“受到職責(zé)同構(gòu)體制、機(jī)構(gòu)編制的非靈活性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)難以發(fā)揮等因素的綜合影響，人口小縣已成為‘吃飯財(cái)政’的重災(zāi)區(qū)，‘養(yǎng)人成本’極其沉重。雖然推動(dòng)人口小縣重組已成為緩解地方財(cái)政壓力的可能選項(xiàng)，但受制于研究方法，人口小縣重組的人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)尚未得到科學(xué)的實(shí)證研究。”

南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院網(wǎng)站近日發(fā)文介紹，《政治學(xué)研究》期刊公布了2025年第3期目錄，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授、中國(guó)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員趙聚軍以及南開(kāi)大學(xué)中國(guó)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究助理王坤撰寫的《政府人力成本與人口小縣重組的最優(yōu)規(guī)?！跂|北三省的可解釋機(jī)器學(xué)習(xí)分析》一文獲得發(fā)表。該文的主要貢獻(xiàn)是通過(guò)厘清縣域人口規(guī)模與政府人力成本的復(fù)雜關(guān)系，為科學(xué)決策提供參考，也為類似涉及“事前”預(yù)測(cè)的研究工作提供方法借鑒。

學(xué)院方面介紹，考慮到區(qū)域差異，該文以人口外流嚴(yán)重、財(cái)政基礎(chǔ)薄弱的東北三省縣級(jí)政府為研究對(duì)象，收集多維度數(shù)據(jù)，利用機(jī)器學(xué)習(xí)方法中的隨機(jī)森林模型與SHAP解釋方法，在驗(yàn)證縣域人口規(guī)模對(duì)政府人力成本關(guān)鍵影響的基礎(chǔ)上，結(jié)合ICE圖，明確界定了符合人力成本經(jīng)濟(jì)性的縣域最優(yōu)人口規(guī)模。研究發(fā)現(xiàn)，人口規(guī)模在影響縣級(jí)政府人力成本的諸多因素中居于首位，且其影響呈L型曲線：在45萬(wàn)人以下，人口規(guī)模的擴(kuò)大能夠降低人均人力成本，超過(guò)這一臨界點(diǎn)后，人口規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)大將不再降低人均人力成本。

截至2021年底，東北三省共有281個(gè)縣級(jí)政區(qū)，其中市轄區(qū) 134個(gè)、縣78個(gè)、縣級(jí)市57個(gè)、自治縣12個(gè)。文章稱，鑒于城市政府運(yùn)行的整體性，再加上數(shù)據(jù)難以獲得，市轄區(qū)未被納入樣本。在剩余的147個(gè)縣級(jí)政區(qū)中，有37個(gè)因嚴(yán)重缺乏相關(guān)財(cái)政數(shù)據(jù)而被剔除。最終，共納入110個(gè)縣級(jí)政區(qū)樣本。

趙聚軍、王坤文章提到，本研究的核心目標(biāo)，是驗(yàn)證通過(guò)人口小縣重組降低人力成本的方式解決縣域“吃飯財(cái)政”問(wèn)題的可能性，因此直接將縣級(jí)政府的人均人力成本作為結(jié)果變量。

在具體度量方法方面，研究在縣級(jí)政府的人力成本選擇了縣級(jí)財(cái)政決算中的機(jī)關(guān)工資福利支出以及對(duì)事業(yè)單位的工資性補(bǔ)助來(lái)衡量，前者表示機(jī)關(guān)和參公管理的事業(yè)單位在職職工和長(zhǎng)期聘用人員的勞動(dòng)報(bào)酬以及社保等支出，后者則表示其他事業(yè)單位對(duì)員工的勞動(dòng)報(bào)酬以及社保等支出。預(yù)測(cè)變量方面，研究將內(nèi)生變量限定為行政區(qū)劃（如人口、空間、管理幅度）和政府財(cái)政（如財(cái)政收入、財(cái)政支出），外生變量則主要是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素。

文章梳理到，東北三省的縣級(jí)政府在財(cái)政方面高度依賴轉(zhuǎn)移支付，預(yù)算收入平均僅占支出的21. 3%。不過(guò)，這一指標(biāo)在不同縣之間存在較大差異，最低的縣為6. 5%，最高的縣為76. 1%。此外，人均人力成本差異顯著，最低的縣為970元，最高的縣則為9530元，相差近10倍。不同縣級(jí)政府在人力資源利用效率上的巨大差異，凸顯了通過(guò)有效管理提升財(cái)政支出效能的必要性。此外，在人口規(guī)模方面，縣域平均人口約為38. 67萬(wàn)人，其中，最小的縣僅有4. 3萬(wàn)人，最多的則達(dá)到了104. 9萬(wàn)人，相差近24倍。縣域之間巨大的人均人力成本和人口規(guī)模差異，暗示了二者之間潛在的相關(guān)性。

趙聚軍、王坤進(jìn)一步分析認(rèn)為，人口規(guī)模對(duì)縣級(jí)政府人力成本具有顯著的負(fù)向影響，且重要性居于首位。縣級(jí)政府人均人力成本與縣域人口規(guī)模之間存在一種明顯的L型關(guān)系。隨著人口規(guī)模的增加，人均人力成本呈下降趨勢(shì)，然后在達(dá)到一定的人口規(guī)模后就會(huì)趨于相對(duì)穩(wěn)定。這一關(guān)系的變化基本以45萬(wàn)人為分水嶺。在人口規(guī)模低于45萬(wàn)人時(shí)，縣級(jí)政府人均人力成本會(huì)隨著縣域人口規(guī)模的增加而下降，而當(dāng)人口規(guī)模大于這一臨界點(diǎn)時(shí)，人口規(guī)模的增加并不會(huì)帶來(lái)人力成本的進(jìn)一步下降?；谶@一趨勢(shì)，文章認(rèn)為東北三省縣級(jí)政區(qū)的人口規(guī)模至少需要達(dá)到45萬(wàn)人，只有在這個(gè)人口規(guī)模水平之上，縣級(jí)政府的人力成本支出才具有經(jīng)濟(jì)性。

另外需要注意的是，在人口規(guī)模少于15萬(wàn)時(shí)，人口規(guī)模的增加也并未減少人力成本。分析稱，可能的原因在于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的發(fā)揮存在門檻。當(dāng)人口規(guī)模過(guò)小時(shí)，少量的人口增加并未達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的觸發(fā)點(diǎn)。此時(shí)人口規(guī)模之于人力成本的變化，在邏輯上類似于零加零仍等于零，尚未出現(xiàn)量變引發(fā)質(zhì)變的臨界點(diǎn)。這一狀況反映出小縣重組的復(fù)雜性，也進(jìn)一步表明分析小縣重組最優(yōu)規(guī)模的必要性。

文章最后總結(jié)道，研究發(fā)現(xiàn)，在一系列影響人均人力成本的因素中，人口規(guī)模的重要性居于首位，且人口規(guī)模與人均人力成本的關(guān)系呈現(xiàn)為L(zhǎng)型曲線，從而提供了降低東北三省縣級(jí)政府人力成本的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。在本文所選取的110個(gè)縣級(jí)政區(qū)中目前有20多個(gè)縣人口規(guī)模在20萬(wàn)人以下，40多個(gè)縣人口規(guī)模在30萬(wàn)人以下。對(duì)于這些人口遠(yuǎn)低于最優(yōu)規(guī)模的縣級(jí)政區(qū)，未來(lái)存在進(jìn)行優(yōu)化重組的可能性。另外，鑒于人口小縣重組涉及方方面面，科學(xué)界定符合人力成本經(jīng)濟(jì)性的縣域最優(yōu)人口規(guī)模，只是推動(dòng)重組的必要而非充分條件。作為針對(duì)地方政府設(shè)置的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，除了考慮包括人力成本在內(nèi)的行政成本因素，人口小縣重組還需要綜合考慮潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、地理區(qū)位、文化傳承、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展趨勢(shì)、民族和國(guó)防等多重因素。