2024年11月，唐納德·特朗普贏得第二個(gè)（非連續(xù)的）總統(tǒng)任期。隨即，關(guān)稅在美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策中的地位顯著提升，在這位總統(tǒng)看來，關(guān)稅是“最美的詞匯”。

在特朗普的第一任期期間，美國(guó)的關(guān)稅使用已然大幅擴(kuò)張——關(guān)稅收入相對(duì)于進(jìn)口額幾乎翻了一倍。然而，在他看來，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，早在選戰(zhàn)中，他就承諾要讓關(guān)稅在美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策中扮演更核心、更廣泛的角色。2025 年初，特朗普2.0才上任，美國(guó)的實(shí)際關(guān)稅率（effective tariff rate）就從拜登政府末期的不足3%，猛增到20%多；截至 2025 年9月4日，這一數(shù)字約為 17.5%，系1935年以來的最高水平。

這種做法前所未見，與發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代做法相背離，標(biāo)志著美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的轉(zhuǎn)折。在發(fā)達(dá)國(guó)家，關(guān)稅的規(guī)模和作用都很小，例如高收入的經(jīng)合組織國(guó)家，關(guān)稅僅占其商品進(jìn)口價(jià)值的1.25%，且不到政府收入的2%。特朗普改轅易轍，以關(guān)稅作為大規(guī)模財(cái)政轉(zhuǎn)型的核心，亦即將稅收來源從所得稅轉(zhuǎn)移到進(jìn)口稅/關(guān)稅上面。一方面，新增關(guān)稅已經(jīng)并且將繼續(xù)產(chǎn)生巨額收入；另一方面，“大而美法案”則不僅延長(zhǎng)了2017年“減稅與就業(yè)法案”中的減稅措施，還推出了一系列新的所得稅減免措施。

由此，2025年成為美國(guó)政府資金來源發(fā)生重要轉(zhuǎn)變的一年。

雖然關(guān)稅一直是美國(guó)兩黨決策者感興趣的政策工具，但近一個(gè)世紀(jì)以來，它很少作為財(cái)政政策工具發(fā)揮作用，更多時(shí)候是用于追求一些有限的外交政策或工業(yè)政策目標(biāo)。

作為外交政策手段

在國(guó)際關(guān)系中，一個(gè)國(guó)家對(duì)另一個(gè)國(guó)家實(shí)施貿(mào)易限制，典型的模式是禁止戰(zhàn)略物資貿(mào)易乃至所有貿(mào)易。此類貿(mào)易禁令（通常以經(jīng)濟(jì)制裁名義實(shí)施）—的邏輯可謂簡(jiǎn)單粗暴：這個(gè)國(guó)家主動(dòng)放棄貿(mào)易收益，以剝奪對(duì)手的同等利益。顯然，禁令是為了讓對(duì)方改變行為模式，但歷史上成功的案例寥寥無幾，制裁雖然造成了傷害和不便，但極少能改變行為模式。

制裁難以奏效的原因之一，在于貿(mào)易重組的便捷性。當(dāng)一個(gè)國(guó)家，即便是個(gè)大國(guó)，限制與對(duì)手的貿(mào)易往來時(shí)，通常都會(huì)有許多其他國(guó)家來填補(bǔ)缺口。即使是多邊實(shí)施的經(jīng)濟(jì)制裁，也總有制裁聯(lián)盟之外的國(guó)家接手流失的貿(mào)易。而要達(dá)成有效多邊制裁所需的廣泛共識(shí)幾乎是不可能的。

相對(duì)而言，制裁在限制對(duì)手獲得關(guān)鍵產(chǎn)品方面更為有效，特別是當(dāng)實(shí)施制裁的國(guó)家對(duì)相關(guān)產(chǎn)品擁有壟斷或近乎壟斷地位時(shí)。但即使在這種情況下，制裁對(duì)象仍有可能采取規(guī)避手段，或是進(jìn)行本土化調(diào)整，使得制裁的效果不理想。

一般認(rèn)為，關(guān)稅可以用來減少對(duì)敵對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)依賴，并推動(dòng)供應(yīng)鏈多元化。 但這種多元化也可能只是“統(tǒng)計(jì)上的幻象”，因?yàn)椴糠仲Q(mào)易只是經(jīng)由第三國(guó)中轉(zhuǎn)而顯得“多元”。以中美貿(mào)易為例，特朗普1.0發(fā)動(dòng)對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)之后，原本來自中國(guó)的商品先出口到別的國(guó)家（例如越南和墨西哥），再轉(zhuǎn)口到美國(guó)，那么看起來貿(mào)易伙伴變了，但實(shí)質(zhì)上供應(yīng)來源并沒有真正改變?？傮w而言，美國(guó)對(duì)中國(guó)的貿(mào)易依賴仍然維持在較高水平。

作為工業(yè)政策手段

關(guān)稅有助于建立或維系在關(guān)鍵戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)方面的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是“最優(yōu)解”。

為什么呢？因?yàn)殛P(guān)稅通過人為提高某種商品的市場(chǎng)價(jià)格，實(shí)際上相當(dāng)于為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者提供了一種“選擇性補(bǔ)貼”，在讓本國(guó)產(chǎn)品相對(duì)更有競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，也對(duì)國(guó)內(nèi)消費(fèi)者施加了一種“選擇性稅負(fù)”，使得他們購(gòu)買這種商品要付出更高的價(jià)格。也就是說，關(guān)稅一邊鼓勵(lì)生產(chǎn)，一邊抑制消費(fèi)。從政策目標(biāo)的角度看，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)可能是合理的（例如出于安全或經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮），但限制消費(fèi)往往都說不通。直接提供生產(chǎn)補(bǔ)貼或給予稅收減免，才是更合理、更有效的做法。只有當(dāng)政府面臨財(cái)政約束，無法提供足夠的補(bǔ)貼時(shí)，關(guān)稅才會(huì)成為一種次優(yōu)但可行的替代政策工具。

在美國(guó)，主張加征關(guān)稅的人（無論左右）往往指望關(guān)稅能帶回制造業(yè)工作崗位，提高工人工資。這種想法在經(jīng)濟(jì)學(xué)上并非沒有根據(jù)。早在1941年，斯托爾珀和薩繆爾森（Stolper & Samuelson）就提出過一個(gè)著名的模型，亦即與低工資國(guó)家進(jìn)行貿(mào)易，會(huì)壓低本國(guó)低技能勞動(dòng)者的工資水平。但他們也指出，保護(hù)主義（如征收關(guān)稅）雖然能讓部分工人受益，但從整個(gè)經(jīng)濟(jì)體角度看得不償失。換句話說，關(guān)稅并不創(chuàng)造新的財(cái)富，而只能在社會(huì)內(nèi)部重新分配收益與損失，充其量是一種低效的再分配手段。

一些人認(rèn)為，美國(guó)過去幾十年的貿(mào)易自由化傷害了工人，因此可以通過重新加關(guān)稅來“糾正”錯(cuò)誤。這一觀點(diǎn)存在兩個(gè)關(guān)鍵誤區(qū)：

其一，貿(mào)易并不是導(dǎo)致錯(cuò)誤的主因。全球化確實(shí)造成了一些行業(yè)和工人受損，但多數(shù)就業(yè)變化、工資停滯甚至產(chǎn)業(yè)流失，主要源于技術(shù)進(jìn)步、自動(dòng)化和國(guó)內(nèi)政策失衡，而不是國(guó)際貿(mào)易本身。換句話說，貿(mào)易只是其中一個(gè)小因素。

其二，“外部性”的概念被誤用。有人把貿(mào)易的負(fù)面影響（如工人失業(yè)）稱為“外部性”，認(rèn)為關(guān)稅可以用來“內(nèi)部化”這種成本。其實(shí)不然。所謂“外部性”（externality）指的是，私人行為帶來了社會(huì)成本，而行為人不需要為此付出代價(jià)，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。例如，碳排放會(huì)造成氣候變暖，而污染者沒有承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)成本。貿(mào)易造成的“工人失業(yè)”屬于貨幣性外部性（pecuniary externality），也就是價(jià)格變化引起的收入再分配，其中有人受損（失業(yè)者），有人受益（消費(fèi)者、出口企業(yè)），但沒有總體效率損失，因此不存在市場(chǎng)失靈，也就沒有必要用關(guān)稅來“糾正”。

政府如果想要幫助受影響的工人，可以采取比關(guān)稅更有效的方式，比如提供再就業(yè)培訓(xùn)，提高社會(huì)保障或收入支持，促進(jìn)勞動(dòng)流動(dòng)和地區(qū)轉(zhuǎn)型，等等。這些措施比貿(mào)易保護(hù)更能緩解沖擊，而且不會(huì)破壞整體經(jīng)濟(jì)效率。

總之，保護(hù)主義并不是解決全球化帶來分配問題的有效途徑。加征關(guān)稅看似能幫助本國(guó)工人，但本質(zhì)上只是讓社會(huì)整體為局部利益買單。尺度把握不好的話，加征關(guān)稅的副作用，如提高物價(jià)、扭曲資源配置，最終反而會(huì)傷害被保護(hù)的工人。換句話說，關(guān)稅不能治病，只能止痛，而且止痛效果有限、代價(jià)高昂。

作為補(bǔ)救措施

現(xiàn)代國(guó)家使用關(guān)稅的一個(gè)傳統(tǒng)且合法的方式是作為補(bǔ)救措施（remedy），而不是單純出于保護(hù)主義目的。

作為補(bǔ)救措施的關(guān)稅，主要有以下幾種形式：

一是保障性關(guān)稅（Safeguard Tariffs）。當(dāng)某一行業(yè)因進(jìn)口突然激增而遭受嚴(yán)重沖擊時(shí)，政府可以暫時(shí)提高關(guān)稅，給企業(yè)一個(gè)緩沖期，去適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)壓力。

二是反傾銷關(guān)稅（Antidumping Tariffs），主要用來應(yīng)對(duì)外國(guó)企業(yè)以低于成本價(jià)格傾銷商品、擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的情況。

三是反補(bǔ)貼關(guān)稅（Countervailing Duties）。當(dāng)外國(guó)政府對(duì)其出口商提供不公平的補(bǔ)貼（如出口退稅或國(guó)家資助）時(shí)，可以依照世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則，征收相應(yīng)關(guān)稅進(jìn)行報(bào)復(fù)或抵消。

在上述情況下，加征關(guān)稅具有建設(shè)性。其目的不在于保護(hù)特定利益集團(tuán)，而是為了糾正市場(chǎng)扭曲、恢復(fù)基于規(guī)則的公平競(jìng)爭(zhēng)。而特朗普2.0的關(guān)稅政策顯然不屬于此列，“解放日關(guān)稅”更多地是出于政治動(dòng)機(jī)，而非根據(jù)WTO規(guī)定的法律程序，所謂“外國(guó)不公平貿(mào)易行為”的范圍也過于寬泛且概念模糊，其結(jié)果只會(huì)破壞國(guó)際貿(mào)易體系的規(guī)則基礎(chǔ)，削弱對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理的信任。

“最優(yōu)關(guān)稅”

關(guān)于關(guān)稅，經(jīng)濟(jì)學(xué)中有個(gè)經(jīng)典而富有爭(zhēng)議的理論——最優(yōu)關(guān)稅論。

該理論認(rèn)為，一個(gè)足夠大的國(guó)家，在不遭到報(bào)復(fù)的情況下，可以通過關(guān)稅改善本國(guó)貿(mào)易條件，進(jìn)而提高本國(guó)福利。具體而言，當(dāng)這個(gè)國(guó)家對(duì)某種進(jìn)口品征收關(guān)稅后，本國(guó)對(duì)該進(jìn)口品的需求就會(huì)下降；鑒于該國(guó)在全球需求中占有較大比重，全球市場(chǎng)對(duì)該商品的需求曲線也會(huì)隨之整體左移，造成該種商品在世界市場(chǎng)上的價(jià)格下跌；這樣一來，該國(guó)能以更低的價(jià)格購(gòu)買進(jìn)口品，從而提升本國(guó)的實(shí)際福利。

在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)下，這一假設(shè)是成立的。那么在現(xiàn)實(shí)世界的“不完全競(jìng)爭(zhēng)”（imperfect competition）市場(chǎng)下呢？赫普曼和克魯格曼（Helpman & Krugman）的新貿(mào)易理論認(rèn)為，外國(guó)廠商可能會(huì)壓縮自己的利潤(rùn)空間，以便維持在征稅大國(guó)的市場(chǎng)份額。這樣一來，通過征收關(guān)稅，大國(guó)就把外國(guó)的“超額利潤(rùn)”就部分地“轉(zhuǎn)移”到了自己身上。“最優(yōu)關(guān)稅”仍然是可能的。

那么，特朗普關(guān)稅有沒有可能是“最優(yōu)”的呢？可能性不大。對(duì)于美國(guó)而言，這一邏輯在實(shí)踐中存在難以逾越的限制：

一是假設(shè)“小國(guó)”不報(bào)復(fù)。這在現(xiàn)實(shí)中顯然不成立。美國(guó)面對(duì)的主要貿(mào)易伙伴，如中國(guó)和歐盟，都很大，且都有反制能力。一旦它們征收反制關(guān)稅，美國(guó)的出口也受損，原本可能通過關(guān)稅獲得的好處被抵消，甚至整體貿(mào)易量下降，雙方皆損。事實(shí)上，二戰(zhàn)后各國(guó)著手建立GATT/WTO國(guó)際貿(mào)易規(guī)則體系的初衷正在于此——為防止世界貿(mào)易陷入報(bào)復(fù)與反報(bào)復(fù)的惡性循環(huán)，大家都得“把自己綁在桅桿上”（tie themselves to the mast）。

二是假設(shè)“大國(guó)”能夠左右市場(chǎng)價(jià)格。2023年，美國(guó)占全球貨物進(jìn)口的約 13%。雖然這一比例不小，但對(duì)于許多商品而言，這個(gè)市場(chǎng)份額不足以顯著影響世界價(jià)格。尤其當(dāng)美國(guó)對(duì)該商品的需求缺乏彈性（如稀土），或是市場(chǎng)對(duì)該商品的供給具備高度彈性時(shí)（替代來源豐富），關(guān)稅很難壓低世界價(jià)格。此外，現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)中存在“價(jià)格歧視（pricing to market）”，亦即外國(guó)企業(yè)會(huì)針對(duì)不同國(guó)家的需求彈性制定差別化價(jià)格，這意味著即使美國(guó)征稅，外國(guó)企業(yè)可能只調(diào)整出口定價(jià)，而不改變整體供給結(jié)構(gòu)。

事實(shí)上，實(shí)證研究也證明了，至少在特朗普1.0的關(guān)稅戰(zhàn)中，美國(guó)并未實(shí)現(xiàn)“最優(yōu)關(guān)稅”理論中的福利轉(zhuǎn)移，反而加重了本國(guó)進(jìn)口成本與通脹壓力。是美國(guó)進(jìn)口商而非中國(guó)出口商，承擔(dān)了關(guān)稅成本。