【引言】2025年，緬甸局勢(shì)步入新階段[1]。馬來(lái)西亞總理安瓦爾在10月27日的東亞峰會(huì)上表示，緬甸國(guó)家安全與和平委員會(huì)[2]主席、國(guó)防軍總司令敏昂萊在數(shù)次會(huì)面中展現(xiàn)出“一定合作意愿”，然而，就在峰會(huì)前夕，一場(chǎng)關(guān)于敏昂萊是否親自與會(huì)的“羅生門(mén)”已悄然上演——緬甸官方媒體一度釋放其將率團(tuán)出席的信號(hào)，但此消息旋即被馬來(lái)西亞總理安瓦爾否認(rèn)。更為值得注意的是，在歷經(jīng)多次推遲后，緬甸官方正式宣布將于2025年12月28日舉行大選，這為持續(xù)近五年的政治僵局帶來(lái)了新的變數(shù)。

面對(duì)這一變化，東盟的應(yīng)對(duì)策略亦展現(xiàn)出顯著演進(jìn)。在馬來(lái)西亞擔(dān)任輪值主席國(guó)的推動(dòng)下，東盟逐步形成了一套融合“原則堅(jiān)守”與“治理務(wù)實(shí)”的雙軌介入模式：一方面在選舉合法性等核心議題上設(shè)置前提條件，延續(xù)“建設(shè)性介入”的規(guī)范引導(dǎo)；另一方面通過(guò)人道援助與災(zāi)害管理等“治理式介入”手段，在低政治領(lǐng)域維持接觸并積累互信。這一轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了東盟在“不干涉原則”與“區(qū)域穩(wěn)定維護(hù)”之間尋求有效行動(dòng)空間的戰(zhàn)略調(diào)適。

圖1 馬來(lái)西亞總理、東盟輪值主席安瓦爾在第47屆東盟峰會(huì)開(kāi)幕式上發(fā)表致辭。圖片來(lái)源：人民網(wǎng) 

一、東盟的平衡策略：原則與靈活并重

在2025年10月26日至28日于馬來(lái)西亞吉隆坡舉行的第47屆東盟峰會(huì)期間，緬甸問(wèn)題再次成為焦點(diǎn)。本屆峰會(huì)以“包容性和可持續(xù)性”為主題，在議程設(shè)置上，緬甸問(wèn)題始終占據(jù)重要位置。峰會(huì)期間發(fā)布的關(guān)于“五點(diǎn)共識(shí)”的聯(lián)合聲明包含28項(xiàng)具體內(nèi)容[3]，進(jìn)一步闡明東盟對(duì)緬甸問(wèn)題的最新立場(chǎng)與行動(dòng)計(jì)劃。

針對(duì)緬甸軍方邀請(qǐng)監(jiān)督大選的要求，東盟展現(xiàn)出其特有的平衡策略。一方面，聯(lián)合聲明強(qiáng)調(diào)“停止暴力并開(kāi)展包容性政治對(duì)話必須優(yōu)先于選舉”，實(shí)質(zhì)上為選舉的合法性設(shè)置了前提條件。這種表態(tài)既堅(jiān)持了基本原則，又為后續(xù)行動(dòng)留下了回旋余地。另一方面，東盟決定不以組織名義統(tǒng)一派遣選舉觀察團(tuán)，而是允許各成員國(guó)自行決定參與方式[4]。這種做法既表明了東盟對(duì)選舉程序的保留態(tài)度，又為成員國(guó)預(yù)留了靈活應(yīng)對(duì)的空間，體現(xiàn)了東盟在處理敏感區(qū)域問(wèn)題時(shí)特有的務(wù)實(shí)態(tài)度。

在成員國(guó)層面，不同國(guó)家基于自身利益和外交傳統(tǒng)，展現(xiàn)出多樣化的應(yīng)對(duì)策略。印度尼西亞總統(tǒng)普拉博沃建議采取分散式選舉評(píng)估團(tuán)的方式[5]，這種提議既考慮到了印尼在東盟中的傳統(tǒng)影響力，也反映了其對(duì)緬甸問(wèn)題復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)。泰國(guó)外長(zhǎng)表示若收到緬甸正式邀請(qǐng)，支持派遣觀察員[6]，這一立場(chǎng)與其作為緬甸鄰國(guó)的特殊地緣位置密切相關(guān)。新加入東盟的東帝汶總統(tǒng)奧爾塔也表示愿意協(xié)助推動(dòng)對(duì)話，促進(jìn)緬甸?；餥7]，展現(xiàn)出新成員國(guó)積極參與區(qū)域事務(wù)的意愿。這些差異反映出東盟在總體原則之下采取容納多元策略的決策特征。

二、協(xié)商一致的決策機(jī)制與緬甸的特殊地位

東盟在處理區(qū)域事務(wù)時(shí)，始終遵循其特有的“協(xié)商一致”原則，這一原則不僅在應(yīng)對(duì)緬甸問(wèn)題時(shí)表現(xiàn)得尤為明顯，還體現(xiàn)在處理東帝汶加入東盟的過(guò)程中。2023年，東帝汶因與由反對(duì)派組成的緬甸“影子政府”——緬甸民族團(tuán)結(jié)政府（NUG，被緬甸軍方列為“恐怖組織”）交往密切而遭到緬甸軍方強(qiáng)烈反對(duì)，甚至導(dǎo)致東帝汶駐緬外交人員被緬方驅(qū)逐[8]，直至2025年5月，東帝汶依舊與緬甸關(guān)系緊張。2025年7月，緬甸以東帝汶違反《東盟憲章》“不干涉內(nèi)政”原則為由，反對(duì)其入盟[9]。9月，東帝汶一改此前強(qiáng)硬態(tài)度，承諾不再允許緬甸反對(duì)派在其境內(nèi)開(kāi)展政治活動(dòng)[10]，正是這一關(guān)鍵讓步，為緬甸同意其入盟掃清了障礙，東帝汶最終在第47屆東盟峰會(huì)上成功加入東盟。

這一過(guò)程揭示出兩點(diǎn)關(guān)鍵信息：其一，盡管個(gè)別成員國(guó)對(duì)緬甸局勢(shì)持有不同立場(chǎng)，但東盟整體的“協(xié)商一致”原則仍具有決定性影響。任何重大決策都需要獲得所有成員國(guó)的同意，這在一定程度上保證了每個(gè)成員國(guó)（包括緬甸在內(nèi)）的權(quán)益。其二，即便在國(guó)際社會(huì)普遍批評(píng)的背景下，緬甸在東盟內(nèi)部仍保持著一定的影響力，其立場(chǎng)在涉及自身利益的決策中仍受到重視。從更宏觀的視角看，這一案例也揭示了東盟作為一個(gè)區(qū)域性組織的獨(dú)特運(yùn)作模式。在應(yīng)對(duì)緬甸這樣的敏感問(wèn)題時(shí)，東盟往往采取漸進(jìn)式、非對(duì)抗性的方式，通過(guò)長(zhǎng)期的外交努力和內(nèi)部協(xié)調(diào)來(lái)尋求解決方案。這種方式雖然可能顯得效率不高，但在處理復(fù)雜的區(qū)域問(wèn)題時(shí)往往能夠取得更為持久的成效。

圖2 東盟各國(guó)代表簽署《東帝汶加入東盟宣言》。圖片來(lái)源：新華社

三、東盟新模式“建設(shè)性+治理式介入”的實(shí)踐路徑

面對(duì)持續(xù)復(fù)雜的緬甸局勢(shì)，東盟在延續(xù)“建設(shè)性介入”原則的同時(shí)，逐步融入了以功能性合作為導(dǎo)向的“治理式介入”手段。該路徑試圖通過(guò)低政治領(lǐng)域的務(wù)實(shí)接觸，維持與緬甸各方的溝通渠道，并在可行范圍內(nèi)提供必要支持。

2025年3月，曼德勒發(fā)生大地震后，東盟通過(guò)其專(zhuān)屬機(jī)構(gòu)——東盟災(zāi)害管理人道主義援助協(xié)調(diào)中心（AHA center）承擔(dān)了救援協(xié)調(diào)角色。該機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)成員國(guó)救援資源，并嘗試建立不受政治分歧影響的人道主義援助通道。這一安排在一定程度上使東盟得以在提供人道援助的同時(shí)，與緬甸境內(nèi)不同行為體保持實(shí)務(wù)層面的聯(lián)系，為未來(lái)潛在的政治對(duì)話創(chuàng)造可能條件。

在機(jī)制建設(shè)方面，東盟內(nèi)部提出過(guò)若干旨在延長(zhǎng)政策連續(xù)性的建議，包括設(shè)立任期更長(zhǎng)的緬甸問(wèn)題特使，以及繼續(xù)探索由“現(xiàn)任、前任及下任主席國(guó)”共同參與的“三駕馬車(chē)”磋商模式。這些討論反映出東盟已意識(shí)到緬甸問(wèn)題的長(zhǎng)期性，并嘗試由臨時(shí)性應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向更具系統(tǒng)性的管理方式。

馬來(lái)西亞總理安瓦爾在本屆峰會(huì)后的發(fā)言反映了部分成員國(guó)對(duì)緬甸局勢(shì)的評(píng)估。他指出緬甸局勢(shì)“比以往平靜”“雖仍有零星交火，但規(guī)模已大幅減弱”[11]，并將此部分與東盟的持續(xù)努力聯(lián)系起來(lái)。此類(lèi)觀點(diǎn)顯示出一些成員國(guó)對(duì)緬甸問(wèn)題的認(rèn)知正從追求快速解決，轉(zhuǎn)向接受長(zhǎng)期管理的現(xiàn)實(shí)。相應(yīng)地，東盟在具體操作上也體現(xiàn)出在堅(jiān)持“五點(diǎn)共識(shí)”框架的同時(shí)，更加側(cè)重通過(guò)功能性合作維持與緬甸的互動(dòng)。

圖3 嘉賓在第47屆東盟峰會(huì)及系列會(huì)議開(kāi)幕式上合影。圖片來(lái)源：新華社 

四、東盟介入緬甸局勢(shì)的成效與結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)制約

盡管東盟的“建設(shè)性+治理式介入”策略在提供人道主義援助、建立危機(jī)管理機(jī)制等方面取得了一定進(jìn)展，但其整體效力仍面臨來(lái)自東盟自身、地區(qū)格局以及緬甸內(nèi)部的多重深層制約。

首先，東盟陷入原則與身份的兩難。它需要在與緬甸國(guó)安委保持接觸的同時(shí)，維持其促進(jìn)民主轉(zhuǎn)型的立場(chǎng)。一方面為了保持對(duì)緬甸局勢(shì)的影響力，東盟必須與現(xiàn)任當(dāng)局保持對(duì)話；另一方面，這種接觸又可能被解讀為對(duì)緬甸軍方合法性的默認(rèn)，這種困境在具體實(shí)踐中往往難以找到完美的解決方案。

其次，緬甸軍方本身及其主導(dǎo)的大選所面臨的合法性挑戰(zhàn)，極大地限制了東盟的介入效果。目前聯(lián)合國(guó)、歐盟、人權(quán)組織以及NUG普遍反對(duì)緬甸軍方舉行大選，并呼吁東盟也采取相關(guān)行動(dòng)，使東盟須謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)不同立場(chǎng)。盡管緬甸軍方在人道援助、邊境治理等領(lǐng)域展現(xiàn)合作姿態(tài)，并以此獲得了東盟的一定認(rèn)可，但其根本立場(chǎng)未變。因此東盟在推動(dòng)國(guó)內(nèi)?；鸷驼魏徒夥矫孢M(jìn)展甚微。

第三，東盟自身的“不干涉內(nèi)政”原則與“協(xié)商一致”決策機(jī)制繼續(xù)制約其行動(dòng)空間。雖然“治理式介入”在低政治領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了突破，但在推動(dòng)實(shí)質(zhì)性政治改革時(shí)，東盟往往因內(nèi)部分歧（如泰國(guó)關(guān)注邊境安全、印尼和馬西亞重視民主價(jià)值等）而只能形成“最低共識(shí)”的行動(dòng)方案。

第四，大國(guó)地緣競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步復(fù)雜化東盟的調(diào)解環(huán)境。地區(qū)大國(guó)基于各自利益對(duì)緬甸事務(wù)采取不同策略，東盟在維護(hù)“東盟中心地位”的同時(shí)，仍需協(xié)調(diào)這些相互競(jìng)逐的立場(chǎng)，致使其在緬甸問(wèn)題上的政策制定面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

緬甸內(nèi)部根深蒂固的政治矛盾，是所有外部干預(yù)面臨的根本性障礙。軍方與反對(duì)派之間的深刻對(duì)立、各少數(shù)民族地方武裝的復(fù)雜訴求，決定了任何解決方案都離不開(kāi)長(zhǎng)期的投入與戰(zhàn)略耐心。盡管東盟的“建設(shè)性+治理式介入” 為危機(jī)管理提供了支持，但要彌合深刻的內(nèi)部分歧、讓緬甸實(shí)現(xiàn)真正的民族和解與持久和平，前方依然道阻且長(zhǎng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]2021年2月，緬甸時(shí)任代總統(tǒng)敏瑞宣布全國(guó)進(jìn)入為期一年的緊急狀態(tài)，并將國(guó)家權(quán)力移交給國(guó)防軍總司令。國(guó)防軍總司令部隨后成立國(guó)家管理委員會(huì)，敏昂萊出任委員會(huì)主席。緬甸此后多次延長(zhǎng)全國(guó)緊急狀態(tài)。2025年8月18日，緬甸選舉委員會(huì)宣布，將于今年12月28日開(kāi)始分階段舉行大選。

[2]2025年7月31日，緬甸國(guó)防和安全委員會(huì)發(fā)布多條命令，宣布撤銷(xiāo)將國(guó)家權(quán)力移交給國(guó)防軍總司令的命令，并組建新的聯(lián)邦政府以及國(guó)家安全與和平委員會(huì)。紐梭擔(dān)任新的聯(lián)邦政府總理，國(guó)防軍總司令敏昂萊擔(dān)任國(guó)家安全與和平委員會(huì)主席。

[3]ASEAN. ASEAN LEADERS’ REVIEW AND DECISION ON THE IMPLEMENTATION OF THE FIVE-POINT CONSENSUS[EB/OL]. (2025-10-26)[2025-11-2]. https://asean.org/wp-content/uploads/2025/10/Final-ASEAN-Leaders-Review-Decision-on-the-Implementation-of-5PC-2025_as-adopted.pdf.

[4]Malaymail. Asean won’t send observers to Myanmar’s December elections, sources say[EB/OL]. (2025-10-27)[2025-11-2]. https://www.malaymail.com/news/world/2025/10/27/asean-wont-send-observers-to-myanmars-december-elections-sources-say/196122.

[5]TEMPO. Prabowo Urges ASEAN to Consider Sending Observers for Myanmar Election[EB/OL]. (2025-10-27)[2025-11-2]. https://en.tempo.co/read/2060610/prabowo-urges-asean-to-consider-sending-observers-for-myanmar-election.

[6]ASEAN. Bernama. Thailand Outlines Four Key Positions On Myanmar[EB/OL]. (2025-10-25)[2025-11-3]. https://asean.bernama.com/news.php?>

[7]AP News. In AP interview, East Timor’s Ramos-Horta says personal diplomacy could bring Myanmar ceasefire[EB/OL]. (2025-10-28)[2025-11-3]. https://apnews.com/article/ramoshorta-east-timor-asean-myanmar-adbf83105c13f5664c1431185e4633e3.

[8]聯(lián)合早報(bào). 緬軍政府驅(qū)逐東帝汶駐緬代辦[EB/OL]. (2023-8-27)[2025-11-3]. https://www.zaobao.com/news/sea/story20230827-1427744.

[9]聯(lián)合早報(bào). 東帝汶入亞細(xì)安遇阻 緬甸反對(duì)指其涉干預(yù)內(nèi)政[EB/OL]. (2025-7-2)[2025-11-3]. https://www.zaobao.com/news/sea/story20250702-7061401.

[10]PIME. Asianews. 帝力向緬甸反對(duì)派關(guān)閉大門(mén)（爭(zhēng)取加入東盟）[EB/OL]. (2025-9-19)[2025-11-3]. https://www.asianews.it/news-zh/%E5%B8%9D%E5%8A%9B%E5%90%91%E7%BC%85%E7%94%B8%E5%8F%8D%E5%AF%B9%E6%B4%BE%E5%85%B3%E9%97%AD%E5%A4%A7%E9%97%A8%EF%BC%88%E4%BA%89%E5%8F%96%E5%8A%A0%E5%85%A5%E4%B8%9C%E7%9B%9F%EF%BC%89-63905.html.

[11]聯(lián)合早報(bào). 聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)：緬甸沖突威脅區(qū)域穩(wěn)定 選舉恐加劇不穩(wěn)定[EB/OL]. (2025-10-28)[2025-11-4]. https://www.zaobao.com/news/sea/story20251027-7726547.

（作者：張奕珣，北京大學(xué)區(qū)域與國(guó)別研究院2023級(jí)博士研究生 文章內(nèi)容僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，與北京大學(xué)區(qū)域與國(guó)別研究院立場(chǎng)無(wú)關(guān)。轉(zhuǎn)載或引用請(qǐng)注明作者及出處。）