今天的日本已然步入人口減少的時(shí)代，特別是地方城市的人口減少傾向尤為突出。伴隨著人口減少、房屋空置率不斷增長(zhǎng)，2013年日本的房屋空置率是13.5%，為歷史最高。另外，在2013年1月國(guó)土交通省實(shí)施的“土地問題相關(guān)民意調(diào)查”中，民眾普遍認(rèn)為空置地?空置房問題是生活中最常見的土地問題，此問題在人口減少率較高的地方城市更為突出。

日本哪些地方空置率最高

近幾年，地方城市面對(duì)人口減少以及空置地?空置房問題，實(shí)施了包括移居對(duì)策在內(nèi)的住宿設(shè)施、居民休閑場(chǎng)所等一系列的空置地?空置房的活用政策。這些活用案例的實(shí)施有賴于地方政府、民企以及當(dāng)?shù)鼐用竦榷嘀黧w間的相互協(xié)作，且這種協(xié)作模式在地方城市比較多見。

本文對(duì)總務(wù)省、國(guó)土交通省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、內(nèi)閣府出臺(tái)的地方振興相關(guān)法律進(jìn)行了整理。針對(duì)晚于文獻(xiàn)出版年的法律，通過HP“電子政府綜合窗口e-Gov”進(jìn)行整理?？梢詫⒄沓龅?6個(gè)法律分為5類，即基礎(chǔ)設(shè)施整備、雇傭創(chuàng)生、政策?制度整備、基礎(chǔ)設(shè)施整備＋雇傭創(chuàng)生、雇傭創(chuàng)生＋政策?制度整備。

從立法的時(shí)間變遷軸可以看出，以1997年的《21世紀(jì)的國(guó)土開發(fā)規(guī)劃》為平臺(tái)，日本國(guó)家立法發(fā)生了從《多極分散型國(guó)土促進(jìn)法》等基礎(chǔ)設(shè)施整備到《城（鎮(zhèn)）?人?雇傭創(chuàng)生法》等政策?制度整備的轉(zhuǎn)變。日本已經(jīng)從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段過渡到了城鄉(xiāng)活化發(fā)展的階段，尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)和中小城市，人口的不斷外流和住房的大量空置已經(jīng)影響到了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

我們以總?cè)丝凇⑷丝诿芏?、房屋閑置率，作為評(píng)價(jià)都道府縣是否有空置地?空置房問題的指標(biāo)，把這3個(gè)指標(biāo)的全國(guó)平均值與47個(gè)都道府縣的數(shù)值進(jìn)行比較。

在房屋空置率方面，山梨縣的房屋空置率是17.2%，為全國(guó)最高；其次是四國(guó)地區(qū)的4個(gè)縣；另外中國(guó)地區(qū)的5個(gè)縣也都比全國(guó)平均值高；低于日本全國(guó)平均值的地區(qū)只有東北地區(qū)、關(guān)東地區(qū)、沖繩地區(qū)。

為了篩選出土地?房屋空置問題顯著的都道府縣，采取了以下方法：（1）通過總?cè)丝诜植紙D篩選出15縣，（2）篩選出人口密度低于全國(guó)平均值的都道府縣，（3）篩選出房屋空置率高于全國(guó)平均值的都道府縣。下圖為同時(shí)滿足以上3個(gè)條件的都道府縣，分別是石川縣、福井縣、山梨縣、和歌山縣、鳥取縣、島根縣、高知縣、大分縣、宮崎縣。

針對(duì)人口減少以及房屋空置問題，地方政府、NPO法人等地方團(tuán)體，設(shè)立了移居支援網(wǎng)等，傾力于充實(shí)移居支援制度等地域建設(shè)。另外自2011年?yáng)|日本大震災(zāi)發(fā)生后，日本全國(guó)范圍內(nèi)掀起了對(duì)地方城市移居問題關(guān)心的熱潮。

有關(guān)地方移居，寶島社出版的《鄉(xiāng)村生活介紹》中，發(fā)布了“理想居住鄉(xiāng)村排名”。在過去3年的綜合評(píng)價(jià)中，大分縣內(nèi)的市町村共8次進(jìn)入了日本全國(guó)前十，位居第一。另外， NPO法人故鄉(xiāng)與回歸支援中心與大分縣內(nèi)的所有市町村都有協(xié)作關(guān)系，由此可以看出，大分縣在地方移居問題上是持積極態(tài)度的。

本文要介紹的國(guó)東市，是大分縣內(nèi)最早制定“空置房適當(dāng)管理?xiàng)l例”的市，空置房銀行的房屋登記數(shù)也是大分縣內(nèi)最多的。此外國(guó)東市還策劃實(shí)施了豐富多樣的移居相關(guān)措施，例如鄉(xiāng)村生活體驗(yàn)、地域復(fù)興隊(duì)等。

大分縣的移居政策

大分縣的移居相關(guān)措施，主要是由大分縣政府企劃振興部和觀光?地域局地域活力支援室主導(dǎo)策劃實(shí)施的，并根據(jù)各個(gè)市町村的情況，公平地給予各個(gè)市町村共同實(shí)施的機(jī)會(huì)。移居政策在2008年以前是由市町村自主實(shí)施的。個(gè)別市町村的移居措施以及宣傳是有一定效果的，雖然有一部分希望移居者是在考察當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況以及移居支援政策之后才選擇移居地，但更多的希望移居者僅僅是單純通過對(duì)該地區(qū)的印象進(jìn)行選擇。

事實(shí)上，針對(duì)山村地區(qū)的人口減少、空置房急增等問題，2010年前后日本的市町村都先后制定了“空置房適當(dāng)管理?xiàng)l例”。此后，通過利用移居政策而移居大分縣的人數(shù)每年都呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。自2010年起到2014年的5年間，每年的移居相關(guān)預(yù)算總額為400萬(wàn)日元（約24萬(wàn)人民幣），而2015年的預(yù)算總額急增為6800萬(wàn)日元（約408萬(wàn)人民幣）。

由此可見，大分縣自2015年起，更加重視移居措施，實(shí)施了包括“在東京設(shè)置咨詢處”等5項(xiàng)新的關(guān)于“體制整備”、“地域宣傳”的措施。而且，“大分生活講座”的舉辦次數(shù)也從一年3次增加到19次。另外，2014年向大分縣移居的咨詢數(shù)為209件，而2015年增加到507件，是2014年的2.5倍，這是在東京設(shè)置咨詢處產(chǎn)生的積極效果。

國(guó)東市的移居措施

2010年大分縣的人口為119.64萬(wàn)人，與2005年相比人口增減率為-1.09%。大分縣內(nèi)人口增加的市町村只有大分市和日出町，其他的市町村全部呈減少趨勢(shì)。國(guó)東市的人口老齡化也在加劇，全市32002人中65歲以上的比例為36.4%。與2005年相比，2014年的人口增減率為-6.43%。

國(guó)東市位于大分縣東北部，面積約占國(guó)東半島的一半。大分機(jī)場(chǎng)就坐落在國(guó)東市東部沿岸，交通也非常便利。而且國(guó)東市擁有良好的自然環(huán)境，2013年被認(rèn)定為世界農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)。另外國(guó)東市作為古老的山岳佛教勝地，孕育了六鄉(xiāng)滿山文化。為了能讓后人繼承這些文化資源，國(guó)東市以世界遺產(chǎn)認(rèn)定為目標(biāo)展開了一系列活動(dòng)。并且近幾年，根據(jù)國(guó)東市國(guó)見町“第二次國(guó)東綜合規(guī)劃”，圍繞藝術(shù)?工藝小鎮(zhèn)的概念，實(shí)現(xiàn)了伊美藝術(shù)廊、藝術(shù)創(chuàng)作公寓等藝術(shù)家移住體驗(yàn)設(shè)施據(jù)點(diǎn)的建設(shè)。

閑置房對(duì)策

2006年至2013年間，以國(guó)東市為主體實(shí)施的項(xiàng)目比較多。但自2014年以后，以NPO團(tuán)體、企業(yè)等民間組織為主體實(shí)施的項(xiàng)目也多起來了。

2006年國(guó)東半島地區(qū)按照《新市建設(shè)規(guī)劃》，進(jìn)行了市町村合并，現(xiàn)在的國(guó)東市由此誕生。2008年制定了《第一次國(guó)東市綜合規(guī)劃》和《國(guó)東市國(guó)東地區(qū)活性化規(guī)劃》，同年開始重視空置房增長(zhǎng)問題，并于2010年施行“閑置房銀行登陸制度”。2011年實(shí)施了《武藏地區(qū)活性化規(guī)劃》。2012年設(shè)置了“地域復(fù)興協(xié)作隊(duì)”，同年成立了“雇傭促進(jìn)協(xié)議會(huì)”。另外，《空置房適當(dāng)管理?xiàng)l例》也在同年實(shí)行，并且隨著當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)空置房問題意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，國(guó)東市與當(dāng)?shù)鼐用駞f(xié)作舉辦了古民居再生研討會(huì)。

2013年“地域復(fù)興協(xié)作隊(duì)”正式啟動(dòng)，實(shí)施了空置房的實(shí)況調(diào)查。至2014年，政府方面相繼完善了移居相關(guān)的規(guī)劃與體制，以保證各種移居措施的實(shí)施。在這期間，值得注意的是國(guó)東市通過縣振興局與NPO團(tuán)體建立了協(xié)作關(guān)系。

2014年國(guó)東市制定了《第二次國(guó)東市綜合規(guī)劃》。同年國(guó)東市與首都圈的民企共同出資實(shí)施了“settlego計(jì)劃”，以進(jìn)行創(chuàng)業(yè)支援，但此項(xiàng)目翌年被中止。同期，由于在發(fā)放固定資產(chǎn)稅通知時(shí)，對(duì)空置房銀行登錄制度進(jìn)行了宣傳，空置房銀行登錄棟數(shù)比上年度增長(zhǎng)了約1.5倍。2015年實(shí)施了“國(guó)東市子女撫養(yǎng)住宅新建?購(gòu)買支援獎(jiǎng)勵(lì)金”制度與“移居體驗(yàn)旅行”政策，并策劃實(shí)施了希望移居者與當(dāng)?shù)鼐用竦慕涣黜?xiàng)目。

一方面，國(guó)東市實(shí)施了各種各樣的移居相關(guān)措施，特別是空置房活用相關(guān)措施較多。另一方面，2015年開始在空置房銀行登錄制度的使用條件上，增加了“家庭成員中有65歲以下的家庭”一項(xiàng)后，引起了65歲以上的希望移居者的不滿，使用登錄申請(qǐng)者數(shù)比前年減少了60%。事實(shí)上，增加這項(xiàng)利用條件的目的，是為了讓更多的具備提高地方活性化魅力的希望移居者移居本地。國(guó)東市利用空置房銀行的設(shè)立與宣傳，以及就業(yè)相關(guān)的“生業(yè)設(shè)計(jì)”等，以多種形態(tài)積極推進(jìn)空置房的活化。

2014年以后，國(guó)東市以外的多數(shù)團(tuán)體也參與到移居措施的實(shí)施中。在國(guó)東市主導(dǎo)的伊美藝術(shù)廊與藝術(shù)創(chuàng)作公寓兩個(gè)項(xiàng)目中，國(guó)東市對(duì)空置房進(jìn)行改造后，由NPO團(tuán)體運(yùn)營(yíng)管理。此外，大學(xué)等地區(qū)外的團(tuán)體也都參與到移居措施中。在國(guó)東市小蔥種植體驗(yàn)農(nóng)場(chǎng)項(xiàng)目中，民企在國(guó)家、大分縣、國(guó)東市不同行政單位的援助下，主導(dǎo)實(shí)施了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支援。

利用空置房銀行制度移居過來的住戶中，以工藝、陶藝等方面的藝術(shù)家為主要群體。利用面對(duì)瀨戶內(nèi)海的地理優(yōu)勢(shì)，國(guó)東市舉辦了瀨戶內(nèi)藝術(shù)節(jié)以及國(guó)東半島藝術(shù)節(jié)。這些藝術(shù)節(jié)的舉辦促進(jìn)了當(dāng)?shù)赝獾氐膭?chuàng)意產(chǎn)業(yè)相關(guān)人才或關(guān)注創(chuàng)意和藝術(shù)的人進(jìn)行交流，以期成為他們移居國(guó)東市的契機(jī)。

下圖為國(guó)東市國(guó)見町伊美展示街的空置房活用分布示意圖。13件活用項(xiàng)目中，利用政府的部分補(bǔ)貼進(jìn)行改造的只有2件，剩余11件為個(gè)人、民企以運(yùn)營(yíng)或入駐形式呈現(xiàn)的空置房活用。

在空置房活用的急速推進(jìn)下，國(guó)東市對(duì)居民實(shí)施了關(guān)于空置房活用的訪問調(diào)查。其中有些居民回答說“感受到商店街的集聚性在逐漸恢復(fù)”。也有移居者回答說“因?yàn)橛邢刃幸凭舆^來的作家們，所以比較容易勾劃自己的未來”。

國(guó)東市內(nèi)實(shí)施的移居相關(guān)措施的實(shí)施主體可以分為國(guó)家、大分縣、國(guó)東市、NPO團(tuán)體、大學(xué)、企業(yè)、地域居民。在移居政策實(shí)施過程中，政府、居民、中間支援團(tuán)體起到了重要作用，但各自職責(zé)不同，以下以國(guó)東市伊美町的多個(gè)項(xiàng)目為例展開闡釋。

1）政府的作用

國(guó)東市的政府支援主要分以下3種：（1）政府與施工單位、NPO團(tuán)體、企業(yè)、居民等主體協(xié)作，以地域振興為目的的人才培養(yǎng)及就業(yè)崗位創(chuàng)造；（2）空置房銀行的信息宣傳與公開，雖然有爭(zhēng)議，但還是增加了空置房銀行使用者的年齡限制條款；（3）個(gè)別項(xiàng)目的企劃運(yùn)營(yíng)等環(huán)境整備（委托NPO法人運(yùn)營(yíng)），雖然預(yù)算不多，也達(dá)到了據(jù)點(diǎn)效果，但對(duì)于民間企業(yè)團(tuán)體的改造工程等是沒有資金補(bǔ)貼的。

2）居民的作用

主要體現(xiàn)在居民間的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)的持續(xù)性與強(qiáng)化。

首先，解決空置房問題要考慮的不僅限于使用者，房屋所有者方面也存在一定問題。比如，房屋所有者擔(dān)心把房產(chǎn)出手后會(huì)對(duì)自己造成負(fù)面影響，因此房屋會(huì)被放置或拆毀。為了解決這個(gè)問題，定期與技術(shù)人員（木工、建筑師等）舉行學(xué)習(xí)研討會(huì)，也把古民居的價(jià)值與魅力裝訂成手冊(cè)，傳遞給更多當(dāng)?shù)鼐用瘛W(xué)習(xí)研討會(huì)帶來了不錯(cuò)的效果，有數(shù)名因避免租借與買賣而使房屋呈空置狀態(tài)的所有者，以租借契約、不定期使用等合作方式，使得狹窄區(qū)域內(nèi)的11棟空置房實(shí)現(xiàn)了再利用。

另一方面，參加學(xué)習(xí)研討會(huì)的年輕技術(shù)人員也重新認(rèn)識(shí)了古民居的價(jià)值，并在各自的工作中尋找空置房再利用的合作機(jī)會(huì)。如此，既增強(qiáng)了年輕人的地域社會(huì)關(guān)系的持續(xù)性，也對(duì)地域振興意識(shí)的人才培養(yǎng)起到一定的效果。

3）非政府組織的作用

由當(dāng)?shù)鼐用窠M成的NPO法人在地區(qū)建設(shè)中的作用逐漸顯現(xiàn)。在作為移居體驗(yàn)設(shè)施的“伊美藝術(shù)廊”等代表項(xiàng)目中，政府為改造主體，設(shè)施運(yùn)營(yíng)則被委托給NPO法人。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于，政府為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人會(huì)使房屋所有者放心把房屋租借出去，而NPO法人運(yùn)營(yíng)則更能擴(kuò)大居民參加的自由度。另一方面，針對(duì)政府作為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人會(huì)使花費(fèi)增高這一問題，今后可以考慮以NPO法人等中間支援團(tuán)體為項(xiàng)目主體，以實(shí)現(xiàn)改造項(xiàng)目的低花費(fèi)與確保信賴問題。

4）多個(gè)團(tuán)體參與的移居促進(jìn)事例

國(guó)東市的特點(diǎn)是與NPO團(tuán)體等多個(gè)團(tuán)體協(xié)作，實(shí)施空置房改造活用項(xiàng)目。以 “伊美藝術(shù)廊?藝術(shù)創(chuàng)作公寓”的運(yùn)營(yíng)方法為例。國(guó)東市對(duì)空置房進(jìn)行了改造，并委托NPO法人“國(guó)東粹群”運(yùn)營(yíng)管理，有移居意愿的藝術(shù)家為主要利用人群。從NPO法人“國(guó)東粹群”處申請(qǐng)后，可以短期或者長(zhǎng)期居住。在藝術(shù)節(jié)時(shí)，國(guó)東市委托藝術(shù)大學(xué)的大學(xué)生來這里短期居住并創(chuàng)作作品。具體模式如下圖。

結(jié)語(yǔ)

日本在1950—1970年代初的高度經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)期間，由國(guó)家主導(dǎo)大力實(shí)施了農(nóng)漁山村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并為了加強(qiáng)地方創(chuàng)生，掀起了港灣、機(jī)場(chǎng)、高速公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱潮，為企業(yè)的地方化提供了良好的環(huán)境。通過近20年間的建設(shè)，使日本國(guó)土的角角落落都享受到了居民最低生活保障。然而，這近20年的建設(shè)熱潮，也致使各個(gè)地方的固有地形、文化、習(xí)慣等固有特性遭到破壞并逐漸消失。

以此反省為鑒，日本出臺(tái)了一系列保護(hù)制度、振興政策來保護(hù)維持地方的固有景觀。而現(xiàn)在的中國(guó)同樣在大力發(fā)展農(nóng)村建設(shè)。日本在20年間丟失的東西，在中國(guó)同樣有可能消失。在這里希望通過介紹日本的發(fā)展過程以及現(xiàn)狀，對(duì)中國(guó)今后的農(nóng)村發(fā)展有所啟發(fā)。

（本文經(jīng)授權(quán)，轉(zhuǎn)載自《上海城市規(guī)劃》2018年第6期，原標(biāo)題為《日本鄉(xiāng)村地區(qū)的空置房活用政策實(shí)踐及其啟示》，經(jīng)刪減編輯。）