自2023年底《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》發(fā)布以來，相關(guān)部門持續(xù)加大對PPP項目新機制的推進力度。根據(jù)新機制要求，PPP項目在立項、建設和運營全過程中都要嚴格防范新增地方政府隱性債務，并以“使用者付費”為核心原則，全面采用特許經(jīng)營模式，實現(xiàn)項目風險與收益的市場化匹配。與此同時，政策還明確鼓勵民營企業(yè)優(yōu)先參與PPP項目。在項目清單制度下，部分領(lǐng)域已設定了民企最低股權(quán)占比要求，旨在從制度層面保障民營資本的參與空間，推動形成“多元化投資主體、市場化運營機制”的新格局。

推動民營企業(yè)深度參與PPP項目，不僅有助于化解地方債務風險、減輕財政壓力，更能充分發(fā)揮民企在管理效率、成本控制、技術(shù)創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢，提升項目整體運營水平與公共服務質(zhì)量。然而，從實際效果來看，盡管政策紅利逐步釋放，但民營企業(yè)在PPP項目中的參與比例依然偏低。受風險分擔機制不完善、退出通道不暢、融資約束等因素影響，不少民企仍處于“觀望”狀態(tài)。未來，要讓新機制真正成為民企“敢投、愿投、能投”的新舞臺，還需要在制度保障、市場預期和金融支持等方面繼續(xù)優(yōu)化。

為什么民營企業(yè)參與PPP項目的占比仍不高？

盡管PPP新機制為民營企業(yè)創(chuàng)造了更多參與機會，但在實際操作中，民企的參與比例依然偏低。這一現(xiàn)象的背后，既有市場規(guī)律的作用，也反映出制度設計中尚待完善的結(jié)構(gòu)性問題。

首先，收益與風險的不匹配仍是關(guān)鍵障礙。在新機制下，PPP項目被要求更多采用“使用者付費”模式，以此防范政府債務風險、實現(xiàn)真正的市場化運營。然而，這一設計在降低財政風險的同時，也將市場風險大幅度轉(zhuǎn)移給了社會資本方。

例如，項目收益在很大程度上依賴于使用者數(shù)量、服務價格等因素，而這些都具有較強的不確定性。價格機制往往受到政策約束，調(diào)整空間有限；一旦需求低于預期，企業(yè)可能面臨長期虧損的壓力。對于融資成本相對較高、抗風險能力有限的民營企業(yè)而言，這種“風險外溢、收益受限”的結(jié)構(gòu)使其難以形成穩(wěn)定的收益預期，導致“不敢投”“不愿投”的局面。

其次，投資周期過長、退出渠道受限，也削弱了民企的積極性。PPP項目通常具有長周期、重資產(chǎn)的特征，從建設到回收投資往往需要十年甚至更久。與之相對應的，是當前我國資產(chǎn)證券化（ABS）與公募REITs市場發(fā)展仍不充分，二級市場流動性不足、交易機制尚不完善，項目資產(chǎn)缺乏有效的變現(xiàn)和退出通道。

對于民間資本而言，一旦資金投入PPP項目，就可能面臨長期“鎖定”狀態(tài)，難以靈活調(diào)整投資組合。這不僅提高了資本的機會成本，也使民企對參與此類長期項目產(chǎn)生猶豫。換言之，退出機制的不暢，削弱了PPP項目的金融吸引力。

第三，民營企業(yè)參與PPP項目的融資難、融資貴的問題仍未根本解決。盡管政策層面多次強調(diào)要“優(yōu)化民營企業(yè)融資環(huán)境”，但在實際操作中，金融機構(gòu)對不同所有制企業(yè)的風險偏好差異依舊明顯。民營企業(yè)輕資產(chǎn)、信息披露不對稱、擔保能力有限，即便項目本身質(zhì)量優(yōu)良，也常被打上“高風險”標簽。

這種以“主體信用”替代“項目信用”的傳統(tǒng)信貸邏輯，使得民企在PPP項目融資過程中處于明顯不利地位。金融機構(gòu)更多基于企業(yè)性質(zhì)而非項目現(xiàn)金流進行授信，導致民企融資成本普遍偏高，甚至難以獲得長期配套資金支持。與此同時，PPP項目的資金需求量大、回報周期長，而金融體系中支持長期資本投入的工具有限。對于民企來說，即使有意參與，也常因缺乏中長期、低成本的資金來源而望而卻步。融資瓶頸不僅限制了民營資本進入PPP領(lǐng)域的能力，也在一定程度上削弱了市場競爭的公平性。

構(gòu)建民營企業(yè)參與PPP項目的新生態(tài)

要讓民營企業(yè)更加積極地參與PPP項目，需要從制度保障與市場機制兩個層面同時發(fā)力，為民企營造一個更加公平、透明、可持續(xù)、能盈利的市場環(huán)境。

第一，建立公平競爭的制度保障。制度的公平，是民營企業(yè)參與PPP項目的“第一關(guān)口”。一方面，要全面落實“競爭中性原則”，在項目招標、評審、融資等環(huán)節(jié)上，做到同等對待不同所有制企業(yè)。另一方面，要完善爭議解決機制，為民營企業(yè)提供穩(wěn)定預期和制度保障?？梢酝ㄟ^標準化的合同條款，明確違約責任、補償規(guī)則與風險分擔邊界，減少不確定性。同時，建議設立獨立的PPP仲裁機構(gòu)，為社會資本方提供一個專業(yè)、公正、高效的權(quán)利救濟渠道，增強其長期參與信心。

第二，推行“一項目一策”，提供靈活務實的參與方案。PPP項目類型多樣、地區(qū)差異顯著，不能一刀切。應鼓勵地方政府根據(jù)項目特點和市場需求，制定靈活多元的合作方案，實現(xiàn)“風險共擔、收益共享”。

在風險分擔方面，對于需求不確定性較高的項目，可考慮設置“最低收入保障機制”，為企業(yè)提供基本收益底線；同時，設計“超額收益分享條款”，在項目盈利超預期時，政府與企業(yè)共同受益，實現(xiàn)“雙贏”。在價格機制上，可在合同中預先約定與成本、通脹等指標掛鉤的價格調(diào)整公式，把“事后博弈”變成“事前約定”，穩(wěn)定投資預期。

此外，對于具有明顯正外部性的項目，例如能夠帶動地區(qū)開發(fā)、改善民生或促進產(chǎn)業(yè)集聚的PPP項目，政府可依法依規(guī)配套土地開發(fā)權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、配套商業(yè)開發(fā)權(quán)等附屬權(quán)益，通過“副業(yè)補主業(yè)”，提升項目整體財務可行性和吸引力。

第三，創(chuàng)新金融機制，破解民企融資難題。融資問題是制約民營企業(yè)參與PPP的一個重要瓶頸。應從制度設計與金融工具創(chuàng)新兩方面著手，形成“可貸、可融、可退出”的良性金融生態(tài)：一是可以考慮由政策性金融機構(gòu)牽頭設立PPP項目增信擔?；?，重點支持民企參與的PPP項目，為其提供信用增級服務，緩解金融機構(gòu)的風險顧慮；二是加快PPP項目資產(chǎn)證券化進程，建立標準化資產(chǎn)評估體系，推動優(yōu)質(zhì)項目在資本市場實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，打通民間資本“退出”通道，提高資金流動性；三是引入長期資本，鼓勵保險資金、養(yǎng)老金、產(chǎn)業(yè)基金等低風險偏好、期限較長的資金參與PPP項目。這類資金與PPP的長期回報周期天然匹配，有助于形成更加穩(wěn)健、可持續(xù)的融資結(jié)構(gòu)。

（作者鐘輝勇系上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院，中國發(fā)展研究院副研究員，博士生導師。本專欄主要關(guān)注財政和金融問題，由上海高校智庫——上海交通大學中國發(fā)展研究院，上海交通大學數(shù)字化管理決策實驗室供稿，將在澎湃新聞陸續(xù)刊發(fā)。本文也是國家社科基金一般項目（23BJY228）的階段性成果）