“受到職責同構(gòu)體制、機構(gòu)編制的非靈活性、規(guī)模經(jīng)濟難以發(fā)揮等因素的綜合影響，人口小縣已成為‘吃飯財政’的重災區(qū)，‘養(yǎng)人成本’極其沉重。雖然推動人口小縣重組已成為緩解地方財政壓力的可能選項，但受制于研究方法，人口小縣重組的人口規(guī)模標準尚未得到科學的實證研究?！?/p>

南開大學周恩來政府管理學院網(wǎng)站近日發(fā)文介紹，《政治學研究》期刊公布了2025年第3期目錄，南開大學周恩來政府管理學院教授、中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員趙聚軍以及南開大學中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究助理王坤撰寫的《政府人力成本與人口小縣重組的最優(yōu)規(guī)模——基于東北三省的可解釋機器學習分析》一文獲得發(fā)表。該文的主要貢獻是通過厘清縣域人口規(guī)模與政府人力成本的復雜關(guān)系，為科學決策提供參考，也為類似涉及“事前”預測的研究工作提供方法借鑒。

學院方面介紹，考慮到區(qū)域差異，該文以人口外流嚴重、財政基礎(chǔ)薄弱的東北三省縣級政府為研究對象，收集多維度數(shù)據(jù)，利用機器學習方法中的隨機森林模型與SHAP解釋方法，在驗證縣域人口規(guī)模對政府人力成本關(guān)鍵影響的基礎(chǔ)上，結(jié)合ICE圖，明確界定了符合人力成本經(jīng)濟性的縣域最優(yōu)人口規(guī)模。研究發(fā)現(xiàn)，人口規(guī)模在影響縣級政府人力成本的諸多因素中居于首位，且其影響呈L型曲線：在45萬人以下，人口規(guī)模的擴大能夠降低人均人力成本，超過這一臨界點后，人口規(guī)模的繼續(xù)擴大將不再降低人均人力成本。

截至2021年底，東北三省共有281個縣級政區(qū)，其中市轄區(qū) 134個、縣78個、縣級市57個、自治縣12個。文章稱，鑒于城市政府運行的整體性，再加上數(shù)據(jù)難以獲得，市轄區(qū)未被納入樣本。在剩余的147個縣級政區(qū)中，有37個因嚴重缺乏相關(guān)財政數(shù)據(jù)而被剔除。最終，共納入110個縣級政區(qū)樣本。

趙聚軍、王坤文章提到，本研究的核心目標，是驗證通過人口小縣重組降低人力成本的方式解決縣域“吃飯財政”問題的可能性，因此直接將縣級政府的人均人力成本作為結(jié)果變量。

在具體度量方法方面，研究在縣級政府的人力成本選擇了縣級財政決算中的機關(guān)工資福利支出以及對事業(yè)單位的工資性補助來衡量，前者表示機關(guān)和參公管理的事業(yè)單位在職職工和長期聘用人員的勞動報酬以及社保等支出，后者則表示其他事業(yè)單位對員工的勞動報酬以及社保等支出。預測變量方面，研究將內(nèi)生變量限定為行政區(qū)劃（如人口、空間、管理幅度）和政府財政（如財政收入、財政支出），外生變量則主要是社會和經(jīng)濟因素。

文章梳理到，東北三省的縣級政府在財政方面高度依賴轉(zhuǎn)移支付，預算收入平均僅占支出的21. 3%。不過，這一指標在不同縣之間存在較大差異，最低的縣為6. 5%，最高的縣為76. 1%。此外，人均人力成本差異顯著，最低的縣為970元，最高的縣則為9530元，相差近10倍。不同縣級政府在人力資源利用效率上的巨大差異，凸顯了通過有效管理提升財政支出效能的必要性。此外，在人口規(guī)模方面，縣域平均人口約為38. 67萬人，其中，最小的縣僅有4. 3萬人，最多的則達到了104. 9萬人，相差近24倍。縣域之間巨大的人均人力成本和人口規(guī)模差異，暗示了二者之間潛在的相關(guān)性。

趙聚軍、王坤進一步分析認為，人口規(guī)模對縣級政府人力成本具有顯著的負向影響，且重要性居于首位。縣級政府人均人力成本與縣域人口規(guī)模之間存在一種明顯的L型關(guān)系。隨著人口規(guī)模的增加，人均人力成本呈下降趨勢，然后在達到一定的人口規(guī)模后就會趨于相對穩(wěn)定。這一關(guān)系的變化基本以45萬人為分水嶺。在人口規(guī)模低于45萬人時，縣級政府人均人力成本會隨著縣域人口規(guī)模的增加而下降，而當人口規(guī)模大于這一臨界點時，人口規(guī)模的增加并不會帶來人力成本的進一步下降。基于這一趨勢，文章認為東北三省縣級政區(qū)的人口規(guī)模至少需要達到45萬人，只有在這個人口規(guī)模水平之上，縣級政府的人力成本支出才具有經(jīng)濟性。

另外需要注意的是，在人口規(guī)模少于15萬時，人口規(guī)模的增加也并未減少人力成本。分析稱，可能的原因在于規(guī)模經(jīng)濟效應的發(fā)揮存在門檻。當人口規(guī)模過小時，少量的人口增加并未達到規(guī)模經(jīng)濟的觸發(fā)點。此時人口規(guī)模之于人力成本的變化，在邏輯上類似于零加零仍等于零，尚未出現(xiàn)量變引發(fā)質(zhì)變的臨界點。這一狀況反映出小縣重組的復雜性，也進一步表明分析小縣重組最優(yōu)規(guī)模的必要性。

文章最后總結(jié)道，研究發(fā)現(xiàn)，在一系列影響人均人力成本的因素中，人口規(guī)模的重要性居于首位，且人口規(guī)模與人均人力成本的關(guān)系呈現(xiàn)為L型曲線，從而提供了降低東北三省縣級政府人力成本的重要參考標準。在本文所選取的110個縣級政區(qū)中目前有20多個縣人口規(guī)模在20萬人以下，40多個縣人口規(guī)模在30萬人以下。對于這些人口遠低于最優(yōu)規(guī)模的縣級政區(qū)，未來存在進行優(yōu)化重組的可能性。另外，鑒于人口小縣重組涉及方方面面，科學界定符合人力成本經(jīng)濟性的縣域最優(yōu)人口規(guī)模，只是推動重組的必要而非充分條件。作為針對地方政府設置的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，除了考慮包括人力成本在內(nèi)的行政成本因素，人口小縣重組還需要綜合考慮潛在的社會風險、地理區(qū)位、文化傳承、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展趨勢、民族和國防等多重因素。