文丨劉興華 編輯覃柳笛

未來25年，世界城市將迎來科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來的重大機遇，國際政治經(jīng)濟格局也將深刻演進。推進這一時期的城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須始終以促進“人的全面發(fā)展”為核心目標。無論是配置教育醫(yī)療資源、優(yōu)化居住環(huán)境，增加就業(yè)、完善社會保障、豐富文化生活供給，還是城市公共空間和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都要圍繞民生需求展開，讓城市建設(shè)真正服務于人。

從規(guī)模擴張到內(nèi)涵提升

在實施多重國家發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已發(fā)生重大變化，城鎮(zhèn)化也隨之邁入轉(zhuǎn)型升級的2.0時代，呈現(xiàn)出多維度、深層次的新發(fā)展態(tài)勢。從人口流動與要素配置來看，傳統(tǒng)以“鄉(xiāng)—城”為主的流動模式逐漸向“城—城”流動與“城—鄉(xiāng)”互動轉(zhuǎn)變，資源要素在區(qū)域、城市與城鄉(xiāng)間加速整合，人口與產(chǎn)業(yè)持續(xù)向中心城市、城市群及城市帶集聚。

在發(fā)展質(zhì)量與水平上，戶籍人口城鎮(zhèn)化率進一步提升，城市人口數(shù)量增長與發(fā)展質(zhì)量形成相互促進的良性循環(huán)，城鎮(zhèn)化發(fā)展邏輯從過去注重規(guī)模擴張的外延式、數(shù)量型增長，轉(zhuǎn)向聚焦功能完善、內(nèi)涵提升的質(zhì)量型發(fā)展，城市建設(shè)更強調(diào)精細化與可持續(xù)性。發(fā)展方式也隨之優(yōu)化，城市基礎(chǔ)設(shè)施與房地產(chǎn)業(yè)正轉(zhuǎn)向綠色低碳化、數(shù)字智能化、更加人性化的發(fā)展方向，在新增建設(shè)中大量融入生態(tài)與科技理念，同時加大對存量設(shè)施的改造與運維力度，推動城市建設(shè)與運營的高效化、低碳化轉(zhuǎn)型。

城市經(jīng)濟增長動力正在從過去主要依靠出口與投資拉動，逐步轉(zhuǎn)向重點以內(nèi)需與消費為核心驅(qū)動力，積極擴大內(nèi)需成為支撐未來城市經(jīng)濟增長的主旋律。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，我國正在從出口大國向進出口均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變，在資本流動上從以吸引外資為主轉(zhuǎn)向“引進來”和“走出去”并重，制造業(yè)加速從低端制造向中高端制造躍升，服務業(yè)則向高端生產(chǎn)性服務業(yè)與先進服務業(yè)領(lǐng)域拓展。

創(chuàng)新模式與價值導向的轉(zhuǎn)變更是城鎮(zhèn)化2.0時代的突出特征，科技與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新正在逐步告別以往以外部模仿為主的模式，進入集成創(chuàng)新與自主創(chuàng)新并行的新階段；同時，“以人為本”的價值導向愈發(fā)凸顯，城鎮(zhèn)化進程不再單純追求硬件建設(shè)，而是更加注重以“人”為核心，通過“投資于人”提升全要素生產(chǎn)率，推動經(jīng)濟發(fā)展動力從主要依靠人口數(shù)量紅利，向依靠人才質(zhì)量紅利轉(zhuǎn)變，讓城市發(fā)展成果更公平、更廣泛地惠及全體居民，實現(xiàn)人的全面發(fā)展與城市高質(zhì)量發(fā)展深度融合。

機遇與挑戰(zhàn)并存

當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展與城鎮(zhèn)化進程正處于機遇與挑戰(zhàn)并存的關(guān)鍵階段，面臨的困難與壓力需客觀正視，潛在的優(yōu)勢與空間亦需充分把握。

從內(nèi)部看，城鎮(zhèn)化存在深度不足與區(qū)域失衡問題，仍有2億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未實現(xiàn)完全市民化，城市發(fā)展的區(qū)域不平衡問題也比較突出；科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級亟待加強，核心技術(shù)和創(chuàng)新能力與發(fā)達國家相比仍有較大差距；我國較早進入老齡化社會，面臨“未富先老”的挑戰(zhàn)，對經(jīng)濟活力和社保體系形成明顯壓力，再疊加居民收入增速放緩且收入水平差距較大，影響了內(nèi)需釋放；資源環(huán)境約束趨緊，高能耗發(fā)展模式導致能源對外依存度高，碳排放量占全球比重高，綠色轉(zhuǎn)型任務重。

從外部看，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈因單邊主義和貿(mào)易保護主義發(fā)生深度調(diào)整，教育、科技、金融等領(lǐng)域國際競爭加劇。我國經(jīng)濟要實現(xiàn)在2035年人均GDP達到中等發(fā)達國家水平的目標，未來10年年均GDP增速需不低于4.6%，發(fā)展與轉(zhuǎn)型仍面臨不小挑戰(zhàn)。

然而，我國城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化仍具備廣闊發(fā)展空間和諸多有利條件，經(jīng)濟增長依然擁有較大潛力。與發(fā)達國家相比，我國城鎮(zhèn)化率尚有15個百分點左右的增長潛力。尤其是中西部人口大省城鎮(zhèn)化發(fā)展空間更大，這些地區(qū)新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的進一步推進，將成為區(qū)域經(jīng)濟增長的重要引擎。

人力資源質(zhì)量紅利逐步釋放，高等教育大眾化水平顯著提高。1991年以來，我國按折合全時工作量計算的研發(fā)人員總量增長了10倍，2023年達724萬人年，連續(xù)11年穩(wěn)居世界第一。高素質(zhì)人才儲備為創(chuàng)新發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級提供了堅實支撐。資本積累基礎(chǔ)也日益雄厚，長期以來基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)投入，提升了工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與能源保障能力。我國資本形成總額在全球占比領(lǐng)先，為后續(xù)發(fā)展提供了必要保障。科技創(chuàng)新基礎(chǔ)不斷夯實，研發(fā)經(jīng)費投入總量穩(wěn)居世界第二，為突破核心技術(shù)、實現(xiàn)自主創(chuàng)新奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

從市場規(guī)模與開放優(yōu)勢來看，我國超大規(guī)模市場潛力持續(xù)釋放，要素市場化配置改革與全國統(tǒng)一大市場建設(shè)加快推進，加上門類齊全的制造業(yè)體系，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了廣闊空間與配套保障；我國以規(guī)則、規(guī)制、管理、標準為內(nèi)容的制度型、高水平對外開放不斷深化，作為全球多個經(jīng)濟體的主要貿(mào)易伙伴，已形成全球價值鏈重要樞紐地位，再加上自由貿(mào)易協(xié)定網(wǎng)絡持續(xù)擴展，國際經(jīng)貿(mào)新優(yōu)勢逐步塑造。同時，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的浪潮，催生了大量新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品與新商業(yè)模式，為我國實現(xiàn)彎道超車、換道超車、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供了歷史性機遇。這些有利條件相互疊加，將共同支撐我國在高質(zhì)量發(fā)展道路上穩(wěn)步前行。

以人為本，夯實城市發(fā)展根基

我國城鎮(zhèn)化2.0是一條全新發(fā)展道路，需綜合發(fā)揮多重國家發(fā)展戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢、超大規(guī)模市場優(yōu)勢以及國家治理體系和治理能力優(yōu)勢，讓城市在區(qū)域經(jīng)濟乃至全國經(jīng)濟發(fā)展中起龍頭帶動作用，使都市圈、城市群、城市帶成為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、推動高質(zhì)量發(fā)展和實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要載體。

現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系是城市高質(zhì)量發(fā)展的重要支柱。各城市要根據(jù)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)確定功能定位。超大特大城市聚焦科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，疏解一般性制造業(yè)等非核心功能，向全球產(chǎn)業(yè)鏈高端延伸；中小城市承接配套產(chǎn)業(yè)、升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、打造特色產(chǎn)業(yè)，形成以都市圈為依托的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)集群，并建立跨區(qū)域合作平臺與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移補償機制。

同時，城市需引領(lǐng)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，促進土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素自由流動，打造宜居宜業(yè)營商環(huán)境，引才留才用才、成就更多人才；依托都市圈共建創(chuàng)新平臺與聯(lián)合體，打造智慧綠色集約的產(chǎn)城融合場景，推廣新興技術(shù)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，形成“以產(chǎn)聚城、以城興產(chǎn)”的發(fā)展路徑。

推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化是核心要求。要平衡市場與政府作用，盤活城市存量資源、建設(shè)優(yōu)質(zhì)增量資源，激發(fā)城市創(chuàng)新活力，依托城市企業(yè)與科研院所，提升技術(shù)集成創(chuàng)新與原始創(chuàng)新能力，支撐信息技術(shù)、高端裝備制造、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。要加強職業(yè)教育和職業(yè)培訓，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，保障其社保、住房、隨遷子女教育等權(quán)益；創(chuàng)新企業(yè)管理模式，建立中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，培育世界一流企業(yè)以提升城市生產(chǎn)效率。

實現(xiàn)人才培養(yǎng)與科技創(chuàng)新適配是關(guān)鍵引擎。城市尤其是超大特大城市需深化科技體制改革，聚焦世界科技前沿、經(jīng)濟主戰(zhàn)場等領(lǐng)域展開攻關(guān)，以科技領(lǐng)軍企業(yè)整合企業(yè)、高校、科研院所資源，賦予科研人員更大成果轉(zhuǎn)化收益自主權(quán)，推動產(chǎn)學研深度融合與科技成果產(chǎn)業(yè)化。目前，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)作為創(chuàng)新高地，已形成“三核驅(qū)動”格局，未來需承擔更多創(chuàng)新責任，成為全球科技與經(jīng)濟增長極。

（殷剛/攝）

高水平對外開放是實現(xiàn)我國城市高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。在繼續(xù)保持面向發(fā)達國家開放的同時，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，積極擴大面向“全球南方”國家的市場開放，積極參與全球產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，推動構(gòu)建普惠包容的新型經(jīng)濟全球化；在制造業(yè)全面開放基礎(chǔ)上，進一步開放高端制造、先進生產(chǎn)性服務業(yè)，在研發(fā)設(shè)計、現(xiàn)代金融、數(shù)據(jù)信息等領(lǐng)域以開放促創(chuàng)新促發(fā)展。要對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在產(chǎn)權(quán)保護、環(huán)境標準、勞動保護等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)規(guī)則相通；優(yōu)化自貿(mào)區(qū)審批流程、完善商業(yè)秘密保護與知識產(chǎn)權(quán)保護，推動跨區(qū)域制度協(xié)同創(chuàng)新，形成東中西協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌的開放新格局。

預計到2040年，全球?qū)⒂谐^三分之二的人口居住在城市；我國若在未來20年達到發(fā)達國家城市發(fā)展水平，屆時生活在城市的人口將有近11億。在此背景下，需按照“超大特大城市智慧高效治理”要求，推進數(shù)字智能化治理。要轉(zhuǎn)變治理理念，從單一政府管理轉(zhuǎn)向多方協(xié)同治理，并將這一理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、服務全過程；將城市視作人、物、資本、信息融合的有機生命系統(tǒng)，樹立“全生命周期治理”意識。要以“敏捷治理”推動城市可持續(xù)發(fā)展，整合制度、物質(zhì)、非物質(zhì)與人力資源，利用海量數(shù)據(jù)與信息網(wǎng)絡實現(xiàn)資源適配；都市圈、城市群內(nèi)城市要打破行政邊界，推動交通、數(shù)據(jù)、環(huán)保、公共服務、應急救援共建共享，實現(xiàn)同城化治理，并以此帶動周邊小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

來源：《瞭望東方周刊》（2025年第20期，總第943期），原題為《“以人為本”繪就城市發(fā)展新圖景》。

教授簡介

劉興華

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同濟大學經(jīng)濟與管理學院特聘教授，長期在中央國家機關(guān)從事經(jīng)濟社會發(fā)展理論和政策研究工作，曾任中國證監(jiān)會金融研究院首席經(jīng)濟學家。現(xiàn)兼任中國國家創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略研究會副會長、中國經(jīng)濟研究專委會主任，中國服務貿(mào)易協(xié)會副會長，中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學會學術(shù)委員。研究領(lǐng)域：宏觀經(jīng)濟，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，國際貿(mào)易，現(xiàn)代金融。