2025年11月19日，歐盟破產法改革迎來歷史性時刻：歐盟理事會和歐盟議會就擬議中的《歐盟破產法協調指令》（Directive of the European Parliament and of the Council Harmonising Certain Aspects of Insolvency Law）達成臨時協議。

兩大立法機構的上述共識意味著，這一輪持續(xù)多年的改革，很快將迎來終章。

按照歐洲法體系，“條例”（regulation）應當在各個成員國直接適用，而“指令”（directive）則會在頒布后由各個成員國立法機構按照本國立法流程，在法定轉化期內，把歐盟法轉化為成員國法。跟“條例”相比，“指令”的約束力稍顯間接，轉化過程難免各種扭曲和妥協，轉化完畢依然可能會有明顯差別。

在我看來，這一輪歐盟破產法改革非常值得關注。從改革的策略上，選擇“指令”這一方式極具智慧。因為“指令”往往只會就相關問題設定基本標準，充分尊重成員國立法權，能夠獲得成員國的大力支持，客觀上反而更容易實現“條例”想要實現但難以實現的目標。

另外，從改革的內容來看，這一輪改革可以說是革命性的，對于我國正在進行的破產法改革不無啟迪。具體的理由，體現在如下幾個方面——

第一，這一輪改革意味著歐洲破產法又回到實體統(tǒng)一的“初心”。

回望歐洲破產法史，在過去五十年來，在實體層面實現歐洲破產法的統(tǒng)一，或者說在歐洲構建統(tǒng)一的破產規(guī)則，一直是破產領域的先行者們念茲在茲的目標。但鑒于各個成員國的破產法傳統(tǒng)有著千差萬別的歷史與傳統(tǒng)，而且實體統(tǒng)一需要各個成員國都做出極大妥協，歐洲破產法實體統(tǒng)一的思路剛剛提出，便被擱置，各方只能理性地試探在程序層面力求統(tǒng)一。

經過多年努力， 歐盟在2000年頒布《歐盟跨境破產規(guī)章（第1346/2000號）》，在歐盟范圍內實現跨境破產程序的基本協調。該法實施十五年后，歐盟進一步頒布《歐盟跨境破產規(guī)章（第2015/848號）》。前不久維也納召開的歐洲破產協會2025年會上，還專門隆重紀念該法頒布十周年。

但是，跨境破產關注重點是不同成員國之間在跨境破產程序中的協調，解決不了各成員國在破產規(guī)則上的實體差異。不管跨境破產程序協調度有多高，掩蓋不了各成員國在破產法律規(guī)則方面千差萬別的客觀事實。隨著歐盟一體化進程的加快，各個成員國千差萬別的破產法律體系，已然成為阻礙歐盟在破產法領域深度融合的攔路虎。

在可以預見的未來，《歐盟破產法協調指令》將為歐洲破產法的實體統(tǒng)一邁出歷史性的一步。就這個意義上來說，以即將頒布的《歐盟破產法協調指令》為標志，過去五十年來的歐洲破產法一體化改革，可以說回到“最初的夢想”。

第二，這一輪改革意味著歐盟破產法將補上缺失的“拼圖”。

現行歐盟破產法主要體現為兩大架構：

一個是2015年頒布的《歐盟跨境破產規(guī)章（第2015/848號）》。該法使得歐盟在跨境破產程序的承認和協調方面，基本形成統(tǒng)一規(guī)則的體系。但《歐盟跨境破產規(guī)章（第2015/848號）》只能解決法律適用和程序協調，不會也無法解決各個成員國法律實質性的差異。

另一個是2019年頒布的《預防性重組指令》。該指令在債務人企業(yè)尚不具備破產原因但有陷入財務困境風險階段，以及破產程序結束后對于企業(yè)家債務免除階段，構建了以預防性重組程序和企業(yè)家“第二次機會”程序的兩大核心程序，基本上形成了破產程序前后的“歐洲標準”。這也就是說，歐盟在破產程序啟動前、破產程序終結后的問題上，都已經設定基本規(guī)則。

但就破產程序自身而言，歐盟統(tǒng)一規(guī)則付之闕如，破產程序本身卻成被遺忘的角落。破產清算規(guī)則才是破產法的底層規(guī)則?！稓W盟破產法協調指令》的頒布，將會使得歐盟在破產清算程序的關鍵問題上形成最低限度的統(tǒng)一標準。

第三，這一輪改革意味著歐盟破產法在歐盟資本市場聯盟中更受重視。

從歷史的視角看，《歐盟破產法協調指令》面臨的一個前所未有的壓力和動力，就是2015年以來歐盟力推的“資本市場聯盟”（Capital Market Union）建設。

“資本市場聯盟”是歐盟構建統(tǒng)一大市場的更高級版本，是歐盟在實現人力、物流和資本自由流動后，在更高級層面增強歐盟整合度的重要舉措。長期以來，缺乏協調的破產規(guī)則，不僅限制了歐盟范圍內的資本自由流動的阻力，也阻止歐盟資本市場更深入地整合和發(fā)展。早在2015年，歐盟委員會、理事會和議會就把破產法實體規(guī)則的相對統(tǒng)一，作為真“資本市場聯盟”（true CMU）的關鍵環(huán)節(jié)。

這里或許可以再提一下。對于破產法和資本市場之間的緊密聯合，不僅歐盟已經有明確認知并付諸立法行動，其他包括國際貨幣基金組織、歐洲央行在內的國際性金融組織，也有充分認識。國際貨幣基金組織明確提出，破產法規(guī)則的統(tǒng)一、透明度和金融監(jiān)管的質量，是更高級別資本市場發(fā)展的三大突破口。

隨著“資本市場聯盟”建設逐漸深入，尤其是2020年“資本市場聯盟2020行動計劃”的發(fā)布，明確要求歐盟成員國有較為統(tǒng)一的破產法規(guī)則，進而在破產程序中為利益相關者提供兜底性預期；反過來，《歐盟破產法協調指令》在破產法層面統(tǒng)一規(guī)則的嘗試，也會推動資本市場聯盟的形成和深化。

因此，這一輪改革在“資本市場聯盟2020行動計劃”發(fā)布之際即已啟動。2022年12月7日，歐盟委員會正式向歐盟理事會和歐盟議會提出《歐盟破產法協調指令》的草案。

第四，這一輪改革意味著歐盟破產法對世界銀行相關標準的充分重視和回應。

近年來，隨著世界銀行對營商環(huán)境評估體系的大力推動，這一評價標準在世界范圍內獲得越來越高的認同感。世行在2023年對營商環(huán)境評估指標和方法論做了大幅度革新，但破產相關指標的底層邏輯，并未有根本性的改弦更張。一方面，世行確認破產程序是否精良的核心要素，依然是時間、成本和清償率；另一方面，隨著世行評價體系的升級，重整不再是衡量破產法體系優(yōu)劣的主要因素，對于沒有拯救價值的市場主體，高效的破產程序是更優(yōu)選擇。

《歐盟破產法協調指令》完全接受了世行這一評價體系。在論證改革必要時，歐盟委員會指出，各個成員國之間破產規(guī)則的差異帶來了形形色色的差異：不同成員國之間，破產程序的清償率、時間和成本可以說千差萬別。歐盟委員會援引2018年世界銀行營商環(huán)境評估報告指出：在歐盟不同成員國之間，破產程序持續(xù)的時間最短則0.6年，最長達7年；成本最低為0，最高可占債務人財產的10%；中等規(guī)模企業(yè)的平均清償率為40%，而小型微型企業(yè)清償率只有34%。

更為關鍵的是，在歐盟每年12萬-15萬件破產案件中，接近五分之一的企業(yè)具有跨境因素。如此高比例的跨境破產案件，使得歐盟成為全球范圍內跨境破產案件最為集中的大舞臺，間接地成為倒逼各成員國在破產規(guī)則上盡可能統(tǒng)一的主要驅動力。在這種背景下，歐盟法成為實現各成員國破產規(guī)則統(tǒng)一的最佳選擇。

為了解決上述差異，相關立法建議指出，《歐盟破產法協調指令》應該實現三大目標：

（一）確保債權人清償率最高；

（二）提高破產程序的效率；

（三）促進可預期且公平的分配。

基于前述三大目標，《歐盟破產法協調指令》從撤銷權規(guī)則、資產跨境追蹤、以快速出售為核心的預破產（pre-pack）程序、董事破產申請義務、小型或微型企業(yè)簡易破產程序、債權人委員會中的債權人參與以及提高成員國破產程序透明度等7個方面，設定了一系列規(guī)則。

經過三年多的努力，歐盟破產法即將迎來革命性的巨變。不管從哪個角度，這都是一個值得關注的大事件。且讓我們拭目以待即將通過的最終文本，為我們揭曉這一輪改革的最終面貌。

（作者陳夏紅為中國政法大學破產法與企業(yè)重組研究中心研究員）