《讀懂“十五五”：高質(zhì)量發(fā)展新征程》，張軍擴、蔡昉、朱克力 等著，中信出版集團2025年版

應對現(xiàn)代化完成之前出現(xiàn)的少子化、老齡化，以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化，要求把人口趨勢性特征帶來的挑戰(zhàn)，同國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃（“十五五”）期間的現(xiàn)代化目標結(jié)合研究。黨的二十屆三中全會所部署的任務(wù)，在時間節(jié)點上與“十五五”時期高度重合。以應對老齡化、少子化為重點完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，奠定了“十五五”時期人口相關(guān)規(guī)劃的主題、主線和主要內(nèi)容。

本文立足于中長期發(fā)展規(guī)劃要求，從理論和政策方面闡釋人口發(fā)展問題。概括而言，首先，從中國人口呈現(xiàn)的趨勢性特征出發(fā)，闡釋謀劃“十五五”時期人口高質(zhì)量發(fā)展所要求的宏觀視角和頂層設(shè)計；其次，在此框架下討論幾對重要關(guān)系，并把由此形成的理念拓展到關(guān)鍵性政策領(lǐng)域；最后，綜合以上分析結(jié)論，提出體制改革和政策調(diào)整的具體建議。

應對挑戰(zhàn)的緊迫感與實施政策的長期性

理解人口轉(zhuǎn)變及其經(jīng)濟社會影響的兩個標志性特征，對于政策制定十分重要。一方面，人口轉(zhuǎn)變本身具有長期和慢變的性質(zhì)；另一方面，人口轉(zhuǎn)變的影響效應卻可能表現(xiàn)出短期和快變的性質(zhì)。理解這個悖論及其造成的連鎖反應，有助于我們在制定政策的過程中，更準確地把握人口轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟社會影響的關(guān)系。

例如，在20世紀90年代初總和生育率降到2.1這個更替水平以下后，中國人口增長慣性又延續(xù)了長達30年，直到2022年人口才開始出現(xiàn)負增長。與此同時，無論是勞動年齡人口到達峰值，還是總?cè)丝诘竭_峰值，都對經(jīng)濟增速產(chǎn)生即時并且具有轉(zhuǎn)折意義的影響。如圖7-1所示，一方面，勞動年齡人口和總?cè)丝诘脑鲩L率的下行趨勢是長期的、漸進的，GDP對人口的增長彈性（即GDP 增長率分別與兩種人口增長率的比值）總體上保持穩(wěn)定；另一方面，在兩個人口增長率分別經(jīng)歷從正到負的轉(zhuǎn)折點時，GDP的增長彈性驟然放大，以極其顯著的減速做出反應。

促使生育率變化的動力，通常表現(xiàn)為經(jīng)濟社會發(fā)展的“外溢”效應。然而，生育率是下降還是回升，卻要求不盡相同的經(jīng)濟社會條件，政策效力往往也有所差異。一般來說，經(jīng)濟發(fā)展水平的提高是生育率下降的直接推動力，因果關(guān)系直截了當，變化方向清晰而執(zhí)著。然而，包括性別平等在內(nèi)的人類發(fā)展水平，只是生育率回升的必要條件，卻不是充分條件。為了推進人類發(fā)展水平的持續(xù)提高，不僅社會福利體系的完善和均衡需要持之以恒，由此產(chǎn)生的居民穩(wěn)定預期更需要曠日持久地培養(yǎng)，從而正面影響人們的生育行為。

因此，應對人口轉(zhuǎn)變帶來的挑戰(zhàn)，既需要具有憂患意識和緊迫感，也需要保持歷史耐心，立足于政策方向的持之以恒，政策效果的久久為功、蓄勢待發(fā)。“十五五”規(guī)劃的新理念應該體現(xiàn)在：在做大蛋糕的同時更注重分好蛋糕，在量力而行的同時更強調(diào)盡力而為，在保持合理增長速度的同時更突出人的全面發(fā)展。

民生建設(shè)與人口支持政策有相同目標和手段

覆蓋全人群、全生命周期的人口支持政策體系，涉及以應對少子化、老齡化為重點任務(wù)，為所有年齡階段人口提供更多更好的基本公共服務(wù)，進而實現(xiàn)公共品在人民生活品質(zhì)的提高中發(fā)揮更大作用這一更廣泛目標。

根據(jù)世界銀行定義并以人均GDP為基準，中國將在未來十年經(jīng)歷從跨入高收入國家行列到成為中等發(fā)達國家的發(fā)展歷程。這是改革開放期間，特別是中國加入世界貿(mào)易組織以后，人均GDP加速趕超的合理延續(xù)。與此同時，中國也要應對多重挑戰(zhàn)。除了人口負增長從供需兩側(cè)加大經(jīng)濟增長難度，還有兩個暫時性問題也值得重視。

其一，自從2021年中國人均GDP超過12000美元之后，世界銀行的高收入門檻標準頻頻調(diào)整，有較為顯著的提高，2023財政年度標準已經(jīng)達到14005美元。

其二，人民幣對美元的匯率有較大的下降幅度，中國跨越高收入國家門檻的進程被延緩（見圖7-2）。相應地，中國實現(xiàn)在2035年成為中等發(fā)達國家的目標，需要付出更多的努力。

從供給側(cè)確保經(jīng)濟增長合理速度，應該著眼于培育新人力資本，形成新質(zhì)生產(chǎn)力，以新人口紅利提高潛在增長率。從人口發(fā)展領(lǐng)域謀劃，要特別強調(diào)民生建設(shè)與現(xiàn)代化的關(guān)系。從各國現(xiàn)代化的共性來看，在更高的發(fā)展階段上，人民生活品質(zhì)的提高，越來越仰仗于更多更好的公共品供給。

中國正在進入的發(fā)展階段，可以比照約翰·加爾布雷思論述的“豐裕社會”。這時往往會面臨公共品供給滯后于私人品生產(chǎn)的問題；因此，中國也應該按照“瓦格納法則”所建議的那樣，加快提高政府社會性支出水平及其占GDP的比例。通過再分配機制確?；竟卜?wù)更均等供給，不僅提高人民生活品質(zhì)，還創(chuàng)造更多更高質(zhì)量的創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機會，增強社會流動性，讓處在每個生命周期的居民都能夠從人口支持政策中“有感”，由此形成良好的預期，提高家庭生育意愿，使全社會生育率盡早止降回升。

“一老一小”重點與全生命周期覆蓋領(lǐng)域

人口轉(zhuǎn)變過程及其結(jié)果，可以被看作一個以人口“回聲”方式相互聯(lián)結(jié)的全生命周期現(xiàn)象。一方面，較早生命周期的人口狀況，經(jīng)歷特定的時間間隔之后，終將在隨后的人口階段上得到反映。例如，早年出現(xiàn)的嬰兒潮相繼在入學潮、就業(yè)潮和退休潮中發(fā)出“回聲”。另一方面，較晚生命周期的人口格局，會以預期的方式投射到較早的若干重要生命周期中，影響人口再生產(chǎn)行為。例如，“老有所養(yǎng)、老有所為、老有所樂”目標實現(xiàn)的程度，會直接影響年輕家庭的預期，進而影響其生育決策。

黨的二十屆三中全會作出以應對老齡化、少子化為重點完善人口發(fā)展戰(zhàn)略的部署，既規(guī)定了“一老一小”兩個重點，也規(guī)定了“兩點一線”之間的全生命周期覆蓋率。在中長期規(guī)劃中體現(xiàn)這種規(guī)定性，就能在執(zhí)行過程中做到綱舉目張。鑒于人口各個年齡階段之間具有內(nèi)在的聯(lián)系，既體現(xiàn)人口各生命階段的特點，也反映與之相對應的經(jīng)濟社會活動的特點，因此，在完善人口發(fā)展戰(zhàn)略框架下制定中長期人口規(guī)劃時，應該特別強調(diào)每個生命階段之間的有機銜接和相互影響。我們可以從兩個方面加深對這個命題的認識。

一方面，隨著勞動年齡人口進入負增長、老年人口比重和人口撫養(yǎng)比的提高，傳統(tǒng)人口紅利漸趨弱化并終將消失。另一方面，在未來的一定時期內(nèi)，兒童數(shù)量減少引致的撫養(yǎng)比下降，可以部分抵消老年人口增加引致的撫養(yǎng)比提高幅度。

事業(yè)發(fā)展的公共品性質(zhì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場機制

積極應對人口老齡化的政策，應著眼于同時促進養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)域進行規(guī)劃，應該遵循公共品供給的理論和規(guī)律。一方面，人口支持政策通常體現(xiàn)在生育、養(yǎng)育、教育、公共就業(yè)服務(wù)、社會保障、保障性住房以及其他基本公共服務(wù)之中，政府責無旁貸地承擔主要的供給職能和支出責任。另一方面，隨著一個國家發(fā)展水平的提高，政府的公共品供給責任趨于強化，或者說基本公共服務(wù)的水平逐漸提高，范圍進一步擴大，內(nèi)容日益豐富。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)域進行規(guī)劃，人口相關(guān)產(chǎn)業(yè)也需要在理念、體制、政策因素之中體現(xiàn)社會效益的性質(zhì)。

中國擁有雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，應在實施人口支持政策的過程中擴大公共投入，推動相關(guān)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。根據(jù)作者的估算，中國在2035年之前的潛在增長率可以保持在4.5%—4.8%，更大力度的改革還可以提高這個增長區(qū)間的上限。也就是說，同處在類似發(fā)展階段，即老齡化率（65歲及以上人口比重）處于14%—24%、人均GDP處于12000—23000美元的其他國家相比，中國的潛在增長力更為強勁。此外，科學技術(shù)進步及其提高生產(chǎn)率的無限潛力，是解決人口和經(jīng)濟發(fā)展問題的根本出路。各種人工智能模型的競相發(fā)展，既給勞動者的就業(yè)崗位帶來嚴峻挑戰(zhàn)，更以其“無所不能”的特質(zhì)，為人工智能與社會目標“對齊”提供解決方案。

（本文整理自《讀懂“十五五”：高質(zhì)量發(fā)展新征程》，該書2025年9月由中信出版集團出版，作者蔡昉為中國社會科學院學部委員、原副院長，澎湃商學院獲授權(quán)轉(zhuǎn)載）