邵春堡：讓治理成為“能呼吸”的生態(tài)系統(tǒng)

改革創(chuàng)新

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摘要：面對技術(shù)的指數(shù)級變革，國家治理的現(xiàn)代化之路，不在于建造一個固化的數(shù)字宮殿，而在于構(gòu)建一個具有生命力的智慧治理生態(tài)系統(tǒng)。這個系統(tǒng)的核心，在于構(gòu)建一種能夠動態(tài)調(diào)適制度穩(wěn)定性與技術(shù)迭代性的能力，最終實現(xiàn)治理體系與數(shù)字文明的同頻演進。

2023年以來，生成式人工智能作為最具革命性的技術(shù)引爆點，正加速迭代，推動全球AI競爭走向模型、算力與數(shù)據(jù)的協(xié)同，并帶動生物科技、量子科技等前沿領(lǐng)域的競爭日趨白熱化。技術(shù)正以“爆炸”般的速度重塑社會，其滲透性和影響力日益深刻。然而，社會治理與規(guī)則制定的步伐卻相形見絀。問題的關(guān)鍵不在技術(shù)本身，而在于治理體系能否跟上技術(shù)與社會變化的節(jié)奏。在技術(shù)迭代發(fā)展與治理制度穩(wěn)定之間尋求平衡，需要嘗試構(gòu)建“能呼吸”的“敏捷治理”生態(tài)系統(tǒng)。

一、制度穩(wěn)定與技術(shù)迭代的矛盾

制度與技術(shù)遵循不同的發(fā)展邏輯。在歷史上，二者的演進速率大致匹配；而在當下，其迭代周期呈現(xiàn)出巨大的“速度差”。

1.制度的穩(wěn)定悖論。法律和制度穩(wěn)定，會給社會和市場明確的預期，讓人們感到安全和國家有序。朝令夕改則損害治理公信力。在技術(shù)演進緩慢的時期，一項核心技術(shù)的代際更替往往長達數(shù)十年，這使得法律與制度能夠保持長期的有效性。例如，《漢謨拉比法典》其文本本身便沿用了數(shù)百年。反觀當下，以AI大模型為代表的技術(shù)，其迭代周期已縮短至以“月”甚至“周”為單位。治理法規(guī)若固守不變，勢必會嚴重滯后于現(xiàn)實。如果治理的法規(guī)和制度不變，就會嚴重滯后，老辦法難以解決新問題。因此，要正視制度長期性和穩(wěn)定性的周期在縮短。

2.技術(shù)的躍遷效應。技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化和廣泛應用正在驅(qū)動社會變化和發(fā)展。我們正身處一場新科技革命的“機遇窗口”。這場革命呈現(xiàn)出“機遇群”的特征：技術(shù)在多點上同時突破、群發(fā)并進，且彼此融合、通用性強，與產(chǎn)業(yè)結(jié)合后催生出連綿不斷的新業(yè)態(tài)。這一“機遇期”具有全球性和戰(zhàn)略性，主要經(jīng)濟體與企業(yè)無不爭相布局，唯恐落后。

廣泛應用新技術(shù)的社會又在驅(qū)動治理。這些技術(shù)產(chǎn)業(yè)化后，快速滲透到經(jīng)濟和社會生活的方方面面，比如平臺經(jīng)濟、數(shù)字孿生城市、智能家居、智能制造、自媒體等，使治理對象即社會本身前所未有的復雜和多變，可以說日新月異。

3.制度牢籠與創(chuàng)新野馬。技術(shù)與治理的深度交織，凸顯了經(jīng)典的兩難困境：過度監(jiān)管可能扼殺創(chuàng)新活力，而放任自流則會累積社會風險與市場失序。一方面，技術(shù)本身蘊含的復雜性及潛在風險，以及社會應用新技術(shù)后引發(fā)的深刻變遷，都構(gòu)成嚴峻的治理挑戰(zhàn)。若以舊有制度去監(jiān)管迭代技術(shù)，治理不僅會效能不彰，更可能扼殺創(chuàng)新活力。另一方面，若放任自流，又將因規(guī)則缺失而引發(fā)市場失序與社會風險。這一困境的根源在于，傳統(tǒng)治理體系如同一座“堅固但遲緩的堡壘”，難以追上數(shù)字時代“高速疾馳的跑車”。國家治理怎樣適應新情況，處理好治理制度長期性穩(wěn)定性與技術(shù)加速發(fā)展之間的矛盾？破解這一困境，或許可以從歷史的治理智慧中汲取靈感。鄧小平同志在處理復雜問題時展現(xiàn)出的辯證思維，至今仍具啟示意義。在1977年科學和教育工作座談會上，面對恢復高考的建議，鄧小平同志當即采納其核心精神并果斷去除了“領(lǐng)導批準”環(huán)節(jié)，強調(diào)“今年就恢復”，力主在當年12月這一非傳統(tǒng)考季緊急舉行高考，其決策之堅決，正源于“百年樹人”的戰(zhàn)略考量不能有半點遲疑。[1]與此形成對照的是，對于1982年“傻子瓜子”工廠用工100多人，遠超當時國家對個體私營經(jīng)濟雇工數(shù)量的限制，當時引起各方關(guān)注，鄧小平得知后表示要“放一放”和“看一看”，并指出有些個體戶雇工超過國務(wù)院的規(guī)定，這沖擊不了社會主義。[2]這兩個案例共同揭示了一項關(guān)鍵的治理智慧：對關(guān)乎根本和公平的議題，須果斷響應；對市場自發(fā)的創(chuàng)新，則應保持“戰(zhàn)略耐心”，為制度的審慎制定留出觀察與適應空間。將這一智慧應用于技術(shù)及其廣泛應用的社會治理，就要求我們具備精準的風險識別能力，在“管”與“放”之間做出情景化的精準判斷，而非一概而論。

二、雙向接口的敏捷治理是破解之道

對于科技和社會不斷發(fā)展變化的現(xiàn)象，很難找到一勞永逸的方案，而應在鮮活的治理體系設(shè)計上下工夫，使其成為能像呼吸的生態(tài)系統(tǒng)，不斷吸收和感知新變化，不斷輸出適應性的策略和法規(guī)。這就需要在治理體系上預設(shè)“輸入”與“輸出”兩大接口，構(gòu)建一個持續(xù)與外界交換能量與信息的循環(huán)系統(tǒng)?！拜斎搿奔锤兄c吸納，包括新技術(shù)工具和社情民意；“輸出”即反饋與引導，包括適應性法規(guī)和治理需求。當然，對治理體系內(nèi)在的微調(diào)，應堅持“大框架穩(wěn)定，小細節(jié)靈活”的原則，如同一個生命體，通過持續(xù)不斷地從外界吸納能量與信息來實現(xiàn)自我更新，同時又避免動搖其核心，從而實現(xiàn)穩(wěn)健而持續(xù)的進化。

1.“輸入”接口旨在提升治理體系的動態(tài)感知能力。主要通過吸納兩類“養(yǎng)分”：一是輸入新的技術(shù)、工具和方法，提高治理水平。如大模型安全衛(wèi)士能以模制模；如AI治理五維法，用系統(tǒng)性的方法幫助政府構(gòu)建人機共治范式；如多模態(tài)思維鏈用于復雜案例分析、城市態(tài)勢感知等。二是輸入社會的新情況、新變化，實時感知治理對象的動態(tài)演變。如以特斯拉FSD為代表的自動駕駛系統(tǒng)框架，展現(xiàn)出人工智能在復雜環(huán)境中持續(xù)決策與高效迭代的潛力，可為交通治理、城市安全等領(lǐng)域的規(guī)則構(gòu)建提供新方法與新思路；如金融領(lǐng)域的AI驅(qū)動型支付（AI-poweredPayments）和智能風控等以用戶為中心、深度嵌入場景的新型服務(wù)模式，提示治理體系必須關(guān)注技術(shù)對業(yè)務(wù)流程與用戶體驗的重塑作用，從而更科學、更具前瞻性地設(shè)計監(jiān)管規(guī)則。

2．“輸出”接口的核心功能是迭代與引導。體系將對輸入的信息進行甄別、研判、試點與法定程序轉(zhuǎn)化，最終形成新的規(guī)則、政策與措施，并將其精準地反饋給治理對象：一是根據(jù)治理內(nèi)容，針對性地輸出到治理客體不同的層次、類別和區(qū)域，以適應新的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，優(yōu)化治理實踐，解決新問題。如在吸收來自智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試的數(shù)據(jù)與經(jīng)驗后，監(jiān)管機構(gòu)可以及時輸出分區(qū)域的、差異化的自動駕駛法規(guī)，而非等待一部“完美”但滯后的全國性法律。這有點像“群眾路線”，從群眾的實踐中來，經(jīng)過改造提高，再回到實踐中去，就能適應時事，既能為群眾的實踐所接受，又能針對新問題得到好的治理效果。二是把治理需求輸送給科技界。向科技公司、研發(fā)機構(gòu)提出需求，比如需要更好監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)安全的工具，引導技術(shù)研發(fā)為治理服務(wù)，打造更先進的治理裝備，爭取讓治理能更好更快地運用上最先進的工具，還要追求更加專業(yè)獨特的治理技術(shù)和工具，發(fā)揮社會治理奇特的功效。

3.“輸入”“輸出”構(gòu)成了緊密耦合的治理閉環(huán)。治理體系通過輸入接口感知技術(shù)動態(tài)與社會反饋，經(jīng)過內(nèi)部的分析、試點與決策程序，再通過輸出接口釋放出優(yōu)化后的規(guī)則與政策，這些規(guī)則政策在實踐中產(chǎn)生的新效果、新數(shù)據(jù)，又作為新的“養(yǎng)分”被輸入體系，從而驅(qū)動治理體系實現(xiàn)螺旋式的演進與升級。

治理體系增設(shè)輸入輸出的方式，如同治理的經(jīng)常化“小試驗”，輸入讓治理體系能感知變化、學習新知；輸出讓它能增加適應性影響、即時糾正偏頗，積極引導社會。讓治理的決策從“憑經(jīng)驗”轉(zhuǎn)向“兼看數(shù)據(jù)”，通過智能敏捷的手段，得到科學治理的效果。特別是通過“一呼一吸”的兩個接口，形成動態(tài)平衡的閉環(huán)。這一“呼吸”式的治理閉環(huán)，恰是社會學家吉登斯“結(jié)構(gòu)二重性”的生動寫照：治理結(jié)構(gòu)既通過規(guī)則塑造社會行動，其本身也在被源源不斷的新技術(shù)、新實踐所重塑。治理體系由此從一個靜態(tài)的“機械裝置”，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€能夠?qū)W習與成長的“生態(tài)系統(tǒng)”。[3]使智能時代的治理結(jié)構(gòu)既通過規(guī)則塑造社會行動，治理體系也在被源源不斷的新行動、新技術(shù)、新實踐所重塑。特別是技術(shù)系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的深度耦合，將會產(chǎn)生結(jié)構(gòu)與行動的相互作用。

三、邁向“會學習”的智慧國家

構(gòu)建敏捷治理的目的，是推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，建設(shè)一個真正“會學習”的智慧國家。這樣的治理體系，應具備感知、適應、學習和自我優(yōu)化的能力，能夠像有機生命體一樣，持續(xù)從技術(shù)變革和社會發(fā)展中汲取養(yǎng)分，不斷調(diào)整和完善自身結(jié)構(gòu)。這旨在實現(xiàn)一種類似于人工智能大模型的“生成式治理”，也就是一種能夠為國家與社會創(chuàng)新源源不斷生成適應性策略的公共治理新范式?！斑@一新興公共治理范式基于生成式人工智能技術(shù)，通過全域數(shù)據(jù)感知、跨域知識萃取、多情景策略創(chuàng)生，對公共事務(wù)治理中的決策制定和執(zhí)行優(yōu)化進行系統(tǒng)性賦能?！盵4]實現(xiàn)這一目標，無疑需要培養(yǎng)既懂政府管理又懂技術(shù)的復合型人才，全面提升政府的“數(shù)智素養(yǎng)”；需要構(gòu)建既借鑒AI生成式、又不同于純粹技術(shù)邏輯的治理生成模式；需要培育容忍“審慎試錯”的組織文化，尤其應在監(jiān)管沙盒、政策試點等風險可控的領(lǐng)域，鼓勵大膽探索與學習精神。除了治理主體的積極態(tài)度和行為，還需要治理體系各維度的協(xié)同推進。

1.治理工具智能化升級。運用大數(shù)據(jù)、人工智能、仿真模擬等數(shù)智技術(shù)賦能治理過程。如建設(shè)“政策仿真實驗室”，在政策出臺前模擬推演其社會經(jīng)濟影響；利用大模型進行海量法規(guī)文獻的智能比對與沖突檢測，輔助制度立改廢釋；構(gòu)建城市級數(shù)字孿生平臺，實現(xiàn)對復雜城市系統(tǒng)的實時監(jiān)測與動態(tài)調(diào)控。通過這些智能化工具，提升治理的科學性與預見性。未來十年，隨著AI深入千行萬業(yè)與千家萬戶，唯有將“AI普惠”與“AI向善”融入治理框架，人類才能真正掌握技術(shù)主導權(quán)，從而構(gòu)建一個“以人為本”的美好智能世界。

2．組織架構(gòu)的扁平化網(wǎng)絡(luò)化演進。改變僵化遲緩的傳統(tǒng)科層式治理結(jié)構(gòu)，打破部門壁壘，構(gòu)建跨領(lǐng)域、跨層級的柔性項目團隊和協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。在特定區(qū)域或領(lǐng)域內(nèi)，為創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)提供安全的測試環(huán)境，實現(xiàn)風險可控條件下的制度創(chuàng)新。同時，建立常態(tài)化的政、產(chǎn)、學、研協(xié)同機制，確保治理體系能夠快速響應來自技術(shù)前沿和產(chǎn)業(yè)實踐的最新信號。

3.健全反饋與學習閉環(huán)?！拜斎?輸出”接口的有效運轉(zhuǎn)，依賴于強大的反饋和學習機制。這要求我們不僅要“輸出”規(guī)則，更要系統(tǒng)性地收集規(guī)則執(zhí)行的效果數(shù)據(jù)，建立政策后評估與動態(tài)調(diào)整機制。對于試點成功的經(jīng)驗，要及時總結(jié)提煉并推廣；對于出現(xiàn)的新問題、新風險，要能快速溯源、分析成因并反饋至規(guī)則制定環(huán)節(jié)，形成“感知-決策-執(zhí)行-評估-優(yōu)化”的完整閉環(huán)，實現(xiàn)治理體系的螺旋式上升。

4.構(gòu)建面向全球協(xié)同的治理網(wǎng)絡(luò)。技術(shù)變革是全球性的，其帶來的機遇與挑戰(zhàn)也超越國界。一個“會學習”的智慧國家，必須具備全球視野，積極參與國際數(shù)智治理規(guī)則、人工智能倫理規(guī)范的對話與構(gòu)建。通過雙邊、多邊合作，學習借鑒他國先進經(jīng)驗，貢獻中國智慧，在應對跨境數(shù)據(jù)流動、科技倫理安全等全球性議題中發(fā)揮建設(shè)性作用，為國家技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造穩(wěn)定、開放的國際環(huán)境。

智能時代的國家治理，并非要追求一個靜止、完美的終極藍圖，其精髓在于掌握并持續(xù)優(yōu)化一種動態(tài)平衡的能力。通過構(gòu)建“雙向接口”，踐行“敏捷治理”，就是賦予治理體系以生命的律動。使制度在保持核心框架穩(wěn)定的前提下，具備微調(diào)與演進的活力；讓技術(shù)在被合理引導和規(guī)范的同時，最大程度地釋放其創(chuàng)新潛能，使我們能夠在技術(shù)迭代與社會變革的澎湃洪流中，抓住數(shù)智文明帶來的巨大紅利，守護社會和諧穩(wěn)定的基石，從容駕馭時代浪潮，駛向更加智慧、包容和可持續(xù)的未來。

參考文獻：

[1]恢復高考――中國改革的先聲，[N]《中國教育報》,2008-10-07

[2]章穎:鄧小平三談“傻子瓜子”[J]《黨史縱覽》2024.8

[3]吉登斯結(jié)構(gòu)化理論,[EB\OL]快懂百科.2025-11-05.https://www.baike.com/wikiid/738398120895204235?baike_source=doubao&anchor=2

[4]米加寧生成式治理：大模型時代的治理新范式,[J]《中國社會科學》,2024年第10期P119

(這是作者邵春堡2025年10月12日在中國人民大學“智能時代的國家治理”研討會上的主題報告)

【邵春堡：長安街讀書會成員、中國國際經(jīng)濟技術(shù)合作促進會副理事長】

原標題：《「改革創(chuàng)新」邵春堡：讓治理成為“能呼吸”的生態(tài)系統(tǒng)》

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