)。從中長(zhǎng)期看，部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體恐將持續(xù)加大外資安審力度，“走出去”企業(yè)面臨的外資安全審查風(fēng)險(xiǎn)加大。

（五）熱門(mén)賽道國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇提高投資門(mén)檻

綠色經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)的新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革是影響百年大變局的重要變量（王一鳴，2020）。圍繞著熱門(mén)科技賽道，多國(guó)競(jìng)相出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策，設(shè)置投資壁壘，以保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，在綠色經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策方面，2023年1月，美國(guó)《通脹削減法案》正式生效，該法案規(guī)定美國(guó)將在氣候和清潔能源領(lǐng)域投資約3700億美元。隨后，歐盟委員會(huì)發(fā)布“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”，支持建設(shè)可預(yù)測(cè)和簡(jiǎn)潔高效的綠色管理體系、提升綠色轉(zhuǎn)型技術(shù)等。2023年8月，“歐盟電池條例”正式生效，推出了包括電池碳足跡、電池護(hù)照、供應(yīng)鏈盡職調(diào)查等在內(nèi)的監(jiān)管舉措，提高了歐盟以外地區(qū)新能源汽車及電池產(chǎn)品進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的門(mén)檻。2023年10月，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（Carbon Border Adjustment Mechanism，簡(jiǎn)稱CBAM）啟動(dòng)，過(guò)渡期結(jié)束后，進(jìn)口商需要為其進(jìn)口產(chǎn)品的排放支付費(fèi)用。隨著各國(guó)政府和企業(yè)持續(xù)加大綠色經(jīng)濟(jì)研發(fā)和投資力度，綠色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)將日趨激烈，為中國(guó)綠色產(chǎn)業(yè)“走出去”企業(yè)帶來(lái)挑戰(zhàn)。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)同樣十分激烈。在產(chǎn)業(yè)政策方面，2022年，美國(guó)推出《國(guó)家先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略》，大力推進(jìn)“數(shù)字化制造”與“智能化制造”。2023年1月，歐盟《2030年數(shù)字十年政策方案》正式生效；同年10月，歐洲首臺(tái)百億億次的超大規(guī)模超級(jí)計(jì)算機(jī)在德國(guó)與法國(guó)兩地部署，使人工智能和海量數(shù)據(jù)分析的應(yīng)用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。歐盟和美國(guó)先后出臺(tái)了《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》《數(shù)字服務(wù)法案》《數(shù)字市場(chǎng)法案》等法規(guī)，對(duì)數(shù)據(jù)使用設(shè)定了嚴(yán)格的監(jiān)管規(guī)則。數(shù)字技術(shù)企業(yè)跨國(guó)投資經(jīng)營(yíng)面臨的管轄沖突風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)審查風(fēng)險(xiǎn)會(huì)更加突出，合規(guī)成本也將增加。這反映了數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域日新月異的發(fā)展，需要相關(guān)企業(yè)密切關(guān)注、加速研發(fā)、提早布局。此外，一些傳統(tǒng)領(lǐng)域的跨國(guó)企業(yè)也加入數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展大潮中，重新審視、調(diào)整全球生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式。例如，傳統(tǒng)電氣行業(yè)跨國(guó)公司正在進(jìn)行核心制造業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型，調(diào)整全球產(chǎn)業(yè)布局，立志打造全球制造互聯(lián)、萬(wàn)物互聯(lián)的領(lǐng)軍企業(yè)。這意味著傳統(tǒng)領(lǐng)域的“走出去”企業(yè)同樣面臨迫切的數(shù)字化轉(zhuǎn)型競(jìng)爭(zhēng)。

政策建議

中國(guó)企業(yè)出海既要積極主動(dòng)，也要理智慎重，需要做好國(guó)際市場(chǎng)、法律法規(guī)、稅務(wù)財(cái)務(wù)、安全形勢(shì)、環(huán)保規(guī)定等多方面的準(zhǔn)備。而這些專業(yè)知識(shí)的準(zhǔn)備有賴于強(qiáng)大的對(duì)外投資服務(wù)業(yè)予以支撐，也需要高水平的對(duì)外投資管理服務(wù)體系予以保障。因此，政策制定有必要在遵循市場(chǎng)規(guī)律的前提下，繼續(xù)堅(jiān)持服務(wù)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的目標(biāo)導(dǎo)向，進(jìn)一步完善和保障對(duì)外投資體制機(jī)制、提升對(duì)外投資便利化水平、健全對(duì)外投資管理服務(wù)體系、引導(dǎo)對(duì)外投資合理布局。

（一）完善促進(jìn)和保障對(duì)外投資體制機(jī)制

一是要加強(qiáng)推進(jìn)對(duì)外投資立法研究。積極借鑒國(guó)際上有關(guān)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)對(duì)外投資發(fā)展現(xiàn)狀、特點(diǎn)，設(shè)計(jì)符合中國(guó)國(guó)情的對(duì)外投資法律框架，切實(shí)將對(duì)外投資工作納入法治化、規(guī)范化發(fā)展軌道，不斷提升對(duì)外投資治理能力和水平。

二是應(yīng)做好對(duì)外投資行業(yè)分析監(jiān)測(cè)。全面調(diào)研收集產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和政策訴求，加快制定應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和外遷的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。對(duì)非正常原因?qū)е碌膶?duì)外投資加以限制和引導(dǎo)，防止“連根拔起”式的全產(chǎn)業(yè)鏈外遷。

三是完善企業(yè)對(duì)外投資全生命周期管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)趨勢(shì)性、苗頭性問(wèn)題，發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示，保障對(duì)外投資的健康有序發(fā)展。

（二）提升對(duì)外投資便利化水平

積極修訂和簽訂多雙邊協(xié)定。繼續(xù)做好積極修訂和簽訂更多避免雙重征稅協(xié)定，重點(diǎn)考慮制定雙向稅收饒讓制度（武芳，2024）。繼續(xù)推進(jìn)雙邊投資協(xié)定的更新，把部分中資企業(yè)參與的重大投資項(xiàng)目中遇到的典型問(wèn)題納入制度性解決框架。加快簽訂范圍更廣、層次更高的雙邊及多邊自由貿(mào)易協(xié)定和自由投資協(xié)定，加快對(duì)原有協(xié)定的升級(jí)，與東道國(guó)共同構(gòu)建透明、合理、互惠共贏的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系。

加強(qiáng)與重點(diǎn)國(guó)家（地區(qū)）營(yíng)商規(guī)則對(duì)接。參照發(fā)達(dá)國(guó)家營(yíng)商環(huán)境發(fā)展模式，積極推進(jìn)中國(guó)與東道國(guó)展開(kāi)多雙邊營(yíng)商規(guī)則的談判，協(xié)調(diào)共同建立國(guó)際化、社會(huì)化和法治化的高效、透明、安全、公平的營(yíng)商環(huán)境。

繼續(xù)完善走出去綜合服務(wù)平臺(tái)。結(jié)合走出去企業(yè)需求，在現(xiàn)有的走出去綜合服務(wù)平臺(tái)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步納入智庫(kù)、行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多元服務(wù)主體，搭建集經(jīng)濟(jì)、金融、法律、會(huì)計(jì)、稅務(wù)、保險(xiǎn)、人力資源、信息、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面專業(yè)知識(shí)于一體的走出去綜合服務(wù)平臺(tái)，為企業(yè)開(kāi)展對(duì)外投資提供全鏈條服務(wù)。

（三）健全對(duì)外投資管理服務(wù)體系

一是加強(qiáng)面向企業(yè)的信息咨詢、能力建設(shè)等對(duì)外投資公共服務(wù)，指導(dǎo)幫助企業(yè)提升國(guó)際化經(jīng)營(yíng)能力，掌握國(guó)際規(guī)則，適應(yīng)海外投資環(huán)境。

二是發(fā)揮政府間對(duì)話機(jī)制作用，就企業(yè)在境外遇到的困難與訴求，與東道國(guó)協(xié)商合理解決方案，為企業(yè)走出去營(yíng)造良好外部環(huán)境。

三是加強(qiáng)對(duì)境外政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律、安全等領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警，指導(dǎo)境外企業(yè)和項(xiàng)目強(qiáng)化安保措施，健全突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制，保障我國(guó)境外人員和資產(chǎn)的安全與合法權(quán)益。

（四）引導(dǎo)對(duì)外投資合理布局

2023年，全球能源和大宗商品價(jià)格大幅上漲，相關(guān)制造業(yè)企業(yè)生產(chǎn)成本增加，但由于全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，總需求不足，中國(guó)制造產(chǎn)品利潤(rùn)受到嚴(yán)重?cái)D壓，甚至被美西方惡意指責(zé)為“產(chǎn)能過(guò)?！?，進(jìn)而施加各種打壓手段，極大削弱了中國(guó)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力和中資企業(yè)盈利能力。有關(guān)部門(mén)、商協(xié)會(huì)、智庫(kù)及專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)合理把控對(duì)外投資節(jié)奏，引導(dǎo)走出去企業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)，靈活穩(wěn)慎采用棕地投資、KD合作、帶料加工等方式鞏固歐洲市場(chǎng)，妥善應(yīng)對(duì)貿(mào)易壁壘。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)“走出去”企業(yè)的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，建立同行之間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，避免中國(guó)企業(yè)在海外打價(jià)格戰(zhàn)，惡化經(jīng)營(yíng)績(jī)效。

（作者李育來(lái)自商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院，本文僅代表作者個(gè)人學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，與所供職單位無(wú)關(guān)。本文首發(fā)于《財(cái)經(jīng)智庫(kù)》2024年12月號(hào)，澎湃新聞經(jīng)授權(quán)刊發(fā)，刊發(fā)時(shí)有編輯和刪節(jié)。）