6月9日，上海發(fā)布《2025年度上海市高新技術(shù)企業(yè)認定管理相關(guān)工作的通知》。近幾個月來，全國各地方陸續(xù)啟動了2025年“高新技術(shù)企業(yè)”認定。新一輪的國內(nèi)覆蓋面最廣的科創(chuàng)類惠企政策——高新技術(shù)企業(yè)項目（以下簡稱“高企”）申報已經(jīng)拉開帷幕。

高企項目是中國政府推動科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展最主要的舉措“火炬計劃”的一部分，也是實施最早、涉及面最廣、受惠企業(yè)數(shù)量最大的行業(yè)性稅收優(yōu)惠政策。2024年，處于有效期內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)46.3萬家，占國內(nèi)在冊企業(yè)數(shù)6122.6萬的千分之7.6。鑒于認定為高企的企業(yè)可以享受減稅、補貼、金融等政策支持，高企認定被認為是政府執(zhí)行“選擇性產(chǎn)業(yè)政策”的重要實現(xiàn)機制，也成為觀察中國科技政策動向，甚至產(chǎn)業(yè)政策成效的一個重要切口。

本文基于《中國火炬統(tǒng)計年鑒》有關(guān)高新技術(shù)企業(yè)的數(shù)據(jù)，進行整理、分析，以此了解高企項目的變化歷程和可能趨勢，并通過對比北京、上海、深圳三大高企數(shù)量最多的城市，探求上海高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的方向。

高新企業(yè)35年：從穩(wěn)步增長到掀起熱潮

1983年美國率先推出戰(zhàn)略防御計劃，即“星球大戰(zhàn)計劃”。緊隨其后，西歐、蘇聯(lián)、東歐、日本、韓國、印度等相繼出臺高科技發(fā)展計劃，引發(fā)世界性的科技浪潮。1986年，中國決策層也推出了一個面向21世紀的中國戰(zhàn)略性高科技發(fā)展計劃，即863計劃，并以此拉開了系統(tǒng)進行高新技術(shù)研發(fā)的序幕。

與“863”計劃相銜接，響應(yīng)鄧小平提出的“發(fā)展高科技、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”號召，1988 年，國務(wù)院批準實施“火炬計劃”——這一項發(fā)展中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的指導性計劃，為促進我國發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，突破科技、經(jīng)濟“兩張皮”的困境發(fā)揮了重要作用。

同期，配合火炬計劃的實施，原國家科委頒布了《關(guān)于高技術(shù)、新技術(shù)企業(yè)認定條件和標準的暫行規(guī)定》，通過界定“高新技術(shù)企業(yè)”，促進、扶持企業(yè)發(fā)展。高新技術(shù)企業(yè)成為實施“火炬計劃”項目的載體。

根據(jù)建立較早的15個高新區(qū)統(tǒng)計，1989年底已按照前述暫行規(guī)定認定了2065家 高新技術(shù)企業(yè)，其職工總數(shù)達 4.7萬人。從1989年的2065家到2024年的46.3萬家，在36年間，高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量增長了200多倍。不僅數(shù)量增長，其認定對象范圍、標準、政策支持內(nèi)容、市場生態(tài)也不同程度地有所變化，可分為以下幾個階段：

1988-1999年：高新技術(shù)企業(yè)由高新區(qū)內(nèi)向區(qū)外拓展，認定分區(qū)域開展。

1991年，前述暫行規(guī)定試行2年后，《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高新技術(shù)企業(yè)認定條件和辦法》正式發(fā)布。此時，高新技術(shù)企業(yè)只限于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“高新區(qū)”）。1996年，《關(guān)于國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)外高新技術(shù)企業(yè)認定工作有關(guān)執(zhí)行規(guī)定的通知》出臺，高新區(qū)外的企業(yè)也能參與高企認定。《火炬統(tǒng)計年鑒》對高企數(shù)據(jù)的披露也是從1996年開始（為12547家，是1989年的6倍），自此高企數(shù)量持續(xù)穩(wěn)步增長（見圖1）。

數(shù)據(jù)來源：《中國火炬統(tǒng)計年鑒》。本文圖表均由 周燕玲制作

2000-2008年：高企認定標準提高，但仍保持穩(wěn)步增長。

1999年，中共中央、國務(wù)院召開了全國技術(shù)創(chuàng)新大會，發(fā)布了《關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》，高新技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展不再以部分內(nèi)容的形式出現(xiàn)，而是作為推動科技進步、經(jīng)濟發(fā)展的主旋律貫穿各種政策和規(guī)劃的全文。

在此背景下，科技部再次修訂高新區(qū)內(nèi)高企認定標準（國科發(fā)火字【2000】324號）。其標準相對以前要求更為嚴格和明確，增加了以下要求：一是和《高新技術(shù)產(chǎn)品目錄》掛鉤；二是研發(fā)經(jīng)費強度；三是研發(fā)人員、科技人員比重；四是高新技術(shù)產(chǎn)品與技術(shù)性收入比重。

2009-2015年：高企標準統(tǒng)一，要求更科學，數(shù)量下降后穩(wěn)步增長。

2008年國際金融危機的影響下，大批不具備自主創(chuàng)新能力的中小企業(yè)的發(fā)展不力，國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)支持標準需要調(diào)整。

科技部、財政部、國家稅務(wù)總局共同出臺了新的《高新技術(shù)企業(yè)認定管理辦法》?！豆芾磙k法》有以下幾個變化：其一，國家不再劃定地域范圍、是否在高新區(qū)內(nèi)，只要符合國家標準，就可以被認定為高企。高企認定真正成為“選擇性產(chǎn)業(yè)政策”。

其二，《國家重點支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》成了確定企業(yè)產(chǎn)品是否為高新技術(shù)產(chǎn)品的依據(jù)，高技術(shù)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域被納入其中。

其三，以企業(yè)自主研發(fā)和創(chuàng)新能力為核心標準來認定高新技術(shù)企業(yè)，獨立知識產(chǎn)權(quán)尤其是核心專利技術(shù)成為認定的硬條件。

其四，研究開發(fā)經(jīng)費比例細化，企業(yè)研發(fā)投入強度、研發(fā)活動成為評審認定的核心指標。

2009年財政部、國家審計總署對高新技術(shù)企業(yè)的資格進行了抽查，并撤銷了一批名不符實的高新技術(shù)企業(yè)的資格。如圖可見，當年高新技術(shù)企業(yè)數(shù)明顯下降，相比2008年減少了一半。

2016-2023年：認定條件放寬，高企3年激增后速度放緩，小型企業(yè)占比提升。

2015年國務(wù)院提出“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”，成為影響高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的又一里程碑事件。

科技部、財政部等三部委聯(lián)合發(fā)布了《高新技術(shù)企業(yè)認定管理辦法》。其變化主要是調(diào)整了“研發(fā)費用占銷售收入比例”“科技人員占比”指標，以及對知識產(chǎn)權(quán)的要求，放寬了企業(yè)的注冊地和資質(zhì)要求，強化了對中小企業(yè)支持，降低了企業(yè)申請高新技術(shù)企業(yè)資質(zhì)的門檻。此外，還簡化認定流程，縮短公示時間，更新拓寬了高新技術(shù)領(lǐng)域和知識產(chǎn)權(quán)種類，對易地搬遷后資格延續(xù)、防范企業(yè)違法行為等作出了說明。

這一階段，各個地方也加強了對高企項目的支持，很多地方開始對這一國家項目疊加地方政府補貼，“以財政政策補充稅收政策”，培育高企。高企資格帶來的收益結(jié)構(gòu)基本成形：除了最基本的國家統(tǒng)一規(guī)定的企業(yè)所得稅率從25%降至15%（節(jié)約四成）之外，企業(yè)還能獲得從國家到地方的包括上市資格、投融資、土地、直接補貼、工商等的政策扶持。有的企業(yè)，稅收優(yōu)惠即占凈利潤1/4，政府直接補貼占凈利潤1/3。

因此，在該政策激勵下，2016-2018年間，高企數(shù)量以超過30%的速度激增，其后繼續(xù)穩(wěn)定增長（見圖1）。同時，大量中小規(guī)模的企業(yè)受益于該政策申報成功，高企規(guī)模趨于小型化。

數(shù)據(jù)來源：《中國火炬統(tǒng)計年鑒》。算式中的企業(yè)為入統(tǒng)企業(yè)數(shù)。

數(shù)據(jù)來源：《中國火炬統(tǒng)計年鑒》。

如圖2所示，高新技術(shù)企業(yè)在2011年以后，平均企業(yè)規(guī)模（不論從人數(shù)還是營收角度）就開始變小。這既因2008年政策強調(diào)以企業(yè)自主研發(fā)為核心標準（而非產(chǎn)值等）進行認定，也因2015年新政放寬標準并有意向中小企業(yè)傾斜。據(jù)圖3，2023年高企中微型企業(yè)占比，相比2017年提升了2倍多（從12.7%到27%），同時大型企業(yè)占比縮水了超過一半（從4.6%到2.1%），中型企業(yè)占比也從17.4%降至9.9%。

2023年底，中央進行組織機構(gòu)調(diào)整，將科學技術(shù)部指導國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等科技園區(qū)建設(shè)，指導科技服務(wù)業(yè)、技術(shù)市場、科技中介組織發(fā)展等職責劃入工業(yè)和信息化部；原“科學技術(shù)部火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心”更名為“工業(yè)和信息化部火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心”。高企項目管理歸口部門由科技部轉(zhuǎn)到工信部。

業(yè)內(nèi)人士普遍預(yù)測，高企認定管理辦法或?qū)⒂瓉硇碌男抻啠腋咂笳J定趨嚴：如知識產(chǎn)權(quán)評分或許不再簡單的追求專利數(shù)量，更注重高質(zhì)量專利、高價值專利；全國各地區(qū)對國家高新技術(shù)企業(yè)的補貼金額越來越少；多部門聯(lián)合制定管理辦法，認定受到更多部門的監(jiān)管和審核，研發(fā)活動、知識產(chǎn)權(quán)核查加強。

2024年，高新技術(shù)企業(yè)的46.3萬家相較2023年僅增長1.9%，是近15年的最低增幅。

地方高企：北上深最活躍，北京領(lǐng)先，深圳進取明顯

2015年以后，促進本地區(qū)內(nèi)更多企業(yè)成為高新技術(shù)企業(yè)，成為很多地方政府促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、彰顯政績的重要抓手，或地區(qū)間競爭的手段。很多地方都制定出臺專門培育和支持高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的政策。如：廣東省在2015年印發(fā)《關(guān)于加強協(xié)作共同推進高企培育工作的通知》《廣東省高新技術(shù)企業(yè)培育工作實施細則》等，以財政政策補充稅收政策，培育高企。2016年將高企培育工作納入地方考核指標中，高企培育的得分權(quán)重很大，在10個指標中占15分；2017年制定了《廣東省高新技術(shù)企業(yè)樹標提質(zhì)行動計劃(2017—2020)》，堅持高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量擴張與質(zhì)量提升并舉的發(fā)展策略。

為推動本地高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展，2018年上海出臺《上海市政府關(guān)于加快本市高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的若干意見》，提出到2022年，全市有效期內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)總量超過2萬家；2019年又出臺了《上海市高新技術(shù)企業(yè)入庫培育實施細則(試行)》，根據(jù)《細則》低于高企標準的入庫培育企業(yè)也能得到政策補貼等支持。

這期間，各地開始采取補貼獎勵等各種鼓勵政策，推動更多企業(yè)成為高新技術(shù)企業(yè)。地方補貼一般在認定后發(fā)放，且數(shù)額因各地、各級，及首次認定、復審、遷入、入庫等有所不同。如上海，對首次認定高企的，各區(qū)補貼大多在20-30萬區(qū)間，而深圳最低10萬元，最高可達300萬元。

北京、上海、深圳是科創(chuàng)最活躍的，也是高新技術(shù)企業(yè)最多的三大城市，均超過2萬家（2023）。

如圖4，對比2009、2017、2023年，北京的高企數(shù)一直處于絕對領(lǐng)先位置；而深圳從2009年的不到千家，急速增長到2023年的24074家且超過上海；上海在2018年出臺專項鼓勵政策后也增長較快。

數(shù)據(jù)來源：《中國火炬統(tǒng)計年鑒》。

高企規(guī)模角度，如圖5，北上深三大城市高企人員規(guī)模都趨于小型化，其中深圳從2009到2023年的變化程度最大。2023年，上海高企的平均人員規(guī)模為三城中最大的。北京高企的平均營業(yè)收入規(guī)模為三城最高（圖6），且與2017年相比，在平均人員規(guī)?？s小同時營收增加，說明北京高企人均效益還在提升。

數(shù)據(jù)來源：《中國火炬統(tǒng)計年鑒》。

數(shù)據(jù)來源：《中國火炬統(tǒng)計年鑒》。

高企人才的學歷角度，圖7比較北上深三城高企中，大專以上學歷人員在從業(yè)人員中的比例，發(fā)現(xiàn)北京高企在該比例上持續(xù)提高，深圳在2023年相較2009年略有提升，而上海2023年大專以上人員比例均低于2009、2017年。

數(shù)據(jù)來源：《中國火炬統(tǒng)計年鑒》。

高企人才國際化角度，圖8比較北上深三城高企中，留學歸國人員和外籍常駐人員在從業(yè)人員中的比例，發(fā)現(xiàn)從2017到2023年，北京在高企人才國際化程度上進步最快，深圳次之，而上海略有下降。

數(shù)據(jù)來源：《中國火炬統(tǒng)計年鑒》。

高企研發(fā)投入角度，圖9、圖10比較三城3個時間點后發(fā)現(xiàn)：三城的R&D（research and development，科學研究與試驗發(fā)展）人員占從業(yè)人員比例均明顯下降，其中上海下降最快，其2023年數(shù)據(jù)也明顯低于北京、深圳；R&D經(jīng)費內(nèi)部支出占營業(yè)收入比例方面，北京、上海2023年與此前相比均有所下降，而深圳在2015年以后猛然提升，超過兩個城市穩(wěn)居首位。

數(shù)據(jù)來源：《中國火炬統(tǒng)計年鑒》。

數(shù)據(jù)來源：《中國火炬統(tǒng)計年鑒》。

未來：高企核實趨嚴，政策更具選擇性

“高新技術(shù)企業(yè)”認定管理政策，是中國實施時間較長（至今36年）、覆蓋面較大（2024年為46.3家）的一項選擇性產(chǎn)業(yè)政策。

雖然其作為選擇性產(chǎn)業(yè)政策的性質(zhì)不變，但在其政策實踐的不同階段，其選擇的標準和條件有科學性的差異，有因時而變的靈活性，企業(yè)覆蓋面、普惠程度也有不同。特別是后期著意支持中小企業(yè)，對一般產(chǎn)業(yè)政策“大企業(yè)偏好”的有意調(diào)整，說明中國產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)具有的彈性空間。

2015-2023年，因政策強“普惠性”而出現(xiàn)爭創(chuàng)高新技術(shù)企業(yè)的熱潮。其顯著的標志之一即是高企從一個國家項目，快速為各地、各級政府參與（附以地方級補貼等）并形成競爭。對比高企項目最多的三大城市北京、上海、深圳的相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，北京不僅在數(shù)量、在部分質(zhì)量指標（企業(yè)效益、人員學歷和國際化程度等）上全面領(lǐng)先，深圳自2015年后進取神速且顯著，并在高新技術(shù)研發(fā)投入方面顯現(xiàn)優(yōu)勢。而上海于2018年后有所進步，但仍須多關(guān)注中小企業(yè)，提升高企質(zhì)量。

近兩年，高企熱度有所降溫，審核趨嚴，可能政策將向更具有“選擇性”方向發(fā)展——同屬火炬中心的“高質(zhì)量孵化器”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型可做參考。

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