林萬龍等：現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策與促進(jìn)低收入農(nóng)戶走向共同富裕

鄉(xiāng)村振興

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一、導(dǎo)言

推進(jìn)全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化的重要特征和本質(zhì)要求，也是實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的題中應(yīng)有之義。歷史性地消除絕對貧困為中國式現(xiàn)代化發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保證。然而目前中國仍然存在大量的低收入群體，農(nóng)村低收入人口的持續(xù)增收問題亟待解決。習(xí)近平總書記曾明確指出：在促進(jìn)共同富裕過程中，低收入群體是需要重點(diǎn)幫扶保障的人群，農(nóng)村是任務(wù)最艱巨最繁重的地區(qū)?？梢?，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕必須確保農(nóng)民農(nóng)村共同富裕。而其中的關(guān)鍵，是要解決好農(nóng)村低收入人口的增收問題。

立足全球減貧實(shí)踐，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目（Cash Transfer Payments Program）被普遍用作低收入人群的財(cái)政幫扶工具。然而，針對該類政策的實(shí)施效果也存在爭議。部分學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付幫扶資金在改善家庭收入、提升消費(fèi)水平等方面成效顯著，然而亦有學(xué)者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付容易對目標(biāo)群體勞動(dòng)供給產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)。聚焦中國減貧歷程，脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)重點(diǎn)面向原建檔立卡人口實(shí)施了大量的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策，進(jìn)入過渡期后該類政策的實(shí)施重點(diǎn)和幫扶對象也在進(jìn)一步完善調(diào)整。然而中國針對低收入人口現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策的具體作用效果同樣面臨質(zhì)疑。部分學(xué)者高度認(rèn)同各類現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付措施的全面減貧成效，但也有部分學(xué)者擔(dān)心直接提供貨幣補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)移支付政策容易降低受助群體的內(nèi)生動(dòng)力，滋生“扶貧養(yǎng)懶漢”“等靠要”等不良習(xí)氣。

本文將對國內(nèi)外現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策效應(yīng)的學(xué)術(shù)爭論進(jìn)行述評，并以課題組開展的脫貧攻堅(jiān)以來低收入農(nóng)戶現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付策略的實(shí)證結(jié)果為基礎(chǔ)，揭示轉(zhuǎn)移支付政策對于受助群體勞動(dòng)供給的作用效應(yīng)，并進(jìn)一步探究此類政策對于促進(jìn)低收入農(nóng)戶走向共同富裕的潛在貢獻(xiàn)，為中國減貧實(shí)踐提供研究證據(jù)。本文其余部分的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分重點(diǎn)解析現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策爭議的背后成因及國內(nèi)外的相關(guān)研究進(jìn)展；第三部分主要梳理中國針對低收入農(nóng)戶的轉(zhuǎn)移支付資金及政策要點(diǎn)；第四部分基于課題組實(shí)地調(diào)研的脫貧戶家庭微觀數(shù)據(jù)，開展“現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策爭議”的經(jīng)驗(yàn)分析；第五部分對現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策與促進(jìn)低收入農(nóng)戶走向共同富裕這一主題進(jìn)行總結(jié)性評述。

二、國內(nèi)外研究中的“現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策爭議”

為本國的貧困與低收入人口提供相應(yīng)幫扶政策，是世界各國消除貧困行動(dòng)的普遍做法。其中，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付著眼于提高受助群體的家庭收入與福利水平，已發(fā)展成為各國減貧體系的關(guān)鍵支柱和核心要素。例如，墨西哥率先開展的“進(jìn)步”（Progresa）、“機(jī)會(huì)”（Oportunidades）、“繁榮”（Prospera）等一系列現(xiàn)金轉(zhuǎn)移幫扶項(xiàng)目，2003年巴西啟動(dòng)的“家庭津貼計(jì)劃”（Bolsa Familia），2005年印度辛格政府出臺的“全國農(nóng)村就業(yè)保障計(jì)劃”（NREGA），以及中國的“農(nóng)村最低生活保障政策”等。伴隨該類項(xiàng)目在全球范圍內(nèi)不斷普及，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的全面實(shí)施效果備受矚目?？v觀已有研究成果和理論探究，針對現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策的實(shí)踐作用存在對比鮮明的兩種觀點(diǎn)。一方面，諸多學(xué)者立足南美、亞洲等廣大發(fā)展中國家的減貧實(shí)踐，認(rèn)為現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付在提升受助群體物質(zhì)福祉、主觀福利，以及緩解不平等方面成效顯著，因而現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對于減貧增收的重要性得到眾多研究人員的高度認(rèn)同；在另一方面，部分國家高福利政策“養(yǎng)懶漢”的實(shí)踐案例，以及理論上現(xiàn)金補(bǔ)貼對于勞動(dòng)供給潛在的“收入效應(yīng)”容易造成“增加閑暇”“福利依賴”等現(xiàn)象，因此產(chǎn)生“現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付負(fù)向勞動(dòng)激勵(lì)”的擔(dān)憂。

關(guān)于“現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策爭議”，眾多研究人員基于不同視角提供了各自的支撐證據(jù)。緣于墨西哥“機(jī)會(huì)”計(jì)劃的項(xiàng)目設(shè)定與兒童入學(xué)時(shí)間直接掛鉤，研究發(fā)現(xiàn)受益家庭的子女們顯著減少了勞動(dòng)供給；尼加拉瓜RPS項(xiàng)目（the Red de Protección Social）的經(jīng)驗(yàn)研究顯示，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付方案的實(shí)施顯著減少了男性受助群體的工作時(shí)間；通過檢視墨西哥、洪都拉斯、菲律賓等六個(gè)發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移支付方案的隨機(jī)干預(yù)效果，學(xué)者們并未發(fā)現(xiàn)明顯證據(jù)表明福利項(xiàng)目對于受助者是否工作以及工作時(shí)長存在顯著影響。而針對伊朗“全民現(xiàn)金發(fā)放”項(xiàng)目進(jìn)行倍差法政策評估，檢驗(yàn)結(jié)果始終拒絕現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付存在負(fù)向勞動(dòng)激勵(lì)的初始假定，且服務(wù)業(yè)經(jīng)營者獲得補(bǔ)助后顯著提升工作時(shí)長也被研究證實(shí)。就中國減貧實(shí)踐而言，盡管政府對于困難群體的轉(zhuǎn)移支付對消除絕對貧困發(fā)揮了重要作用，但也有相關(guān)測算顯示政府轉(zhuǎn)移支付容易加深農(nóng)戶家庭的貧困脆弱性。此外，聚焦中國低?，F(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的追蹤研究顯示，最低生活保障金基于收入效應(yīng)機(jī)制容易對農(nóng)戶就業(yè)產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)，此結(jié)果同Ravallian和Chen的相關(guān)研究結(jié)論迥然不同。近期也有研究認(rèn)為，無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付能夠通過人力資本和資產(chǎn)積累顯著提升家庭發(fā)展韌性，且其作用效果伴隨時(shí)間推移會(huì)逐漸增強(qiáng)。綜上，既有研究成果為解析現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的政策爭議提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)論據(jù)，但是源于不同項(xiàng)目政策設(shè)計(jì)、研究方案以及樣本類型等多重差異，目前現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的政策效應(yīng)究竟如何，仍未產(chǎn)生高度一致的結(jié)論。

總體來說，盡管現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付是否存在負(fù)向勞動(dòng)激勵(lì)問題尚存爭議，然而通過梳理各國項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容不難得出如下推論：若現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的政策導(dǎo)向或?qū)嵤┓桨钢胁桓郊觿趧?dòng)投入這一前提條件，那么該類幫扶項(xiàng)目通常對于受助群體缺乏足夠的勞動(dòng)供給激勵(lì)效果。因而，在對現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策爭議進(jìn)行具體驗(yàn)證之前，有必要依據(jù)資金發(fā)放形式和方案是否與勞動(dòng)投入等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)掛鉤，將現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策分為無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付（Unconditional Cash Transfers，UCT）與有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付（Conditional Cash Transfers，CCT）兩大類，針對不同類型轉(zhuǎn)移支付方案的政策效果分別展開研究。

三、中國脫貧攻堅(jiān)期的貧困戶現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策

（一）脫貧攻堅(jiān)期對于貧困人口的主要現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策

事實(shí)上，中國自改革開放以來便有計(jì)劃、有組織地實(shí)施減貧行動(dòng)，在2013年之前，中國已經(jīng)基本形成以轉(zhuǎn)移支付為主要形式的扶貧體系，針對低收入群體的轉(zhuǎn)移支付政策也并非攻堅(jiān)期內(nèi)的創(chuàng)舉。然而，中國大規(guī)模、系統(tǒng)性集中實(shí)施現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付方案以幫扶貧困人口則主要在脫貧攻堅(jiān)期。因而，這一時(shí)期的政策極具代表性。同時(shí)，在脫貧攻堅(jiān)取得決定性勝利之后，中央明確設(shè)置五年過渡期，通過“扶上馬，送一程”來鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果。根據(jù)“保持主要幫扶政策和財(cái)政投入力度總體穩(wěn)定”的戰(zhàn)略要求，目前絕大部分脫貧攻堅(jiān)期的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策仍在延續(xù)，且針對農(nóng)村低收入人口的常態(tài)化幫扶在今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)都將是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)內(nèi)容。通過對減貧政策體系的系統(tǒng)梳理，本文發(fā)現(xiàn)針對貧困人口的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付主要存在以下幾類：

（１）農(nóng)村最低生活保障金。農(nóng)村低保的幫扶對象主要是因殘、因病或因其他原因年人均純收入明顯低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的群體，具體發(fā)放金額是按照本地保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施差額補(bǔ)助。自2008年起，中央財(cái)政資金成為農(nóng)村低保的主要資金來源，而在地方財(cái)政中縣級以下財(cái)政出資最多。低保的發(fā)放形式是每月按人發(fā)放無償性的專項(xiàng)救助資金以滿足農(nóng)民的基礎(chǔ)生活需求，從而有效促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。2020年的數(shù)據(jù)顯示，中國各省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)普遍在人均330元／月以上，為歷史性消除區(qū)域性整體貧困提供了重要的兜底保障。截至2022年第一季度末，全國農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)為人均6506.8元／年，為后脫貧時(shí)代嚴(yán)守不發(fā)生規(guī)模性返貧底線奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。截至2020年底，全國共有1852萬原建檔立卡貧困人口被納入低保，占全國總建檔立卡人口的18.71％。

（２）特困人員救助供養(yǎng)金（五保金）。特困供養(yǎng)金是面向鰥寡孤獨(dú)等農(nóng)村最弱勢、最特殊的困難人群，為該類群體提供無償?shù)幕旧畋Ｕ稀Ｆ渚唧w發(fā)放形式是為無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)（撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人）的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人提供無償?shù)幕旧畋Ｕ暇戎Y金。脫貧攻堅(jiān)以來特困人員救助供養(yǎng)制度不斷完善，通過將符合特困人員認(rèn)定條件的原建檔立卡人口納入救助供養(yǎng)范圍，為特困人群提供基本生活條件、照料服務(wù)、疾病治療、殯葬服務(wù)等保障，是特殊困難群體實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的重要兜底保障。截至2020年底，全國共有152萬原建檔立卡貧困人口被納入特困人員救助供養(yǎng)，當(dāng)年特困人員基本生活標(biāo)準(zhǔn)為人均8569元／年。

（３）資產(chǎn)收益分紅。2015年11月《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》就資金收益分紅的來源、運(yùn)營主體、收益分配等做出明確規(guī)定。資產(chǎn)收益分紅是將財(cái)政資金入股企業(yè)或建設(shè)資產(chǎn)收益項(xiàng)目，與農(nóng)戶簽訂合約到期以折股量化以及收益分配的形式無償提升弱勞動(dòng)能力和無勞動(dòng)能力的農(nóng)戶群體收入。其中，光伏收益項(xiàng)目具有易于實(shí)施、綠色清潔、收益穩(wěn)定、分紅持續(xù)等優(yōu)勢，是最為普遍、廣泛的資產(chǎn)收益扶貧實(shí)踐。截至2020年６月，全國農(nóng)村小水電扶貧工程建成總規(guī)模74.2萬千瓦，累計(jì)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)扶貧收益1.6億元。光伏扶貧是資產(chǎn)收益扶貧的一項(xiàng)重要內(nèi)容。全國27個(gè)省（區(qū)、市）1400多個(gè)縣，以單村或聯(lián)村形式建設(shè)了約8.1萬座村級光伏扶貧電站，總建設(shè)規(guī)模約1500萬千瓦，每年發(fā)電收益超過130億元。根據(jù)課題組的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，在全部4472個(gè)脫貧樣本中，2021年擁有資產(chǎn)收益分紅的農(nóng)戶樣本有2083個(gè)，占脫貧戶調(diào)查樣本的46.57％，實(shí)際擁有資產(chǎn)收益分紅的脫貧戶當(dāng)年獲得的資產(chǎn)收益平均達(dá)到91.91元。而擁有光伏分紅資格的有957戶，占全體脫貧戶樣本的21.40％。實(shí)際擁有光伏分紅資格的脫貧群體，在該年度內(nèi)平均獲得的光伏收益實(shí)際高達(dá)1319.08元。

（４）生產(chǎn)類補(bǔ)貼。生產(chǎn)類補(bǔ)貼是鼓勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行產(chǎn)業(yè)類或生態(tài)類發(fā)展項(xiàng)目并給予相應(yīng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的惠農(nóng)幫扶，主要包括生態(tài)補(bǔ)償金（生態(tài)公益林補(bǔ)償、造林種草補(bǔ)助、退耕還林）以及農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼（主要指糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼）兩種類型。生態(tài)類補(bǔ)貼資金不僅來源于中央財(cái)政專項(xiàng)，還包括國家林草局林業(yè)草原生態(tài)扶貧專項(xiàng)、社會(huì)捐贈(zèng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金等。在生態(tài)補(bǔ)償金方面，2020年中央財(cái)政森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年15.75元／畝，地方財(cái)政森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年15元／畝；2021年中央預(yù)算內(nèi)投資人工造林提升至800元／畝，人工種草也提高到300元／畝，同時(shí)中央財(cái)政單位面積造林補(bǔ)助資金也有增加。此外，2020年新一輪退耕還林每畝補(bǔ)助1200元，退耕還草每畝補(bǔ)助850元。需要說明的是，上述補(bǔ)貼事實(shí)上并非完全針對低收入人口的特惠性補(bǔ)貼，而是對符合條件的農(nóng)村人口展開普惠式的補(bǔ)貼。

（５）公益性崗位補(bǔ)貼。公益崗是運(yùn)用政府購買服務(wù)的理念和方式，設(shè)置一批崗位用以安置年滿16周歲的半勞力或弱勞力等就業(yè)困難群體。而公益性崗位扶貧是在原貧困地區(qū)設(shè)置公益性崗位用以安置有勞動(dòng)能力和就業(yè)愿望但無業(yè)可扶、無力脫貧的勞動(dòng)力。政府運(yùn)用財(cái)政資金或資產(chǎn)收益（包括國家林草局專項(xiàng)資金、地方財(cái)政資金、光伏與資金收益、涉農(nóng)整合資金、東西部協(xié)作資金等）每月支付其一定標(biāo)準(zhǔn)的崗位補(bǔ)貼作為報(bào)酬，以提高低收入農(nóng)戶的福利水平。截至2020年底，中西部22個(gè)省份扶貧公益性崗位安置478.55萬脫貧人口，其中護(hù)林員122.38萬人、護(hù)路員30.28萬人、保潔員138.05萬人、護(hù)水員16.81萬人、護(hù)理員5.66萬人、村務(wù)管理員33.88萬人，以及其他公益崗131.49萬人。

（６）臨時(shí)救助金。臨時(shí)救助是政府對于遭遇意外傷害、重大疾病等特殊原因?qū)е律钕萑肜Ь?，在其他救助制度暫時(shí)無法覆蓋或救助之后基本生活仍有嚴(yán)重困難的群體給予應(yīng)急性、過渡性的救助資金。在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，臨時(shí)救助金與最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)相互銜接，形成救助幫扶的有效合力，體現(xiàn)臨時(shí)救助金的時(shí)效性，是解決“兩不愁三保障”的重要舉措。實(shí)踐中，針對因子女就學(xué)、疾病治療等問題家庭支出較大，正常生活受到影響的脫貧戶、低保群體和特困人員，臨時(shí)救助能夠有效解決突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性的生活困難，從而助力實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧、防范返貧。根據(jù)2019年民政部《關(guān)于在脫貧攻堅(jiān)兜底保障中充分發(fā)揮臨時(shí)救助作用的意見》的數(shù)據(jù)，上半年共計(jì)實(shí)施臨時(shí)救助324.6萬人次，累計(jì)支出救助資金45.3億元；截至第三季度末，共計(jì)實(shí)施臨時(shí)救助478.8萬人次，平均救助水平達(dá)每人次1395元，較前一年同比增長了41.8％。

（７）醫(yī)保傾斜幫扶資金。醫(yī)保傾斜幫扶也是脫貧攻堅(jiān)以來針對農(nóng)村低收入群體的重要幫扶舉措，主要包括對受助群體參保繳費(fèi)的定額或全額資助，就醫(yī)的檢查費(fèi)、手術(shù)費(fèi)、診療費(fèi)給予一定減免，以及住院給予更高報(bào)銷比例從而降低農(nóng)戶家庭支出。具體而言，國家對于原建檔立卡貧困戶參加居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)有困難的群體，給予個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼；參與醫(yī)療保險(xiǎn)的脫貧戶，若某年度住院所需的醫(yī)療費(fèi)用超過了個(gè)人的起付標(biāo)準(zhǔn)，對于起付線起至最高支付限額的這部分費(fèi)用，農(nóng)戶在不同等級醫(yī)院享受相應(yīng)百分比的支出減免；對于患有重大疾病且存在嚴(yán)重困難的脫貧戶，將提升起付標(biāo)準(zhǔn)，突破常規(guī)的居民大病保險(xiǎn)最高支付限額，且個(gè)人只需要承擔(dān)合規(guī)醫(yī)療費(fèi)用的固定百分比；最后，對于住院治療政策范圍內(nèi)的醫(yī)療費(fèi)用，經(jīng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)減免、醫(yī)療救助、醫(yī)療商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)等補(bǔ)償后仍有困難的脫貧戶將再次給予額外的救助。根據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的公開數(shù)據(jù)，僅2018、2019兩年，中央財(cái)政對脫貧人口的參保補(bǔ)貼投入總額分別為104.4億元和124.3億元，相當(dāng)于脫貧群體人均補(bǔ)貼120.6元和144.9元。根據(jù)國家衛(wèi)生健康委員會(huì)的數(shù)據(jù)，脫貧人口醫(yī)療費(fèi)用自付比例從2016年的43％逐步下降至2019年的10％。

（８）教育資助補(bǔ)貼。教育補(bǔ)貼政策主要是針對困難群體子女從幼兒園到大學(xué)給予不同程度的資金補(bǔ)貼，包括學(xué)前教育免除保教費(fèi)、義務(wù)教育補(bǔ)助生活費(fèi)等。例如，對于在學(xué)前教育階段的脫貧戶家庭兒童予以免除全部保教費(fèi)、生活費(fèi)等。特別是對于義務(wù)教育階段的兒童，按照國家規(guī)定對脫貧戶家庭的義務(wù)教育子女免除學(xué)雜費(fèi)、書本費(fèi)，且對該階段內(nèi)脫貧戶家庭學(xué)生給予固定的生活補(bǔ)助。此外，國家對于原貧困家庭子女在高中階段、職業(yè)教育階段也可以按照程序享有國家助學(xué)金、生源地信用助學(xué)貸款甚至免除學(xué)費(fèi)等不同形式的教育資金補(bǔ)助。同醫(yī)保救助資金類似，鑒于教育資助補(bǔ)貼并非來自中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金或涉農(nóng)整合資金，因而此處難以搜集教育扶貧投入或農(nóng)戶教育支出減免的整體資金數(shù)額。根據(jù)2020年各地方的教育扶貧政策文件，通常原建檔立卡貧困戶的學(xué)前兒童能夠享受大約1500元／年的免保教費(fèi)。而在義務(wù)教育階段的兒童享受大約800元／年的學(xué)費(fèi)和教科書費(fèi)用減免，然而此處的“兩免”政策通常是針對所有義務(wù)教育階段學(xué)生的普惠政策。

（９）危房改造補(bǔ)助。農(nóng)村危房改造政策的重點(diǎn)補(bǔ)助對象是居住在危房中的農(nóng)村低保戶、五保戶以及其他脫貧戶家庭。對于需要進(jìn)行危房改造修建的各類受助群體，政府利用財(cái)政資金給予不同級別的資金補(bǔ)貼以緩解農(nóng)戶支出壓力。地方用于危改戶的住房補(bǔ)貼資金被稱為中央農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金，具體分為中央財(cái)政補(bǔ)助資金和中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助資金兩部分。通常，危房改造需要由保障群體和原貧困群體自主申請，而后村委采取入戶調(diào)查、鄰里走訪等形式，對申請人居住的房屋安全情況、家庭基本信息以及是否接受過其他渠道的房屋補(bǔ)助資金等情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。在危房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)方面，地方總體按照“群眾自建為主，政府給予適當(dāng)補(bǔ)助”的原則，同時(shí)綜合考量危房等級以及脫貧戶、低保戶、五保戶、殘疾戶等不同類型設(shè)定不同的戶均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。在具體實(shí)施過程中，地方住建部門會(huì)根據(jù)《農(nóng)村危險(xiǎn)房屋堅(jiān)定技術(shù)導(dǎo)則》對需要危改的房屋進(jìn)行“ABCD”評級，其中Ｄ級危房需要推倒重建，Ｃ級危房需要修繕加固，Ａ、Ｂ兩級的危房不能列入農(nóng)村危房改造補(bǔ)助對象。國家針對不同的幫扶對象設(shè)置的危房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，而鑒于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也存在不同。大體上，對于一級危房改造的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為5000～20000元，二級危房改造補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為3000～7000元，而三級危房的改造補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為2000～3500元。

（二）轉(zhuǎn)移支付政策資金分類

如前文所述，此處易將上述針對脫貧人口的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付依照發(fā)放方式是否與“勞動(dòng)或人力資本投入”等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)掛鉤，分為無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付（以下簡稱UCT）和有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付（以下簡稱CCT）兩大類。進(jìn)行此類區(qū)分的原因在于，通常認(rèn)為減貧政策目標(biāo)中如果不包含促進(jìn)勞動(dòng)的制度設(shè)計(jì)，那么大多數(shù)減貧項(xiàng)目對于勞動(dòng)供給難以產(chǎn)生顯著的激勵(lì)作用。而有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付是以目標(biāo)群體勞動(dòng)或達(dá)到指定要求為前提的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，因而能夠有效激發(fā)農(nóng)民的主體性，避免貧困治理中的福利依賴現(xiàn)象?；谶@一國際常用的分類標(biāo)準(zhǔn)，上述脫貧攻堅(jiān)期實(shí)施的主要９類現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策分為兩大類：（１）UCT包括“農(nóng)村最低生活保障金”“特困人員救助供養(yǎng)金（含五保金）”“資產(chǎn)收益分紅（含光伏收益）”“臨時(shí)救助金”“醫(yī)保傾斜幫扶資金”“教育資助補(bǔ)貼”“危房改造補(bǔ)助”。（２）CCT包括“生產(chǎn)類補(bǔ)貼”“公益性崗位補(bǔ)貼”兩類轉(zhuǎn)移支付資金。其中，公益性崗位補(bǔ)貼的制度設(shè)計(jì)主要基于“工作換福利”的思想，帶有生產(chǎn)扶貧的性質(zhì)，能夠有效增強(qiáng)貧困人口依靠自身努力脫貧致富的能力與信心。而生態(tài)補(bǔ)償、惠農(nóng)補(bǔ)貼等各項(xiàng)“生產(chǎn)類補(bǔ)貼”的理論制度設(shè)計(jì)與生產(chǎn)掛鉤。

四、有關(guān)“現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策爭議”的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)：基于中國脫貧攻堅(jiān)期轉(zhuǎn)移支付政策的實(shí)證分析

（一）現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對于脫貧群體收入的直接貢獻(xiàn)

首先需要指出的是，并非所有的轉(zhuǎn)移支付幫扶資金最終都會(huì)形成收入。就個(gè)體農(nóng)戶而言，“農(nóng)村最低生活保障金”“特困人員救助供養(yǎng)金（含五保金）”“資產(chǎn)收益分紅（含光伏收益）”“生產(chǎn)類補(bǔ)貼”“公益性崗位補(bǔ)貼”等五類現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策能夠直接體現(xiàn)收入增長，而“醫(yī)保傾斜幫扶資金”“教育資助補(bǔ)貼”“危房改造補(bǔ)助”屬于“支出減免”類幫扶資金，對收入的貢獻(xiàn)通常難以直接獲取，其具體金額在國家統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)中也不計(jì)入家庭人均純收入。另外，“臨時(shí)救助金”也不屬于家庭人均純收入的計(jì)算范疇。綜合以上因素，本文的后續(xù)分析與驗(yàn)證內(nèi)容將圍繞前五項(xiàng)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付展開。

本文利用課題組的大樣本調(diào)查數(shù)據(jù)，整理歸納了各類現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付收入，進(jìn)而觀測不同收入組別農(nóng)戶（依據(jù)人均純收入進(jìn)行分類）的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付及其余各項(xiàng)收入在農(nóng)戶家庭收入中的比例。一方面，政府的轉(zhuǎn)移支付資金本身就是低收入農(nóng)戶重要的收入和福利來源，能夠客觀反映農(nóng)戶整體享受到的政府福利；另一方面，農(nóng)戶收入能夠在較大程度上反映經(jīng)濟(jì)行為的結(jié)果，因而政府現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付視角下的農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)分析不僅能夠客觀反映幫扶資金對于農(nóng)戶的重要性，也可以體現(xiàn)低收入農(nóng)戶對于轉(zhuǎn)移支付政策的依靠程度。

總體上看，全體受訪農(nóng)戶平均接受的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付在家庭純收入中占比22.41％。其中，20％最高收入組貧困戶（2021年已全部脫貧，下同）的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付資金占家庭純收入的比例最低，僅為12.01％。而在20％最低收入組貧困戶中，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付在家庭純收入的比例高達(dá)34.77％。通過比較5％和20％最低收入組貧困戶以及20％中等偏下收入組貧困戶的收入結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)三組農(nóng)戶的收入結(jié)構(gòu)高度類似，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付資金在家庭純收入中的占比均接近甚至超過1／3，同時(shí)，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付收入也是上述三組農(nóng)戶家庭收入結(jié)構(gòu)中占比最高的一項(xiàng)，因此可被視作低收入農(nóng)戶最主要的收入來源。

（二）現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對脫貧群體收入貢獻(xiàn)的進(jìn)一步分析

上述分析表明，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對于低收入農(nóng)戶擺脫絕對貧困、提升家庭收入至關(guān)重要。然而，上述分析只是源于靜態(tài)收入層面的比較，立足于探究如何以現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)低收入農(nóng)戶走向共同富裕，有必要以幫扶資金對于低收入農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為的影響作為政策討論依據(jù)。部分學(xué)者認(rèn)為政府提供的非勞動(dòng)性收入容易滋生“收入效應(yīng)”，進(jìn)而導(dǎo)致受助群體增加“閑暇”消費(fèi)、產(chǎn)生負(fù)向勞動(dòng)激勵(lì)，這也正是國內(nèi)外產(chǎn)生現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策爭議的原因。有鑒于此，我們運(yùn)用課題組所掌握的６省20個(gè)縣2869個(gè)脫貧農(nóng)戶的一手微觀調(diào)查數(shù)據(jù)，以低收入農(nóng)戶的勞動(dòng)供給反應(yīng)作為切入點(diǎn)，來驗(yàn)證受助群體獲得現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付以后生產(chǎn)、就業(yè)的行為差異?；诖隧?xiàng)研究的結(jié)果與分析，我們希望能夠?yàn)閲鴥?nèi)外現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策的學(xué)術(shù)爭議提供來自中國減貧實(shí)踐的典型研究證據(jù)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對低收入農(nóng)戶走向共同富裕的可能貢獻(xiàn)。

在具體實(shí)證分析中，我們以“資產(chǎn)收益分紅（含光伏收益）”作為“無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”的代理變量，以加總“生產(chǎn)類補(bǔ)貼”“公益性崗位補(bǔ)貼”來反映農(nóng)戶“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”的獲取情況。鑒于“農(nóng)村最低生活保障金”的特殊性，我們還對這一政策的效應(yīng)進(jìn)行了單獨(dú)驗(yàn)證。低保金政策的特殊性在于：雖然對于受益對象而言，低保金的發(fā)放形式是典型的“無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”，但是低保的受助對象和領(lǐng)取資格是“有條件”的。此外，不同于其他現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，低保領(lǐng)取資格的背后暗含了住房、醫(yī)療等多項(xiàng)隱形福利。

為準(zhǔn)確模擬“現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”對于低收入農(nóng)戶“勞動(dòng)供給”的影響，課題組對中西部６省農(nóng)戶開展了較大規(guī)模的入戶微觀調(diào)查。抽樣調(diào)查主要搜集了2020年農(nóng)戶獲取的“農(nóng)村最低生活保障金”“資產(chǎn)收益分紅（含光伏收益）”“生產(chǎn)類補(bǔ)貼”“公益性崗位補(bǔ)貼”等現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的詳細(xì)金額，以及2021年農(nóng)戶家庭的“務(wù)工就業(yè)時(shí)間”“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入”，同時(shí)調(diào)查了戶主特征、家庭人口特征、“兩不愁三保障”等相關(guān)幫扶政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等信息作為控制變量。課題組在完成全部調(diào)查后對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證處理：首先，剔除邏輯錯(cuò)誤問卷以及家庭無勞動(dòng)力的樣本（剩下2869個(gè)脫貧戶）；接著，對所需變量進(jìn)行補(bǔ)充、清洗、加工（例如根據(jù)前文政策資金分類將各項(xiàng)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付加總生成UCT和CCT兩個(gè)自變量）；然后，篩選實(shí)證研究所需的不同樣本和關(guān)鍵變量（例如低保群體、特困群體在領(lǐng)取保障金之余還享有醫(yī)保、住房等隱性福利，因而對低保戶進(jìn)行單獨(dú)驗(yàn)證）；最后完成描述性統(tǒng)計(jì)、相關(guān)性檢驗(yàn)，為實(shí)證分析奠定基礎(chǔ)。

基于本文的研究目的，在此不詳細(xì)匯報(bào)研究過程和研究方法，僅將分析結(jié)論總結(jié)如下：

第一，無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對于低收入農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入存在較為顯著的負(fù)向激勵(lì)效應(yīng)。具體來說，無償性的補(bǔ)貼收入對于低收入農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的替代彈性為－0.035，即低收入農(nóng)戶每增加１％單位的無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，來年將減少0.035％單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)營投入；同時(shí)，無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對于務(wù)工就業(yè)的作用效果并不顯著，可見無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對于農(nóng)戶務(wù)工勞動(dòng)供給并無顯著的激勵(lì)效果，而且無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對于外出務(wù)工并無明顯的打破資金流動(dòng)約束的作用路徑。第二，有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對于低收入農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入存在高度顯著的促進(jìn)作用。低收入農(nóng)戶每得到1％單位的有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付資金，來年會(huì)增加投入0.172％單位資金用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；與此同時(shí)，實(shí)證結(jié)果證實(shí)有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對于低收入農(nóng)戶務(wù)工就業(yè)供給具有較為顯著的正向影響，其勞動(dòng)供給彈性為0.059。第三，低保資金當(dāng)前主要用于滿足農(nóng)民的基礎(chǔ)生活需求，納入低保體系短期內(nèi)不會(huì)對農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生明顯的激勵(lì)效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)低保金對低保脫貧戶與一般脫貧戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入和務(wù)工就業(yè)時(shí)間的影響均無顯著差異。

五、討論：現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策如何有效促進(jìn)低收入農(nóng)戶走向共同富裕

國內(nèi)外關(guān)于各類現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策的研究眾說紛紜，其對于低收入群體的作用效果亦存在諸多爭議。就中國而言，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付資金是目前低收入農(nóng)戶重要的收入來源?；鶎痈刹繉τ诓糠洲r(nóng)戶“等靠要”的批判言論，也同樣引發(fā)了社會(huì)大眾對于中國這些現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付幫扶政策的質(zhì)疑與擔(dān)憂。本文對中國脫貧攻堅(jiān)期的貧困戶現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策進(jìn)行系統(tǒng)論證分析后發(fā)現(xiàn)：無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付容易對低收入農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)效果，而有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付則對于低收入群體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)就業(yè)均存在顯著的正向激勵(lì)。此外，納入低保對貧困群體短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)行為并無顯著激勵(lì)效應(yīng)。由此看來，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付不僅能夠提升低收入群體的家庭收入，而且會(huì)對農(nóng)戶生產(chǎn)、就業(yè)等經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生不同的激勵(lì)效應(yīng)，不同實(shí)施目標(biāo)和制度設(shè)計(jì)下的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對于農(nóng)戶的作用效果亦有差異。

因此，為了有效發(fā)揮現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策的正向影響，有必要對政策予以優(yōu)化，以促進(jìn)低收入農(nóng)戶走向共同富裕。第一，優(yōu)化完善現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付實(shí)施方案。目前，中國的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付方案不僅包含兜底保障和資產(chǎn)分紅，也涵蓋了產(chǎn)業(yè)收益、幫扶就業(yè)等可持續(xù)幫扶資金。因此，建議進(jìn)一步強(qiáng)化完善現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付策略，針對不同受助群體特征采取差異化的實(shí)施方案。首先，資產(chǎn)收益分紅對于農(nóng)民生產(chǎn)勞動(dòng)全無促進(jìn)作用，功能單一且效果有限，針對此類無條件轉(zhuǎn)移支付，亟須強(qiáng)化發(fā)放資金與家庭產(chǎn)業(yè)間的關(guān)聯(lián)，凸顯其特惠性與精準(zhǔn)性。其次，低?，F(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的福利陷阱不在于低保資金本身，對于該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策潛在的“低保捆綁”和“懸崖效應(yīng)”仍需保持高度警惕。最后，有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付能夠有效促進(jìn)就近就業(yè)、鼓勵(lì)農(nóng)戶生產(chǎn)發(fā)展，后續(xù)應(yīng)明晰項(xiàng)目對象、擴(kuò)大實(shí)施范圍，助推更多低收入農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)收入“向上流動(dòng)”。第二，對政策幫扶對象進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。目前，部分脫貧戶收入水平已遠(yuǎn)超農(nóng)民的平均水平，而有些非貧困戶當(dāng)前收入水平相對落后。因此，在“十四五”及今后相當(dāng)長的一段時(shí)期，政府現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付及其他幫扶政策的保障對象不宜再完全延續(xù)脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)的政策部署，而應(yīng)針對新階段、新形勢對低收入農(nóng)戶的重點(diǎn)保障群體進(jìn)行逐步調(diào)整。針對目前收入較高的一般脫貧戶的幫扶舉措應(yīng)當(dāng)盡快退出，而對于部分收入較低的非脫貧戶應(yīng)當(dāng)盡快將其納入監(jiān)測，做到應(yīng)納盡納、應(yīng)幫盡幫。對政策幫扶對象進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，有助于提高資源配置效率，強(qiáng)化財(cái)政現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付幫扶實(shí)效。第三，健全低收入農(nóng)戶常態(tài)化幫扶體系。首先，以更高標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化低收入人口的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)建精準(zhǔn)性的低收入人口監(jiān)測與幫扶體系；其次，通過構(gòu)建財(cái)政幫扶資金與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聯(lián)系、強(qiáng)化城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)與產(chǎn)業(yè)融合、發(fā)揮鄉(xiāng)村地區(qū)獨(dú)特生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，推動(dòng)初次分配領(lǐng)域的包容性經(jīng)濟(jì)增長；再次，通過補(bǔ)齊農(nóng)村公共服務(wù)短板、支持鄉(xiāng)村醫(yī)療教育事業(yè)、提升醫(yī)保政策資助力度等方式，在再分配領(lǐng)域強(qiáng)化公共服務(wù)的益貧性；最后，社會(huì)各界對于農(nóng)民農(nóng)村的幫扶行動(dòng)要注重培養(yǎng)受助群體的自我發(fā)展能力，在三次分配領(lǐng)域營造可持續(xù)性的社會(huì)幫扶。

【作者：林萬龍、程鵬飛。其中林萬龍系長安街讀書會(huì)主講人、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)副校長】

原標(biāo)題：《「鄉(xiāng)村振興」林萬龍等：現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策與促進(jìn)低收入農(nóng)戶走向共同富?！?

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