黨的二十屆四中全會強調(diào)要“完善社會治理體系”。習(xí)近平總書記提出“人民城市人民建、人民城市為人民”，這一重要理念不僅是城市發(fā)展的價值錨點，更是檢驗治理效能的最高標(biāo)尺。

在“一網(wǎng)統(tǒng)管”、“一網(wǎng)通辦”的金字招牌下，上海的城市治理能力有目共睹。然而，當(dāng)我們把視線從指揮大屏呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)下沉到基層社區(qū)的煙火深處，會發(fā)現(xiàn)理念的落地并非坦途。在超大城市的治理毛細(xì)血管中，依然存在著數(shù)據(jù)盲區(qū)、責(zé)任懸空、機制空轉(zhuǎn)等困境，如不能被正視和破解，將阻滯治理效能的“最后一公里”。

基層治理實踐中的“四重現(xiàn)實困境”

(一)線上線下割裂：數(shù)據(jù)看得見，民意看不見

對于不熟悉智能手機操作的老年人以及習(xí)慣面對面溝通的群眾而言，線下渠道是他們反映訴求的主要途徑。然而，隨著線上渠道越來越規(guī)范、追蹤越來越便捷，線下渠道卻在相對弱化。

首先是流程的不透明。通過12345熱線或政府小程序反映的問題，從受理、派單到處置、反饋，每個環(huán)節(jié)都有記錄，能夠?qū)崿F(xiàn)全流程追蹤。但當(dāng)群眾通過物業(yè)、居委會等線下渠道反映問題時，問題反映了，卻不知道轉(zhuǎn)到哪個部門，轉(zhuǎn)出去了，也很難知道處理進度。

其次是缺乏監(jiān)督機制，線下渠道缺乏有效的流程管理和監(jiān)督機制，基層組織既沒有權(quán)力督促職能部門處理，也沒有手段追蹤問題的流轉(zhuǎn)和解決情況。

考核體系的缺位也不可忽視。居委會、物業(yè)反映上去的問題，在職能部門的工作系統(tǒng)中可能只是一條沒有跟蹤編號的口頭信息，既不納入響應(yīng)率統(tǒng)計，也不納入滿意度考核。

更深層的矛盾在于，治理評價正在向“數(shù)據(jù)可見”傾斜。響應(yīng)率、辦結(jié)率、滿意度等指標(biāo)，主要依據(jù)線上平臺可量化的數(shù)據(jù)生成。那些通過線下渠道反映、卻沒有進入數(shù)據(jù)系統(tǒng)的問題，就被排除在統(tǒng)計和考核之外，變成“看不見的民意”。結(jié)果是：越能熟練使用數(shù)字工具的群體，越容易被系統(tǒng)“看見”，獲得及時響應(yīng)；越依賴傳統(tǒng)渠道的群體，越可能被邊緣化。這在客觀上形成了一種新的治理不平等。

(二)吹哨“報到”還是“報個到”

為了破解部門協(xié)同難題，上海各基層單位普遍建立了各類協(xié)調(diào)機制，包括聯(lián)席會議、吹哨報到、接訴即辦等創(chuàng)新做法。以“吹哨報到”為例，初衷是通過賦予基層召集權(quán)，打破部門壁壘，形成“基層吹哨、部門報到、合力解決”的治理格局。

這一制度創(chuàng)新在設(shè)計上具有明顯的針對性：針對基層有責(zé)無權(quán)的困境，賦予其召集相關(guān)部門的權(quán)力，針對部門各自為政的問題，強制其響應(yīng)基層需求。

然而在實際運行中，這一機制正在遭遇形式化、空轉(zhuǎn)化的風(fēng)險。當(dāng)基層“吹哨”后，相關(guān)職能部門的工作人員確實來了，但他們有時只是看一看、拍幾張照片、問幾個問題、記錄在案。對于職能部門而言，他們完成了報到程序，留下了“已介入”的痕跡，即使問題最終沒解決，也可以說“我們?nèi)ミ^了、協(xié)調(diào)過了”。

但對于基層和群眾而言，這種走過場式的“報到”不僅沒有解決問題，反而消耗了他們對制度的信任?！按瞪趫蟮健睓C制的異化，反映了部門協(xié)同背后深層次的權(quán)責(zé)不匹配問題。當(dāng)報到與否成為考核指標(biāo)，而問題解決與否卻無關(guān)緊要時，形式主義便難以避免。

(三)多頭管理異化為“無人負(fù)責(zé)”

城市治理的復(fù)雜性決定了很多問題不可能由單一部門獨立解決，必然涉及多部門協(xié)同。然而，當(dāng)職責(zé)邊界不夠清晰、協(xié)同機制不夠完善時，多部門參與容易演變?yōu)椴块T間的相互等待和推諉，群眾的問題在流轉(zhuǎn)中被延誤。

以涉及公共排水設(shè)施損毀的問題為例，往往同時關(guān)聯(lián)物業(yè)服務(wù)（日常維護）、房管部門（產(chǎn)權(quán)管理和公共區(qū)域管理）、水務(wù)部門（涉水設(shè)施和排水安全）、城管部門（城市管理和違規(guī)處置）等多個主體。究竟應(yīng)當(dāng)由誰牽頭？各部門如何分工？責(zé)任如何界定？這些問題在實踐中往往缺乏明確的操作規(guī)范。

其直接后果是協(xié)調(diào)成本持續(xù)攀升。問題在不同部門之間“傳遞”，每一方都需要重新了解情況、判斷職責(zé)邊界、內(nèi)部請示匯報，時間不斷被消磨。對普通群眾而言，他們并不關(guān)心究竟應(yīng)該歸哪個部門管理，只關(guān)心“什么時候能修好”“誰能給一個明確說法”。在他們眼中，政府是一個整體，不應(yīng)因為內(nèi)部職責(zé)劃分而影響解決問題的效率。

更棘手的是兜底責(zé)任不明。當(dāng)所有部門都認(rèn)為“這事不完全歸我管”時，問題就容易被懸置在部門之間的縫隙中。看似“多頭管理”，實際演變?yōu)椤盁o人負(fù)責(zé)”，久而久之，不僅影響治理效能，也損害了群眾對公共部門的信任。

(四)“訴訟前置化”傾向

在基層治理實踐中，一個值得關(guān)注的現(xiàn)象是：當(dāng)群眾反映的問題涉及多方主體、情況相對復(fù)雜時，一些職能部門傾向于將問題定性為民事糾紛，建議當(dāng)事人通過法律途徑解決。這種做法在一定程度上將本應(yīng)通過行政治理手段處理的問題，轉(zhuǎn)化為需要群眾自己通過訴訟解決的私人糾紛，實際上形成了行政治理責(zé)任的不當(dāng)轉(zhuǎn)移。

從“訴訟兜底”到“訴訟前置”的轉(zhuǎn)變，帶來了治理邏輯的扭曲。從理想狀態(tài)看，糾紛解決應(yīng)當(dāng)是一個多元、分層的“漏斗結(jié)構(gòu)”：能協(xié)商解決的盡量協(xié)商，需要調(diào)解的通過調(diào)解組織化解，應(yīng)當(dāng)行政認(rèn)定和處置的由行政機關(guān)依法履職，只有在前述手段窮盡而仍然存在權(quán)利義務(wù)爭議時，才進入司法程序，由法院作出最終裁判。這樣既可以降低整體成本，又有助于及時化解矛盾。

當(dāng)“訴訟兜底”異化為“訴訟前置”，當(dāng)事人被“送上”漫長復(fù)雜的司法程序，政府角色從積極的“問題解決者”退居為“建議者和旁觀者”。對普通居民而言，這意味著需要自行承擔(dān)訴訟費用、時間成本和不確定性。一個原本可以通過行政調(diào)查、行政調(diào)解等手段較快解決的問題，一旦進入司法程序，可能需要數(shù)月甚至更長時間，其間矛盾持續(xù)發(fā)酵，公共治理的權(quán)威性也將不斷被消耗。

 破解路徑：從“技術(shù)治理”邁向“實質(zhì)治理”

（一）打通線上線下“數(shù)據(jù)斷點”，讓每一條民意都有記錄、有回應(yīng)

治理數(shù)字化的核心不應(yīng)是線上替代線下，而應(yīng)是數(shù)據(jù)貫通、渠道互補。破解線上線下渠道割裂的關(guān)鍵，在于讓所有民意都能進入同一個治理閉環(huán)，而非讓基層重復(fù)錄入或承擔(dān)額外負(fù)擔(dān)。建議可在“隨申辦”“12345”等現(xiàn)有平臺基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的訴求整合接口，實現(xiàn)居委會、物業(yè)、業(yè)委會、街鎮(zhèn)等線下渠道的信息自動匯聚?；鶎又恍柙谠泄ぷ飨到y(tǒng)中完成登記，系統(tǒng)即可通過自動匹配與身份識別，將信息同步入市域治理數(shù)據(jù)庫，生成統(tǒng)一編號，實現(xiàn)“同一件事、同一編號、全流程追蹤”。

同時，通過系統(tǒng)自動生成的問題畫像和責(zé)任閉環(huán)提醒，相關(guān)部門可實時掌握問題流轉(zhuǎn)節(jié)點和處置時限，避免基層反復(fù)催辦。針對老年群體等不擅長數(shù)字化操作的居民，可在社區(qū)事務(wù)受理中心設(shè)置代錄點，由網(wǎng)格員、志愿者在原有日常走訪中同步錄入信息，實現(xiàn)線下民意的數(shù)字化可視和治理全覆蓋。

（二）讓“報到”變“辦到”，以責(zé)任閉環(huán)提升治理實效

破解“報個到”形式主義的關(guān)鍵在于讓責(zé)任落實制度化，使“報到”成為解決問題的起點，而非終點。

首要是改變考核導(dǎo)向。對于職能部門而言，報到只是第一步，必須在規(guī)定時限內(nèi)形成處置方案并推進落實。簡單問題要求當(dāng)場給出解決路徑。

對于確實無法立即解決的問題，不能簡單以“不歸我管”“正在協(xié)調(diào)”“需要時間”等模糊表述敷衍，而應(yīng)明確說明具體困難是什么、需要哪些前置條件、計劃何時完成，確保群眾問題不懸空、不推諉。

對于確因客觀條件限制無法解決的，應(yīng)要求部門向群眾充分說明并探索替代方案，對于有條件解決卻推諉扯皮的，應(yīng)納入年度考核扣分項，并視情節(jié)啟動問責(zé)程序。

（三）從“多頭參與”到“單點牽頭”，用首接負(fù)責(zé)降低協(xié)調(diào)成本

破解多頭管理異化為無人管理的困境，關(guān)鍵在于明確“誰來牽頭”。

海底撈“誰接觸誰負(fù)責(zé)”的服務(wù)理念值得借鑒。海底撈的服務(wù)員無論崗位分工如何，只要接觸到顧客需求，就要負(fù)責(zé)到底，而不是推給其他崗位。

這一理念轉(zhuǎn)化到基層治理中，就是“首接負(fù)責(zé)制”的深化：誰先接到群眾訴求，誰就牽頭推動問題解決。當(dāng)群眾通過12345、隨申辦、居委會或物業(yè)等任何渠道反映問題時，首個接觸訴求的單位立即通過系統(tǒng)錄入生成統(tǒng)一編號，系統(tǒng)根據(jù)問題關(guān)鍵詞自動匹配最相關(guān)的職能部門并即刻賦予其牽頭責(zé)任。屬于本部門職責(zé)的直接處置，能當(dāng)場解決的當(dāng)場辦結(jié)。

涉及多部門的問題，系統(tǒng)自動觸發(fā)協(xié)同流程，由首接部門牽頭，平臺同步推送至相關(guān)部門并行處置、限時響應(yīng)，避免反復(fù)電話、會議協(xié)調(diào)等拖延環(huán)節(jié)。為減輕基層負(fù)擔(dān)，居委會、物業(yè)等線下首接單位只需通過簡化界面或語音錄入提交問題概要，系統(tǒng)自動補全信息并派單，基層只承擔(dān)信息上報而非后續(xù)流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。

對于確實與職責(zé)無關(guān)的問題，首接部門可一鍵“申請轉(zhuǎn)派”，系統(tǒng)記錄理由并由區(qū)級城運中心二次確認(rèn)。多次被退回的事項自動列入監(jiān)督清單并啟動問責(zé)，既避免誤派造成的時間浪費，也防止部門隨意推諉。

通過這一機制，群眾反映的問題無論從何種渠道進入，都能在24小時內(nèi)形成明確責(zé)任主體和響應(yīng)路徑，真正實現(xiàn)單點牽頭、協(xié)同辦理，讓吹哨報到從“形式到場”轉(zhuǎn)向“實質(zhì)辦結(jié)”。

（四）重建行政治理的主動責(zé)任，防止“訴訟前置化”

防止“訴訟前置化”侵蝕行政治理責(zé)任，必須重建行政優(yōu)先、司法兜底的治理邏輯。對群眾反映的公共事務(wù)問題，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先由行政機關(guān)立案調(diào)查、依法處置，明確“能行政解決的不推向司法”，并建立“不履職即問責(zé)”機制，對推諉、定性錯誤的情況進行責(zé)任追溯。

同時，可借鑒英國多元糾紛解決機制（ADR）經(jīng)驗，構(gòu)建“基層調(diào)處—行政介入—司法兜底”的多層次糾紛分流體系。社區(qū)層面通過網(wǎng)格化調(diào)解中心先行調(diào)處，街鎮(zhèn)層面設(shè)立行政協(xié)調(diào)小組進行復(fù)核和綜合處置，確需法律確認(rèn)的，再進入司法程序。

為使分流機制可持續(xù)運行，應(yīng)依托現(xiàn)有平臺，建立統(tǒng)一的糾紛流轉(zhuǎn)接口，實現(xiàn)調(diào)解、仲裁、行政與司法數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。對涉及公共安全、設(shè)施維護、環(huán)境秩序等公共性事項，可由系統(tǒng)自動識別并標(biāo)注為“行政優(yōu)先處理事項”，防止誤判為民事糾紛，確保政府真正成為公共事務(wù)的第一響應(yīng)者和最終責(zé)任人。

人民城市理念的感召力，不僅體現(xiàn)在高屋建瓴的頂層設(shè)計上，更體現(xiàn)在街巷里弄、社區(qū)窗口中一件件具體“小事”的辦理過程里。破解上?；鶎又卫淼摹八闹乩Ь场保P(guān)鍵在于把每一條民意都納入治理閉環(huán)，把每一次“吹哨”都落實到具體行動，把每一件公共小事都辦得有回應(yīng)、有著落，人民城市才能在日常生活的細(xì)微處真正“可感可及”。

（本文作者顧潔系上海社會科學(xué)院信息研究所副研究員、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新數(shù)據(jù)實驗室主任）

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學(xué)重點研究基地·華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會科學(xué)創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報告，呈現(xiàn)務(wù)實政策建議。