2019年5月10日，司法部發(fā)布《城市公共交通管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

在國(guó)家層面開(kāi)展城市公共交通立法，特別是《征求意見(jiàn)稿》明確城市公共交通系“為公眾提供基本出行服務(wù)的活動(dòng)”，有在中央立法高度確立我國(guó)公眾“出有所乘”公法權(quán)利的首倡法治意義，與正在進(jìn)行的《農(nóng)村公路條例》立法一起，有利于共同構(gòu)建我國(guó)城鄉(xiāng)居民出行基本權(quán)利保障的法治體系，是交通立法踐行黨的十九大提出的“不斷滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”的重要體現(xiàn)。

同時(shí)，《征求意見(jiàn)稿》在中央立法層面，明確國(guó)家實(shí)施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，這是促進(jìn)和保障我國(guó)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、土地集約節(jié)約使用、市民出行高質(zhì)量服務(wù)和生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的根本之策。

為了響應(yīng)司法部號(hào)召，東南大學(xué)交通法治發(fā)展研究中心于2019年6月2日在南京召開(kāi)了“城市公共交通管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）研討會(huì)暨首屆’至善’交通法沙龍”（《人民公交》雜志社協(xié)辦），邀請(qǐng)了國(guó)內(nèi)交通與法律領(lǐng)域?qū)＜遗c會(huì)，包括同濟(jì)大學(xué)陳小鴻、重慶交通大學(xué)王健、香港大學(xué)周江評(píng)、深圳都市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院薛博、南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院楊濤、湖北省交通運(yùn)輸廳道路運(yùn)輸管理局蔡少渠、廣州市交通運(yùn)輸局蘇奎、南京市人大法工委鐘連勇、《人民公交》雜志社滕冀、南京市公共交通乘客委員會(huì)郎亮、武漢市公交線(xiàn)網(wǎng)優(yōu)化咨詢(xún)委員會(huì)鄭亮、山東易華錄規(guī)劃設(shè)計(jì)院鞏麗媛、東南大學(xué)法學(xué)院葉樹(shù)理、楊潔等。研討會(huì)由東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任顧大松主持。與會(huì)專(zhuān)家對(duì)《征求意見(jiàn)稿》涉及的重要主題進(jìn)行了集中討論，并在會(huì)后反復(fù)溝通，形成了如下共識(shí)，作為集體向立法機(jī)關(guān)提出的整體意見(jiàn)。

一、平衡中央立法與地方立法關(guān)系，重點(diǎn)強(qiáng)化中央立法的針對(duì)性

城市交通涉及土地、稅收、財(cái)政、安全、環(huán)保等國(guó)家大政方針，屬中央政府事權(quán)，需要國(guó)家立法予以明確和規(guī)范，同時(shí)，各城市交通發(fā)展具體模式、路徑，具體管理和治理，又是各城市政府事權(quán)，應(yīng)當(dāng)因地制宜，由各城市根據(jù)自身情況，制定適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)。如2015年5月1日修訂施行的《中華人民共和國(guó)立法法》第72條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)?！?/p>

事實(shí)上，國(guó)內(nèi)很多省市已經(jīng)制定了地方公共交通條例或政府規(guī)章，其他地方城市特別是立法法修訂后取得立法權(quán)的城市也都在積極開(kāi)展城市公共交通立法。因此，作為中央立法的《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)特別尊重地方立法自主權(quán)，注意充分借鑒各地的立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并與已完成立法的地方法規(guī)進(jìn)行協(xié)調(diào)，尤其不能限制地方在其自主權(quán)范圍內(nèi)的制度創(chuàng)新、管理權(quán)配置。因此應(yīng)重點(diǎn)就發(fā)展公共交通事業(yè)過(guò)程中，地方難以解決且屬于中央事權(quán)的事項(xiàng)進(jìn)行針對(duì)性立法，如土地、稅收、財(cái)政等方面的制度建設(shè)，可以作出明確的要求，也可以形成建立相關(guān)制度的授權(quán)性條款，形成類(lèi)似《征求意見(jiàn)稿》第10條第3款的規(guī)定：“城市公共交通設(shè)施用地綜合開(kāi)發(fā)和管理的具體辦法由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院發(fā)展改革、財(cái)政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)炔块T(mén)制定?！?/p>

建議1：立法名稱(chēng)修改為“城市公共交通條例”，刪除“管理”二字，重點(diǎn)解決阻礙城市公共交通發(fā)展的主要矛盾，寓管理于發(fā)展之中。

建議2：總則部分增加一條，要求建立公交事業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金制度，明確規(guī)定：“市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)從公共事業(yè)、市政公用設(shè)施、土地出讓等收費(fèi)和收益中安排適當(dāng)資金，設(shè)立公共交通發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金?！?/p>

建議3：總則部分增加一條，鼓勵(lì)設(shè)立跨區(qū)域公共交通規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在中央立法層面響應(yīng)京津冀、長(zhǎng)三角、港珠澳大灣區(qū)等區(qū)域交通一體化規(guī)劃單元或者規(guī)劃區(qū)域的需求。

建議4：適應(yīng)城市公共交通設(shè)施用地取得方式多樣化的實(shí)際（不僅有劃撥、出讓?zhuān)灿凶赓U等方式），將《征求意見(jiàn)稿》第10條第2款修改為“城市公共交通規(guī)劃確定的城市公共交通設(shè)施用地可以以劃撥、協(xié)議出讓等方式供給?！?/p>

二、鼓勵(lì)多元化的公共交通方式，推動(dòng)“出有所乘”向“行有優(yōu)乘”轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前我國(guó)城市交通領(lǐng)域，公共交通呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)，不僅有傳統(tǒng)的定點(diǎn)、定線(xiàn)、定時(shí)、定價(jià)的傳統(tǒng)公交方式，也有非定點(diǎn)、定線(xiàn)、定時(shí)的區(qū)域公交方式（如四川宜賓等地運(yùn)行的“社區(qū)巴士”），也有靈活調(diào)整上車(chē)點(diǎn)、運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路與時(shí)間，甚至價(jià)格靈活的俗稱(chēng)“定制公交”的方式。

而在機(jī)動(dòng)化的公交方式之外，也有城市將非機(jī)動(dòng)化交通納入公共交通范圍予以鼓勵(lì)發(fā)展，如《南京市公共自行車(chē)管理辦法》第3條就規(guī)定：“公共自行車(chē)是具有公益性質(zhì)的城市公共交通組成部分?！倍鴩?guó)家層面也將市場(chǎng)主體提供的互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)界定為“城市綠色交通系統(tǒng)的組成部分，是方便公眾短距離出行和公共交通接駁換乘的交通服務(wù)方式”，對(duì)其采取鼓勵(lì)在前、規(guī)范在后的態(tài)度，推進(jìn)公共租賃自行車(chē)與互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)融合發(fā)展，為城市公共交通發(fā)展特別是綠色交通發(fā)展助力。

甚至，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的發(fā)展，通過(guò)信息化平臺(tái)提供一站式出行方式，通過(guò)信息化手段整合多元交通方式的“出行即服務(wù)”業(yè)態(tài)方興未艾，也有國(guó)家在立法層面，如芬蘭，將公交整合為“出行即服務(wù)”系統(tǒng)（Mobility as a service），將管理內(nèi)容擴(kuò)大，把移動(dòng)公司、APP的開(kāi)發(fā)（具體提供的服務(wù)，例如翻譯等）、管理對(duì)象關(guān)系的復(fù)雜性都考慮進(jìn)來(lái)。

因此，《征求意見(jiàn)稿》不宜將我國(guó)城市公共交通方式限定于“利用公共汽（電）車(chē)（含有軌電車(chē)）、城市軌道交通系統(tǒng)和有關(guān)設(shè)施，安照核定的線(xiàn)路、站點(diǎn)、時(shí)間、票價(jià)運(yùn)營(yíng)”的傳統(tǒng)公共交通方式。即使在立法上作出統(tǒng)一規(guī)定，也應(yīng)為各地提升公交出行質(zhì)量、創(chuàng)新推動(dòng)的多元公共交通方式預(yù)留開(kāi)放空間。

建議5：《征求意見(jiàn)稿》第2條第2款修改為“本條例所稱(chēng)公共交通，是指在城市行政區(qū)域內(nèi)及毗鄰城市間或者城市人民政府確定的區(qū)域內(nèi)，運(yùn)用公共交通工具以及有關(guān)設(shè)施，為公眾提供基本日常出行服務(wù)的活動(dòng)。公共交通包括普遍服務(wù)和多元化出行服務(wù)?！?/p>

建議6：建議《征求意見(jiàn)稿》第26條中“城市公共交通票價(jià)實(shí)行政府定價(jià)”修改為“城市公共交通實(shí)行政府定價(jià)或市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)”，為有些城市已經(jīng)開(kāi)展的多元化公交方式如預(yù)約服務(wù)和輔助（旅游公交、直達(dá)、快線(xiàn)等高品質(zhì)專(zhuān)線(xiàn)公交服務(wù)）公交服務(wù)實(shí)行靈活定價(jià)預(yù)留空間。

三、厘清公共交通中的政府與市場(chǎng)關(guān)系，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的積極作用。

改革開(kāi)放以來(lái)，公交市場(chǎng)逐步開(kāi)放，運(yùn)能不斷增加，運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平顯著改善，但公交運(yùn)量在2010年至2015年之間出現(xiàn)變化。各個(gè)城市，在2010年至2015年之間，公交運(yùn)量分別開(kāi)始進(jìn)入下降通道，而從2015年之后的三年，則處于持續(xù)下降狀態(tài)。在這樣的大背景下，如果國(guó)家層面的城市公共交通立法，繼續(xù)僅強(qiáng)調(diào)政府層面的資源持續(xù)投入，忽視如何重新界定政府與市場(chǎng)各自發(fā)揮的作用，或者說(shuō)，不考慮如何發(fā)揮市場(chǎng)的高效配置資源的作用，將難以改變城市交通當(dāng)前面臨的市民需求的多樣性與公交供給的多樣性不足的突出矛盾。

城市公交并非只有公益性，而是公益性與經(jīng)營(yíng)性并存，且二者并行不悖。企業(yè)必須是具有經(jīng)營(yíng)性的，如果一家企業(yè)完全不具有經(jīng)營(yíng)性，沒(méi)有盈利，就沒(méi)有發(fā)展的動(dòng)力，價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制就會(huì)扭曲，帶來(lái)的后果就是政府補(bǔ)貼不斷增加，最后“企業(yè)躺倒在政府的懷里”。土地、場(chǎng)地等社會(huì)性資源，政府則可通過(guò)公益性的方式來(lái)投入。盡管“適度競(jìng)爭(zhēng)”在《征求意見(jiàn)稿》中被確立為公交行業(yè)發(fā)展的原則之一，但本次立法更應(yīng)從制度建設(shè)層面落實(shí)這一原則要求。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直以政府補(bǔ)貼名義支付給公交經(jīng)營(yíng)企業(yè)，用于補(bǔ)償所謂“政策性虧損”。但是，這種補(bǔ)貼方式從名到實(shí)，都是值得商榷的，特別是，公交經(jīng)營(yíng)企業(yè)與政府之間，并沒(méi)有建立一種恰當(dāng)?shù)臋?quán)利與義務(wù)關(guān)系。

政府和企業(yè)應(yīng)當(dāng)是平等的利益主體，權(quán)利與義務(wù)應(yīng)當(dāng)是對(duì)等的。公交的相對(duì)低票價(jià)以及公共交通的普惠服務(wù)、優(yōu)惠服務(wù)、應(yīng)急服務(wù)等，都是體現(xiàn)公共交通具有基本公共服務(wù)的屬性。這樣的基本出行服務(wù)，也是政府應(yīng)盡的責(zé)任，而為此服務(wù)需要支付相應(yīng)的成本費(fèi)用，是政府應(yīng)盡的義務(wù)。公交企業(yè)受政府委托和許可，具體承擔(dān)了為公眾提供上述基本出行服務(wù)的工作，由此所產(chǎn)生的成本不足部分，應(yīng)當(dāng)由政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式承擔(dān)。

建議7：《征求意見(jiàn)稿》第4條修改為“鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類(lèi)投資主體參與城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)辦法，并保障其合法權(quán)益，具體辦法由國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院發(fā)展改革、財(cái)政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源等部門(mén)制定?！?/p>

建議8：《征求意見(jiàn)稿》第28條修改為“城市人民政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同城市公共交通管理部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)等有關(guān)部門(mén)對(duì)公共交通企業(yè)實(shí)際執(zhí)行票價(jià)低于運(yùn)營(yíng)成本的部分，執(zhí)行政府乘車(chē)優(yōu)惠政策減少的收入，以及執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)等政府指令性任務(wù)增加的支出進(jìn)行審計(jì)，經(jīng)審計(jì)確認(rèn)的以上費(fèi)用由公共財(cái)政支付，并向社會(huì)公布?！?/p>

四、準(zhǔn)確把握上位法與下位法關(guān)系，在公交特許制外，預(yù)留地方創(chuàng)制空間。

鑒于《征求意見(jiàn)稿》屬于行政法規(guī)層級(jí)立法，地方城市公共交通立法依法不得抵觸其相關(guān)規(guī)定，《征求意見(jiàn)稿》第16條明確規(guī)定：“城市公共交通線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。”而目前已出臺(tái)的諸多城市公交法規(guī)并未限定于公交線(xiàn)路特許經(jīng)營(yíng)方式，如2016年6月1日施行的《無(wú)錫市公共交通條例》第18條規(guī)定：“公共汽車(chē)經(jīng)營(yíng)依法實(shí)施行政許可?！?019年1月1日施行的《重慶市公共汽車(chē)客運(yùn)條例》第21條也規(guī)定：“公共汽車(chē)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度，經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證?！逼渌缟虾?、杭州、廣州等國(guó)內(nèi)主要城市均設(shè)置了行政許可。由此可見(jiàn)，《征求意見(jiàn)稿》第16條限定特許經(jīng)營(yíng)制，直接影響現(xiàn)有地方立法相關(guān)制度，形成下位法與上位法的沖突。

與此同時(shí)，目前國(guó)內(nèi)以佛山市為代表的部分城市，公交線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)實(shí)行TC（交通共同體）模式。TC模式通過(guò)招投標(biāo)向運(yùn)營(yíng)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)城市公共汽電車(chē)線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)服務(wù)，并由城市人民政府成立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)常規(guī)公共汽電車(chē)線(xiàn)路的線(xiàn)網(wǎng)規(guī)劃、票款清收與結(jié)算、運(yùn)營(yíng)企業(yè)成本核算、運(yùn)營(yíng)服務(wù)監(jiān)管考核、運(yùn)營(yíng)服務(wù)計(jì)劃編制等工作。在TC模式下，由于運(yùn)營(yíng)企業(yè)不涉及公共汽電車(chē)系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)及服務(wù)票款清收結(jié)算過(guò)程，只提供政府購(gòu)買(mǎi)的公共汽電車(chē)線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)服務(wù)，可以使公共交通的服務(wù)能力、質(zhì)量與水平得到有效和充分保障。這是一種比較先進(jìn)的公共交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)模式，在歐美、南美等不少?lài)?guó)家采用，值得我國(guó)城市政府嘗試借鑒。廣州市增城區(qū)、惠州等地也采用了該模式。

近年來(lái)，基于互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、電子支付下的共享巴士、定制公交等需求響應(yīng)式公交經(jīng)營(yíng)模式，盡管也應(yīng)當(dāng)和需要取得政府相關(guān)許可，但不能算是特許經(jīng)營(yíng)。

建議9：《征求意見(jiàn)稿》第16條第1款修改為：“城市公共交通線(xiàn)路實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)、一般許可等方式。城市公共交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法許可或依約確定從事運(yùn)營(yíng)的城市公共交通企業(yè)?！?/p>

建議10：除開(kāi)傳統(tǒng)的提供基本服務(wù)的線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)外，公交由于具有安全敏感性、公共資源的使用等特征，多元化公交應(yīng)該實(shí)行準(zhǔn)入制許可管理，鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入，提供差異化、市場(chǎng)化的公交服務(wù)?？紤]到多元化公交并沒(méi)有成熟的管理辦法，目前制定全國(guó)統(tǒng)一的管理辦法條件還不具備，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)該要求城市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定鼓勵(lì)規(guī)范多元化公交發(fā)展的具體管理辦法。

建議11：為靈活處理公交特許經(jīng)營(yíng)期限，與正在制定的PPP條例相關(guān)規(guī)定銜接，刪除《征求意見(jiàn)稿》第17條第1款規(guī)定。

五、加強(qiáng)公共交通事業(yè)發(fā)展的公眾參與，建立城市公交乘客委員會(huì)制度。

目前，國(guó)內(nèi)有南京、武漢、蘇州、無(wú)錫、南平、嘉興、長(zhǎng)春等城市，成立了公交乘客委員會(huì)或公交線(xiàn)網(wǎng)優(yōu)化咨詢(xún)委員會(huì)等公共交通公眾參與組織，組成人員有人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家代表、企業(yè)代表與市民代表等，在監(jiān)督公交服務(wù)、對(duì)市民關(guān)注度高的線(xiàn)路調(diào)整、站點(diǎn)設(shè)置等進(jìn)行調(diào)研并提出建議方面，發(fā)揮了積極作用，體現(xiàn)了城市公交事業(yè)的政府、市場(chǎng)與社會(huì)合作治理，是我國(guó)交通治理體系與能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要體現(xiàn)。

因此，為了推動(dòng)城市公共交通事業(yè)的公眾參與，有必要在本次立法中確定建立城市公交乘客委員會(huì)制度。

建議12:《征求意見(jiàn)稿》第8條增加1款為第3款——“城市人民政府應(yīng)當(dāng)組織成立公共交通乘客委員會(huì)。公共交通乘客委員會(huì)由公共交通乘客代表、人大代表、政協(xié)委員和有關(guān)專(zhuān)家共同組成。公共交通乘客委員會(huì)參與對(duì)公共交通管理部門(mén)、企業(yè)、線(xiàn)路及服務(wù)人員的服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)；對(duì)城市公共交通發(fā)展政策、規(guī)劃建設(shè)、線(xiàn)網(wǎng)與線(xiàn)路優(yōu)化、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等建言獻(xiàn)策?！?/p>

以上為本次研討會(huì)共識(shí)觀點(diǎn)，經(jīng)匯總討論后形成，供立法機(jī)關(guān)參考。鑒于本次立法在保障與提升公眾基本出行權(quán)利有著開(kāi)創(chuàng)性意義，有利于科學(xué)構(gòu)建交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)的法治保障體系，現(xiàn)有《征求意見(jiàn)稿》相關(guān)條文仍有諸多值得深入討論之處，我們特別建議，在司法部層面召開(kāi)一次問(wèn)題聚焦、代表性強(qiáng)、前期準(zhǔn)備充分的專(zhuān)家論證會(huì)，我們本次與會(huì)研討會(huì)成員愿意進(jìn)一步深入研究，提出更進(jìn)一步的修改建議，為《征求意見(jiàn)稿》的進(jìn)一步完善和盡快出臺(tái)貢獻(xiàn)綿薄之力。

特此建議！

執(zhí)筆人：東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任 顧大松

2019年6月7日