這幾天上海又進(jìn)入了可持續(xù)發(fā)展時(shí)間。自從聯(lián)合國(guó)設(shè)立由中國(guó)政府倡議的世界城市日以來(lái)，每年十月的最后一周，越來(lái)越成為世界性的可持續(xù)發(fā)展時(shí)間。今年的世界城市日活動(dòng)上，上海發(fā)布了最新成果《上海指數(shù)應(yīng)用報(bào)告》?！吧虾Ｖ笖?shù)”是一個(gè)上海發(fā)起、聯(lián)合國(guó)人居署支持的國(guó)際公共知識(shí)產(chǎn)品，有一個(gè)長(zhǎng)長(zhǎng)的規(guī)范性名稱(chēng)，是聯(lián)合國(guó)全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）城市監(jiān)測(cè)框架（UMF）上海應(yīng)用指數(shù)（SAI）。上海指數(shù)不是用于上海的研究成果，其研究、開(kāi)發(fā)與應(yīng)用是面向世界的，是要助推世界上的城市實(shí)施聯(lián)合國(guó)的全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs），是要通過(guò)世界城市日平臺(tái)對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展起到階梯性推進(jìn)的作用。

作者供圖

“上海指數(shù)”的核心理念是要從“靜態(tài)排名”轉(zhuǎn)向“動(dòng)態(tài)賦能”，實(shí)現(xiàn)城市評(píng)估方式的范式變革。傳統(tǒng)的城市排名側(cè)重于衡量城市的“成熟度”或“現(xiàn)狀水平”，這常常導(dǎo)致兩個(gè)問(wèn)題：一是固化偏見(jiàn)，發(fā)達(dá)城市總是名列前茅，發(fā)展中城市難以望其項(xiàng)背，挫傷其參與和改進(jìn)的積極性。二是脫離實(shí)際，忽略了每個(gè)城市不同的起點(diǎn)、資源稟賦和發(fā)展階段，無(wú)法有效指導(dǎo)政策?！吧虾Ｖ笖?shù)”的提出和研究是要改變傳統(tǒng)范式，成為一個(gè)推動(dòng)全球城市向可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行轉(zhuǎn)變的新政策工具和新合作平臺(tái)。研究“上海指數(shù)”，希望“上海指數(shù)”發(fā)揮作用，需要有三個(gè)強(qiáng)調(diào)，一是強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)的進(jìn)步性而不是靜態(tài)的排名榜，二是強(qiáng)調(diào)發(fā)展的綜合性而不是單一性，三是強(qiáng)調(diào)城市的類(lèi)型化而不是規(guī)模大小一鍋煮不加區(qū)別。在此對(duì)三個(gè)方面的意義及其政策建議做細(xì)化的討論。

第一，強(qiáng)調(diào)進(jìn)步性，而不是成熟性和城市排名。為什么進(jìn)步性重要？一是契合聯(lián)合國(guó)的SDGs精神，SDGs的核心是“不讓任何一個(gè)人和一個(gè)地方掉隊(duì)”，強(qiáng)調(diào)全球城市共同的發(fā)展進(jìn)程，而非誰(shuí)第一誰(shuí)最后等靜態(tài)的優(yōu)劣排名。評(píng)估“進(jìn)步性”正是對(duì)這一精神的響應(yīng)。二是激勵(lì)廣泛參與，對(duì)于大多數(shù)發(fā)展中城市而言，評(píng)估其“進(jìn)步速度”比評(píng)估其“當(dāng)前分?jǐn)?shù)”更具公平性和激勵(lì)性。一個(gè)起點(diǎn)較低但改善迅速的城市，其經(jīng)驗(yàn)和模式可能比一個(gè)停滯不前的發(fā)達(dá)城市更具參考價(jià)值。三是驅(qū)動(dòng)政策行動(dòng)，關(guān)注進(jìn)步性能將城市發(fā)展評(píng)估重點(diǎn)從“你是誰(shuí)”轉(zhuǎn)向“你做了什么、取得了哪些改善”，直接與政策干預(yù)的有效性?huà)煦^，推動(dòng)城市管理者對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行體檢采取實(shí)際行動(dòng)。

基于進(jìn)步性評(píng)估的政策建議包括：一是，動(dòng)態(tài)評(píng)估與追蹤，促進(jìn)城市建立時(shí)間序列數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)展定時(shí)性如年度或雙年度的評(píng)估機(jī)制，結(jié)合城市自愿報(bào)告VLR，分析城市在各項(xiàng)指標(biāo)上的改善幅度、增長(zhǎng)速率和趨勢(shì)。二是，政策成效分析，分析進(jìn)步顯著的城市所采取的政策措施、治理模式和創(chuàng)新實(shí)踐，以現(xiàn)有的《上海手冊(cè)》為基礎(chǔ)建立案例庫(kù)，為其他城市提供可復(fù)制的解決方案。三是，設(shè)立“最佳進(jìn)步獎(jiǎng)”，以城市可持續(xù)發(fā)展上海獎(jiǎng)為基礎(chǔ)，在世界城市日等相關(guān)場(chǎng)合，表彰在SDGs上取得顯著進(jìn)步的城市，分享其“追趕型”的成功經(jīng)驗(yàn)。

第二，強(qiáng)調(diào)綜合性，而不是某個(gè)領(lǐng)域單一性。為什么綜合性重要？一是應(yīng)對(duì)城市復(fù)雜性，城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三大支柱相互交織、相互影響。單一維度的領(lǐng)先（如僅經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)）可能以犧牲其他維度（如環(huán)境惡化、社會(huì)不公）為代價(jià)，這本身就是不可持續(xù)的，不符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的初衷。二是體現(xiàn)SDGs整合原則，SDGs的17個(gè)目標(biāo)是一個(gè)不可分割的整體。強(qiáng)調(diào)綜合性是要糾正傳統(tǒng)單維度評(píng)估城市的致命缺陷，評(píng)估城市在協(xié)同推進(jìn)不同目標(biāo)方面的能力，識(shí)別并解決目標(biāo)間的權(quán)衡與協(xié)同關(guān)系。三是避免“漂綠”和片面發(fā)展，城市可持續(xù)發(fā)展的成效是乘法而不是加法，綜合性能有效防止城市通過(guò)在某幾個(gè)顯性指標(biāo)上投入資源來(lái)“粉飾”門(mén)面，而忽視整體、長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展。用“上海指數(shù)”評(píng)估創(chuàng)新城市、健康城市、宜居城市、城市更新等特定的應(yīng)用場(chǎng)景，要強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的跨部門(mén)多維度行動(dòng)，區(qū)別于傳統(tǒng)的這方面評(píng)估。

作者供圖

基于綜合性評(píng)估的政策建議包括：一是，構(gòu)建交互式評(píng)估儀表盤(pán)，不提供一個(gè)簡(jiǎn)單的總分，而是提供一個(gè)多維度的儀表盤(pán)，展示城市在經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)包容、環(huán)境韌性、文化融合、治理效能等各維度的表現(xiàn)，并可視化其相互關(guān)聯(lián)。二是，識(shí)別“發(fā)展短板”與“協(xié)同效益”，通過(guò)縱向和橫向的數(shù)據(jù)分析，幫助城市識(shí)別其可持續(xù)發(fā)展的主要短板（如可能是交通擁堵帶來(lái)的環(huán)境與社會(huì)問(wèn)題），以及那些“一舉多得”的政策領(lǐng)域（如投資綠色基礎(chǔ)設(shè)施可同時(shí)促進(jìn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和就業(yè)）。三是，推廣“跨部門(mén)整合治理”案例，重點(diǎn)宣傳那些成功打破部門(mén)壁壘，實(shí)施綜合性政策（如“15分鐘城市”、“基于自然的解決方案”、“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”）的城市經(jīng)驗(yàn)。

第三，類(lèi)型重點(diǎn)要突出超大城市、中小城市、首都城市。為什么強(qiáng)調(diào)這三類(lèi)？理由是這三類(lèi)城市在全球城市體系中具有不可替代的代表性，且面臨著截然不同但又至關(guān)重要的可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)。

1.超大城市（人口超過(guò)1千萬(wàn)）。一是挑戰(zhàn)的極端化，它們集中體現(xiàn)了資源、環(huán)境、交通、住房、公共安全、就業(yè)、社會(huì)融合等方面的巨大壓力，是可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)的“前沿陣地”。二是創(chuàng)新的試驗(yàn)田，由于其規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，超大城市的政策創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和投融資模式創(chuàng)新具有巨大的規(guī)模和示范效應(yīng)。三是要關(guān)注的重點(diǎn)，要研究超大城市如何通過(guò)智慧治理、巨型項(xiàng)目管理、多中心空間結(jié)構(gòu)等策略，在巨大規(guī)模下實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型。

2.中小城市。一是全球城市的主體，全球絕大多數(shù)城市人口居住在中小城市。它們的可持續(xù)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)全球SDGs的關(guān)鍵所在。二是獨(dú)特優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)，它們可能更具敏捷性，更貼近居民，但也面臨資源有限、能力建設(shè)不足等挑戰(zhàn)。三是要關(guān)注的重點(diǎn)，要關(guān)注中小城市的適用性技術(shù)、低成本解決方案、本土化發(fā)展模式。它們是如何利用自身規(guī)模小、社會(huì)資本高的特點(diǎn)，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)、本地食品系統(tǒng)、社區(qū)治理等方面取得成功的。

3.首都城市。一是政治與象征意義，首都城市是國(guó)家形象、發(fā)展水平和治理能力的窗口，其可持續(xù)發(fā)展表現(xiàn)具有國(guó)內(nèi)和國(guó)際雙重示范效應(yīng)。二是特殊的復(fù)合功能，它們同時(shí)承擔(dān)國(guó)家政治中心、國(guó)際交往窗口、大型居住社區(qū)等多重功能，規(guī)劃和管理更為復(fù)雜。三是要關(guān)注的重點(diǎn)，要評(píng)估首都如何在保障國(guó)家安全、國(guó)際功能的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)綠色建筑、低碳交通、文化遺產(chǎn)保護(hù)與城市更新的平衡，為國(guó)家其他城市樹(shù)立標(biāo)桿。

基于類(lèi)型化評(píng)估的政策建議包括：一是，分類(lèi)比較與同行學(xué)習(xí)，在“上海指數(shù)”框架下，為這三類(lèi)城市設(shè)立同類(lèi)型比較組。一個(gè)非洲的超大城市與一個(gè)亞洲或歐洲的超大城市可能更具可比性和學(xué)習(xí)價(jià)值。二是，構(gòu)建“城市類(lèi)型-解決方案”知識(shí)庫(kù)，將評(píng)估結(jié)果與最佳實(shí)踐案例相結(jié)合，形成針對(duì)不同城市類(lèi)型的政策工具包。

2025年，中國(guó)政府與聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署簽訂了協(xié)議將在上海設(shè)立全球可持續(xù)發(fā)展中心，擴(kuò)大世界城市日和上海獎(jiǎng)的國(guó)際影響已經(jīng)納入了中國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略，上海正在成為世界可持續(xù)發(fā)展的窗口，從中認(rèn)識(shí)到“上海指數(shù)”作為新的可持續(xù)發(fā)展政策推進(jìn)器的戰(zhàn)略意義和作用。

總結(jié)而言，上海指數(shù)的研究強(qiáng)調(diào)三個(gè)“要”，就是要以“進(jìn)步性”激勵(lì)行動(dòng)，讓所有城市都能看到希望并付諸努力；要以“綜合性”指引方向，確保城市發(fā)展是平衡的、協(xié)同的、真正的可持續(xù)發(fā)展；要以“類(lèi)型化”聚焦重點(diǎn)，確保指數(shù)的開(kāi)發(fā)對(duì)不同意義的城市是相關(guān)且具有啟發(fā)性的。通過(guò)這樣的定位，“上海指數(shù)”將能真正服務(wù)于全球城市的政策制定者、實(shí)踐者和普通的市民，從而使上海在推進(jìn)世界可持續(xù)發(fā)展方面做出更大更多有世界影響力的貢獻(xiàn)。

（本文作者諸大建系同濟(jì)大學(xué)特聘教授。）