近日，《建立健全都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制提升長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展水平行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)方案》）正式發(fā)布，將“都市圈同城化” 提升至前所未有的戰(zhàn)略高度。這一文件的出臺(tái)，標(biāo)志著長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程迎來一個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)：從“群域”的宏觀架構(gòu)，深化至“圈層”的微觀深耕。這絕非簡(jiǎn)單的概念更迭，而是國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思想的又一次深刻演進(jìn)——從追求規(guī)模擴(kuò)張的“面狀鋪開”，轉(zhuǎn)向注重功能整合與制度創(chuàng)新的“點(diǎn)狀突破”。都市圈，正在成為驅(qū)動(dòng)長(zhǎng)三角這一超大城市群能級(jí)躍升的核心行動(dòng)單元與關(guān)鍵“試驗(yàn)田”。

縱觀長(zhǎng)三角城市群與都市圈的演變，從概念萌芽到深化實(shí)施，既反映了中國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)深化，也展現(xiàn)了治理思路的不斷調(diào)整。本文將梳理這一戰(zhàn)略演進(jìn)脈絡(luò)，并分析都市圈在長(zhǎng)三角一體化新階段所扮演的體制破局角色。

概念萌芽（1957-1982）：城市群概念的引入與本土化探索

1957年，法國(guó)地理學(xué)家戈特曼基于對(duì)大都市帶現(xiàn)象的深入研究，提出了具有開創(chuàng)意義的城市群理論，并在其論著中明確將以上海為核心的長(zhǎng)江三角洲地區(qū)納入六大世界級(jí)城市群之列。這一理論成果的引入，為中國(guó)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)研究打開了全新視野。在此階段，大都市區(qū)、城市群、都市圈等概念體系尚未明晰，各類術(shù)語(yǔ)的界定相對(duì)模糊，相關(guān)研究主要停留在理論探討層面，尚未形成明確的政策內(nèi)涵。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，這些概念在實(shí)踐中逐漸獲得本土化解讀，為后續(xù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的形成奠定了理論基礎(chǔ)。

探索起步（1982-2005）：從經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)到區(qū)域?qū)υ挋C(jī)制的形成

1982年，國(guó)務(wù)院正式成立“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)”，范圍包括上海、蘇州、無(wú)錫、常州、南通、杭州、嘉興、湖州、寧波、紹興等10個(gè)城市，成為長(zhǎng)三角區(qū)域概念的早期雛形。這一舉措首次突破了行政區(qū)劃界限，探索構(gòu)建跨省域的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。這一階段的合作主要圍繞經(jīng)濟(jì)協(xié)作展開，重點(diǎn)解決原材料調(diào)配、產(chǎn)業(yè)布局等具體問題。

1997年，“長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”正式成立，并提出“長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈”概念，成員城市擴(kuò)大至15個(gè)，標(biāo)志著長(zhǎng)三角作為經(jīng)濟(jì)區(qū)域的初步形成，且合作機(jī)制從臨時(shí)性協(xié)作向制度化協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，通過“市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”等形式建立了常態(tài)化對(duì)話機(jī)制，為后續(xù)一體化發(fā)展提供了重要的組織保障。這一時(shí)期的探索雖尚未形成系統(tǒng)戰(zhàn)略，但為后續(xù)城市群戰(zhàn)略的提出積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

宏觀布局（2006-2014）：“城市群”主體形態(tài)的確立與“硬聯(lián)通”的基礎(chǔ)構(gòu)建

2006年，“十一五”規(guī)劃綱要首次明確“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，為長(zhǎng)三角一體化提供了頂層設(shè)計(jì)框架。2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次從國(guó)家層面以中央文件形式對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展指引戰(zhàn)略方向。2010年，國(guó)家發(fā)展改革委正式印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，明確建立健全泛長(zhǎng)江三角洲地區(qū)合作機(jī)制，促進(jìn)生產(chǎn)要素跨地區(qū)自由流動(dòng)。這一階段的戰(zhàn)略重心在于打破省際行政壁壘，在區(qū)域維度上構(gòu)建功能互補(bǔ)的巨型經(jīng)濟(jì)體。

“城市群”與“都市圈”的概念內(nèi)涵在這一時(shí)期進(jìn)一步明晰，前者強(qiáng)調(diào)多中心網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，后者則更注重核心城的輻射帶動(dòng)作用。在實(shí)踐層面，合作多以重大跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為主，如高速公路網(wǎng)、高速鐵路網(wǎng)的統(tǒng)籌建設(shè)，為后續(xù)深度融合打下物理基礎(chǔ)。然而，此時(shí)的一體化更多體現(xiàn)為政府主導(dǎo)的項(xiàng)目推動(dòng)，市場(chǎng)與社會(huì)的微觀活力尚未被充分激活，城市間的協(xié)同關(guān)系仍顯松散，市場(chǎng)與市民在一體化中的獲得感有限。

思路轉(zhuǎn)向（2014-2018）：“都市圈”概念破繭與戰(zhàn)略聚焦

2014年，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》首次引入了“都市圈”概念，成為國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思想的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折。這一轉(zhuǎn)變既借鑒了國(guó)際成熟城市群普遍形成的“核心—圈層”發(fā)展規(guī)律，更源于對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深刻認(rèn)識(shí)——僅有宏觀的“城市群”框架難以解決核心城市的輻射帶動(dòng)與周邊城市的協(xié)同發(fā)展問題。

2016年，國(guó)家發(fā)改委和住建部聯(lián)合印發(fā)了《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，進(jìn)一步明確要以建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)為重點(diǎn)，著力推動(dòng)市場(chǎng)體系統(tǒng)一開放、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、公共服務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防共治，全力創(chuàng)建城市群一體化發(fā)展的“長(zhǎng)三角模式”。

由此，一體化思路從“面狀協(xié)同”向“圈層輻射”轉(zhuǎn)變，開始強(qiáng)調(diào)培育以上海、南京、杭州、合肥等為核心的區(qū)域增長(zhǎng)極，打造“一小時(shí)通勤圈”和“產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈”等更為高效的要素配置格局。這意味著國(guó)家對(duì)長(zhǎng)三角一體化的要求逐漸從搭建宏觀“舞臺(tái)”轉(zhuǎn)向精心編排以核心城市為“領(lǐng)舞”的協(xié)同演出，為后續(xù)的“精細(xì)化施工”指明了方向。

精細(xì)深耕（2018年以后）：都市圈作為戰(zhàn)略實(shí)施單元的多元探索

2018年，長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略，都市圈從理論構(gòu)想躍升為落實(shí)戰(zhàn)略的核心行動(dòng)單元。2019年，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，明確提出要“梯次形成若干空間結(jié)構(gòu)清晰、城市功能互補(bǔ)、要素流動(dòng)有序、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)、交通往來順暢、公共服務(wù)均衡、環(huán)境和諧宜居的現(xiàn)代化都市圈”。

在中央政策指引下，長(zhǎng)三角各省市積極推動(dòng)都市圈建設(shè)的空間落實(shí)與戰(zhàn)略布局?！堕L(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出上海、南京、杭州、合肥、寧波、蘇錫常六大都市圈，并賦予其在特定領(lǐng)域先行先試的探索重任。同時(shí)，《江蘇省國(guó)土空間規(guī)劃（2021-2035年）》還提出要建設(shè)徐州都市圈；《浙江省國(guó)土空間規(guī)劃（2021-2035年）》進(jìn)一步明確建設(shè)杭州、寧波、溫州、金義四大都市區(qū)。

在此背景下，各都市圈依據(jù)自身稟賦展開了多維度的先鋒探索：上海大都市圈致力于打造“全球城市區(qū)域”，其規(guī)劃范圍明顯超越了傳統(tǒng)通勤圈范圍，旨在構(gòu)建更廣泛的功能性協(xié)同區(qū)域；南京都市圈作為首個(gè)國(guó)家層面批復(fù)的跨省都市圈，其探索的城際鐵路銜接、產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建等模式，為破解蘇皖邊界行政壁壘提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)；合肥都市圈依托綜合性國(guó)家科學(xué)中心，探索“科創(chuàng)+產(chǎn)業(yè)”的融合路徑，展現(xiàn)出后發(fā)城市通過差異化戰(zhàn)略融入長(zhǎng)三角體系的成功實(shí)踐；寧波都市圈著力打造“港產(chǎn)城文”融合的灣區(qū)典范，構(gòu)建“總部在甬、基地在外”的跨區(qū)域布局強(qiáng)化特色優(yōu)勢(shì)；蘇錫常都市圈則聚焦于省內(nèi)高度一體化區(qū)域的“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，在生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化互認(rèn)等方面樹立了高標(biāo)準(zhǔn)同城化標(biāo)桿。這些探索共同構(gòu)建起“國(guó)家指引—省級(jí)統(tǒng)籌—都市圈實(shí)施”的多層推進(jìn)體系，使都市圈成為連接頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐的關(guān)鍵操作界面。

在“硬聯(lián)通”成效顯著而“軟對(duì)接”瓶頸凸顯的當(dāng)下，長(zhǎng)三角都市圈發(fā)展仍面臨制度壁壘甚于空間阻隔、競(jìng)爭(zhēng)慣性大于合作動(dòng)能、規(guī)劃統(tǒng)籌強(qiáng)于治理創(chuàng)新的深層挑戰(zhàn)。有鑒于此，此次《行動(dòng)方案》精準(zhǔn)聚焦“體制機(jī)制”破題，核心目標(biāo)不在于規(guī)劃更多項(xiàng)目，而是通過建立健全都市圈同城化體制機(jī)制，優(yōu)化要素市場(chǎng)化配置、公共服務(wù)共建共享等“軟基建”路徑，以“梯度推進(jìn)”策略，讓人才、資本、技術(shù)在圈內(nèi)自由流動(dòng)，讓長(zhǎng)三角切實(shí)感受到跨城工作生活如同同城一般便捷無(wú)憂。

以“圈層融合”塑造一體化新圖景?

從“群域”到“圈層”的戰(zhàn)略深化，是一場(chǎng)關(guān)乎中國(guó)城鎮(zhèn)化未來的深刻變革。都市圈是這場(chǎng)變革的前沿陣地，而《行動(dòng)方案》的出臺(tái)，則為這場(chǎng)“陣地戰(zhàn)”提供了翔實(shí)的“作戰(zhàn)手冊(cè)”。

展望未來，長(zhǎng)三角的全球競(jìng)爭(zhēng)力已不再單純?nèi)Q于上海等核心城市的“天花板”高度，而是更加取決于各都市圈通過系統(tǒng)性的制度創(chuàng)新，抬升整個(gè)區(qū)域“發(fā)展地板”的能力。唯有真正實(shí)現(xiàn)資本、人才、技術(shù)在都市圈內(nèi)如水般自由流動(dòng)，公共服務(wù)趨向均等共享，才能將長(zhǎng)三角城市群從“物理疊加”的經(jīng)濟(jì)巨人，鍛造成“化學(xué)融合”，兼具創(chuàng)新活力、宜居品質(zhì)和共同繁榮的國(guó)家級(jí)都市圈群落與中國(guó)式現(xiàn)代化示范區(qū)。

（本文作者楊金龍系華略智庫(kù)長(zhǎng)三角研究院研究經(jīng)理，夏驥系華略智庫(kù)CEO、長(zhǎng)三角研究院院長(zhǎng)。）

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“長(zhǎng)三角議事廳”專欄由教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地·華東師范大學(xué)中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新基地長(zhǎng)三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長(zhǎng)三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報(bào)告，呈現(xiàn)務(wù)實(shí)政策建議。