南開大學歷史學院姬凌輝副教授的《衛(wèi)生成政：近代中國中央衛(wèi)生行政制度研究（1905—1949）》，是一部深入探討近代中國衛(wèi)生制度變遷的力作。該書以近代中國的衛(wèi)生行政制度為研究主線，融合“交叉的醫(yī)療史”“地方的醫(yī)療史”與“醫(yī)療生態(tài)史”三大視角，系統(tǒng)呈現(xiàn)了衛(wèi)生行政在近代中國從草創(chuàng)到成型的曲折歷程。作者并未停留在制度層面的梳理，而是將衛(wèi)生行政置于經(jīng)濟結構、社會變遷與政治轉型的宏大背景下，揭示其與國計民生之間的深刻關聯(lián)，為理解中國現(xiàn)代化的復雜進程提供了新的思考路徑。

《衛(wèi)生成政：近代中國中央衛(wèi)生行政制度研究（1905—1949）》，姬凌輝著，社會科學文獻出版社2024年版

一、經(jīng)濟社會約束下的衛(wèi)生行政制度建構

近代中國衛(wèi)生行政的建立與發(fā)展，始終在經(jīng)濟薄弱與社會失衡的雙重夾縫中前行。其中經(jīng)濟資源的匱乏是制約衛(wèi)生行政發(fā)展的根本因素之一。

清末民初，國家財政捉襟見肘，衛(wèi)生事務長期依附于警政體系，這不僅是制度設計的權宜之計，更是財政能力局限下的現(xiàn)實選擇。民國時期，盡管出現(xiàn)衛(wèi)生與警政分立的嘗試，但多數(shù)省份因財政困難無法支撐獨立衛(wèi)生機構的運行，導致制度在“分”與“合”之間搖擺不定。即便在南京國民政府時期，衛(wèi)生行政雖形式上獨立，經(jīng)費依然嚴重不足，難以覆蓋基層，形成“重城市、輕鄉(xiāng)村”的失衡格局，“在縣鄉(xiāng)層級表現(xiàn)為有條件的縣設衛(wèi)生局，無條件的縣衛(wèi)生行政仍屬公安局（警察局）管轄，縣立衛(wèi)生院夾雜其中，往往成為縣衛(wèi)生局的替代品，象征意義大于實際意義?！?/p>

相應地，社會結構的失衡進一步加劇了衛(wèi)生行政的實施困境。城市因資源集中成為衛(wèi)生政策的主要受益者，而廣大老少邊窮地區(qū)則因經(jīng)濟落后、交通閉塞，長期被排斥在官方衛(wèi)生行政體系之外。書中以“公醫(yī)制”為例，指出這一旨在公平分配醫(yī)療資源的制度，因鄉(xiāng)村缺乏經(jīng)濟基礎和醫(yī)療人才，最終只能局限于縣鄉(xiāng)試點，無論是重數(shù)量、輕質(zhì)量的縣立衛(wèi)生院的鋪設，還是派往十七個省市的百余名推行公醫(yī)制度人員，這些浮光掠影的制度運作均難以惠及普通民眾。此外，近代中國社會階層分化明顯，富裕階層可通過私人醫(yī)療獲得較好的健康保障，而底層民眾則因經(jīng)濟貧困，既無力承擔醫(yī)療費用，也難以享受公共衛(wèi)生服務，這種階層差異使得衛(wèi)生行政的公平性大打折扣。

二、衛(wèi)生行政對經(jīng)濟社會發(fā)展的雙向作用

《衛(wèi)生成政》并未止步于分析經(jīng)濟社會對衛(wèi)生行政的約束，更深入探討了衛(wèi)生行政制度對經(jīng)濟社會發(fā)展的反向作用，展現(xiàn)了二者之間復雜的互動關系。

在積極層面，衛(wèi)生行政制度的逐步完善對經(jīng)濟社會發(fā)展起到了一定的保障與促進作用。書中詳細論述了近代衛(wèi)生防疫機制的建立與運轉，尤其是全面抗戰(zhàn)時期醫(yī)療防疫隊與公路衛(wèi)生站的設立，有效遏制了傳染病的蔓延。傳染病的控制不僅減少了人口死亡，保障了勞動力資源的穩(wěn)定，也降低了因疫情導致的生產(chǎn)停滯風險，為戰(zhàn)時經(jīng)濟的維持提供了重要支撐。戰(zhàn)后，聯(lián)合國善后救濟總署提供的醫(yī)藥物資，在衛(wèi)生署（后改為衛(wèi)生部）的統(tǒng)籌下分配使用，既助力了醫(yī)療衛(wèi)生秩序的重建，也為經(jīng)濟復蘇創(chuàng)造了有利條件。此外，醫(yī)學教育制度的改革與完善，盡管面臨諸多困境，但仍培養(yǎng)了一批專業(yè)醫(yī)療人才，這些人才不僅提升了近代中國的醫(yī)療服務水平，也為相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了人力資本支持，推動了醫(yī)藥行業(yè)的技術進步。

從消極層面看，衛(wèi)生行政制度的缺陷與失衡，也對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了諸多負面影響。書中指出，近代中國藥品管理體制存在嚴重弊端，中央與地方在成藥管理政策上的脫節(jié)，導致藥品市場混亂，劣質(zhì)藥品泛濫。這不僅危害了民眾健康，也破壞了醫(yī)藥市場的正常秩序，制約了醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。同時，普通藥品的平價供應難題長期未能解決，藥品價格的居高不下，加重了民眾的醫(yī)療負擔，進一步加劇了貧富差距。麻醉藥品的管控不力則引發(fā)了嚴重的社會問題，鴉片等毒品的泛濫不僅侵蝕了民眾的身心健康，也導致大量社會財富流失，阻礙了經(jīng)濟發(fā)展與社會進步。此外，衛(wèi)生行政資源分配的城鄉(xiāng)失衡，使得鄉(xiāng)村地區(qū)長期處于“缺醫(yī)少藥”的狀態(tài)，農(nóng)村人口的健康水平低下，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，也延緩了整個社會的現(xiàn)代化進程。

三、研究視角的創(chuàng)新與價值

與法律史、經(jīng)濟史、社會史、文化史等專門史研究方向的遭遇類似，醫(yī)療史也存在如何在醫(yī)學發(fā)展史中把握書寫方向的基本問題?！缎l(wèi)生成政》的突出貢獻在于其打破學科界限的研究視角：“交叉的醫(yī)療史”打破學科壁壘，緊扣經(jīng)濟、政治、社會要素避免單純制度描述；“地方的醫(yī)療史”彌補中央視角局限，通過地區(qū)實施差異凸顯地方經(jīng)濟與治理能力的影響；“醫(yī)療生態(tài)史”將醫(yī)療衛(wèi)生納入社會生態(tài)系統(tǒng)，關聯(lián)人口、資源、環(huán)境等因素拓展研究視野。

1.修正對民國衛(wèi)生行政的刻板印象。學界常認為民國時期衛(wèi)生行政“有名無實”，書中指出，盡管面臨資源匱乏、派系斗爭等困境，南京國民政府仍在醫(yī)學教育標準化、藥品監(jiān)管法制化等方面取得進展。例如，1930年代頒布的《醫(yī)師法》《藥師法》等，標志著中國近代醫(yī)學職業(yè)體系的初步建立。這種實證研究為客觀評價民國衛(wèi)生行政提供了新視角。

2.跨學科視角的創(chuàng)新性運用。作者將政治學、社會學理論引入醫(yī)療史研究，提出“衛(wèi)生行政的權力運行機制”這一分析框架。例如，通過“權力網(wǎng)絡”理論解讀衛(wèi)生技術官僚與政治派系的互動，揭示了制度變遷背后的復雜動因。這種跨學科方法不僅豐富了醫(yī)療史的研究路徑，也為其他領域的制度史研究提供了借鑒。

3.在史料運用方面，以檔案史料為基礎，通過統(tǒng)計分析、文本解讀等方法重構歷史場景。該書充分挖掘了國內(nèi)外相關檔案、文獻資料，通過多元史料的相互印證，書中對衛(wèi)生經(jīng)費收支、藥品價格波動、醫(yī)療人才培養(yǎng)規(guī)模等具體數(shù)據(jù)的梳理與分析，為量化研究近代中國衛(wèi)生行政與經(jīng)濟社會的關系提供了支撐。

四、未竟之思與當代啟示

《衛(wèi)生成政》雖然系統(tǒng)梳理了近代衛(wèi)生行政的制度脈絡，但是仍留有一些值得深究的議題。例如，不同區(qū)域間——不僅是城鄉(xiāng)，也包括通商口岸與內(nèi)陸城市——衛(wèi)生實施差異的經(jīng)濟動因，仍有進一步挖掘的空間。衛(wèi)生行政如何具體形塑近代中國的社會保障體系，也是一個可延伸的學術生長點。歷史的鏡鑒，往往在回望中愈發(fā)清晰。近代中國衛(wèi)生行政的困境與探索，對今天仍具有深刻的現(xiàn)實意義。

1.構建“分層協(xié)同”的衛(wèi)生投入機制。近代衛(wèi)生行政因財政碎片化而陷入“制度空轉”，警示我們須建立中央與地方權責清晰的協(xié)同體系：中央負責跨區(qū)域公共衛(wèi)生與戰(zhàn)略儲備，地方則按人口結構與健康需求動態(tài)配置資源，推動醫(yī)療資源向基層傾斜，破解“大醫(yī)院人滿為患、社區(qū)醫(yī)院門可羅雀”的困局。

2.從“形式公平”走向“精準健康治理”。近代衛(wèi)生資源的“城鄉(xiāng)分野”與“階層分化”，揭示出普惠式政策的局限性。今天，我們更應建立“需求導向”的精準保障機制。既對農(nóng)村與偏遠地區(qū)強化硬件與人才支持，也為低收入人群推行“基本診療包”與醫(yī)保兜底，并借助數(shù)字技術實現(xiàn)健康服務的“靶向投放”。

3.推動“國際視野”與“本土實踐”的融合創(chuàng)新。近代中國通過國際聯(lián)盟引入防疫與醫(yī)學標準，是衛(wèi)生全球化的早期實踐。今天，我們更應構建“雙軌轉化”機制。既吸收國際經(jīng)驗，如歐盟的藥品可及性指數(shù)、日本的區(qū)域醫(yī)療協(xié)作體系，也立足本土進行創(chuàng)造性轉化，將“公路衛(wèi)生站”升級為“縣域醫(yī)共體”，將國際合作拓展為“一帶一路”衛(wèi)生共同體。   

衛(wèi)生，從來不僅是醫(yī)學問題，更是國家治理問題、社會發(fā)展問題與公平正義問題。一個國家衛(wèi)生制度的成熟，不僅取決于技術與管理，更取決于其能否在經(jīng)濟社會結構中找到公平與效率的平衡，能否在歷史進程中不斷回應“人”的健康與尊嚴。

（作者羅凱為寧波大學人文與傳媒學院歷史系教師，主要從事近代中國社會經(jīng)濟史研究）