目前，在居民購(gòu)房支付能力兩極分化、商品住房土地成本不斷上升、房?jī)r(jià)持續(xù)過(guò)快增長(zhǎng)等多重因素影響下，特大城市普遍面臨城鎮(zhèn)住房緊張、“夾心層”人口住房難等問(wèn)題。筆者通過(guò)梳理上海住房建設(shè)中存在的突出問(wèn)題，分析國(guó)家關(guān)于特大城市住房發(fā)展及人口調(diào)控等方面政策要求，提出上海城鎮(zhèn)住房發(fā)展的對(duì)策和路徑。

上海城鎮(zhèn)住房發(fā)展概況

改革開(kāi)放以來(lái)，在土地使用制度與住房制度兩大改革的推動(dòng)下，上海市住房市場(chǎng)進(jìn)入高速發(fā)展的軌道。總量規(guī)模方面，全市城鎮(zhèn)住房建筑總量17年間增幅超過(guò)2倍。城鎮(zhèn)居民居住水平持續(xù)提高，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積由2004年的29.4平方米增加到2016年的36.1 平方米，接近全國(guó)人均水平（36.6平方米），居住條件持續(xù)改善。

空間布局方面，近年的用地發(fā)展趨勢(shì)顯示，上海市城鎮(zhèn)住房向中心城外快速擴(kuò)展，中心城周邊地區(qū)和新城以外的郊區(qū)城鎮(zhèn)成為住宅用地?cái)U(kuò)張和人口集聚的主要區(qū)域之一。中心城以全市35%的住宅用地資源吸納了近50%的常住人口；在軌道交通建設(shè)帶動(dòng)下，中心城周邊地區(qū)的住宅用地軸向拓展趨勢(shì)明顯，寶山、閔行已基本形成成片發(fā)展的居住區(qū)格局，用地規(guī)模接近1997年用地規(guī)模的6倍；郊區(qū)城鎮(zhèn)住宅用地增長(zhǎng)超過(guò)1997年用地規(guī)模的4倍。

住房保障方面，經(jīng)過(guò)多年的探索發(fā)展，上海已基本構(gòu)建形成以廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房（即經(jīng)濟(jì)適用住房）、公共租賃住房（含單位租賃房）、征收安置住房（即動(dòng)遷安置房）為特征的“四位一體”、租購(gòu)并舉的住房保障體系。按照“?；?、廣覆蓋、可持續(xù)”的原則，對(duì)各類(lèi)需要政府保障的住房困難家庭進(jìn)行統(tǒng)籌安排、分類(lèi)解決，保障范圍已覆蓋到全市住房困難的城鎮(zhèn)居民家庭和有穩(wěn)定工作的外來(lái)常住人口。至2017年，保障性住房建筑面積約占全市城鎮(zhèn)住房面積的16%。隨著住房保障覆蓋面不斷擴(kuò)大，幾十年一直困擾上海的住房短缺矛盾得到了一定緩解。

上海住房發(fā)展的挑戰(zhàn)

上海住房發(fā)展現(xiàn)狀仍然存在一些問(wèn)題，影響住房資源的合理分配和有效利用，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1）市民需求把握不足

家庭規(guī)模小型化是近些年上海人口發(fā)展最顯著的趨勢(shì)之一，其必然對(duì)住房套型面積提出更多要求。上海2035總規(guī)明確要求，至2035 年，全市新增住房中中小套型占比不低于70%。而上?，F(xiàn)狀的中小套型（90平方米以下）住房比重偏低，約占全市住房套數(shù)總量的63%，低于國(guó)際同類(lèi)城市比例（香港77%、首爾69%、紐約92%）。

上海是全國(guó)最早進(jìn)入老齡化且老齡化程度最嚴(yán)重的城市。老年人口的激增將產(chǎn)生大量諸如老年公寓、適老性住宅等住房類(lèi)型的需求。

此外，越來(lái)越多的城市意識(shí)到要通過(guò)提供“品質(zhì)人居”來(lái)留住人才，上海在建設(shè)全球城市的過(guò)程中，要防止人們?cè)凇坝媚_投票”時(shí)因居高不下的房?jī)r(jià)和持續(xù)增加的生活壓力而逃離。

2）住房戶(hù)型過(guò)大

上海的房屋均價(jià)由2006年的9540元/平方米上升到2016年的38369元/平方米，高于同期城市居民人均可支配收入的漲幅（156%），也遠(yuǎn)超同期上海GDP 的漲幅（136%）。房?jī)r(jià)的增速偏離了房子的居住屬性和改善民生的發(fā)展目標(biāo)。

此外，新增住房戶(hù)型大，租賃住房市場(chǎng)發(fā)育不成熟，影響了市場(chǎng)的消費(fèi)能力，特別是加大了青年創(chuàng)新群體的居住壓力。套型面積方面，上海大于140平方米的大套型住房的套數(shù)占全市總量的比重超過(guò)8%，特別在黃浦、靜安、青浦和松江等區(qū)的占比更是超過(guò)15%。

另一方面，根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，上海租賃住房的家庭戶(hù)占總家庭戶(hù)的42.1%，且租賃需求仍在不斷擴(kuò)大；但目前全市新建住房仍是以售為主，2017年全市新建住房中租賃住房占比不足15%。

3）保障性住房的供應(yīng)存在錯(cuò)位

供應(yīng)結(jié)構(gòu)方面，政府或機(jī)構(gòu)持有的公共租賃房規(guī)模偏小,還存在著入住門(mén)檻限制、設(shè)施配套不全等問(wèn)題，難以滿(mǎn)足大多數(shù)處于起步階段的創(chuàng)新群體的較高租賃需求；而機(jī)構(gòu)持有的租賃住房在上海主要針對(duì)一些高端小區(qū)、高端客戶(hù)，尚未建立起一批解決中低收入居民保障性住房需求的機(jī)構(gòu)持有型住房。

空間布局方面，針對(duì)大量在中心城區(qū)就業(yè)、就學(xué)與就醫(yī)的被保障群體，郊區(qū)大型居住社區(qū)模式的保障性住房建設(shè)選址，往往忽視被保障群體對(duì)就業(yè)、交通條件和公共服務(wù)的空間需求。

4）住房供求的“空間失配”

近年來(lái)，上海的住房建設(shè)向郊區(qū)快速拓展過(guò)程中，郊區(qū)住房布局的“空間失配”影響了住房空間資源的有效供給。

以軌交服務(wù)能力為例，全市現(xiàn)狀軌道交通站點(diǎn)服務(wù)半徑600米的住宅用地覆蓋水平從中心城向外迅速下降。由于現(xiàn)狀軌道交通主要集中在中心城，郊區(qū)的軌道交通建設(shè)對(duì)住房分布的帶動(dòng)作用尚有待加強(qiáng)。且郊區(qū)軌道交通的建設(shè)未能與其他公共交通方式銜接，降低了大運(yùn)量軌道交通的空間組織效能，最后導(dǎo)致軌道交通與住房建設(shè)用地間的錯(cuò)位，造成大量郊區(qū)居住區(qū)的無(wú)效供應(yīng)。

上海城鎮(zhèn)住房發(fā)展的若干策略

1）人本視角：提供多樣化需求的住房

住房發(fā)展的主體是人，住房規(guī)劃歸根結(jié)底是對(duì)人的需求研究。對(duì)于住房供給來(lái)說(shuō)就是，適應(yīng)市場(chǎng)有效需求，應(yīng)對(duì)上海現(xiàn)階段人口的發(fā)展特點(diǎn)和未來(lái)的發(fā)展形勢(shì)，鼓勵(lì)和倡導(dǎo)住房類(lèi)型的多樣性，滿(mǎn)足不同類(lèi)型人群的居住需求。

一是應(yīng)對(duì)上海少子化與家庭小型化趨勢(shì)，增改并舉，增加中小套型住房。一方面，在全市，特別是軌道交通站點(diǎn)周邊地區(qū)結(jié)合實(shí)際需求，持續(xù)增加中小套型住房供應(yīng)；另一方面，用好存量中小套型住房資源，加強(qiáng)石庫(kù)門(mén)里弄、工人新村中大量中小套型老舊住房的修繕和維護(hù)，積極推進(jìn)此類(lèi)住房的綜合改造利用，實(shí)現(xiàn)存量中小住房的持續(xù)使用。

二是應(yīng)對(duì)人口老齡化趨勢(shì)，鼓勵(lì)發(fā)展適老性住宅建設(shè)。居家養(yǎng)老在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期，仍是中國(guó)老齡人口最理想的養(yǎng)老模式。因此，增加老年公寓或老年社區(qū)等適老性住宅的供給是城市面臨的新挑戰(zhàn)。針對(duì)現(xiàn)有住區(qū)，既要鼓勵(lì)通過(guò)加建、插建等方式，合理配置老年公寓，倡導(dǎo)適老性住宅與普通住房混合布局；也要優(yōu)化現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施，積極推進(jìn)既有居住小區(qū)適老化改造，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老。

三是針對(duì)外來(lái)人才建立多層次、多渠道和多形式的住房問(wèn)題解決機(jī)制。為引進(jìn)人才（尤其是青年人才）提供租賃住房，鼓勵(lì)在就業(yè)集聚區(qū)完善若干交通便利、環(huán)境優(yōu)良、設(shè)施完善、文化包容的社區(qū)；為新入職大學(xué)生群體，通過(guò)提供公租房或發(fā)放租金補(bǔ)貼等多種靈活方式以保障其過(guò)渡性需要；鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等單位在園區(qū)內(nèi)或周邊配建公共租賃房，用于本單位職工的安置。

2）存量視角：保障住宅用地供應(yīng)

2016年4月公布的《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》要求超大和特大城市中心城區(qū)，原則上不安排新增建設(shè)用地計(jì)劃。建設(shè)用地總量的“天花板”和耕地保護(hù)的“硬約束”倒逼特大城市不得不依靠存量空間提質(zhì)增效，來(lái)滿(mǎn)足住宅用地的需求。

許多全球城市通過(guò)存量利用、二次更新和混合使用等方式，挖掘住房增量空間。《大倫敦規(guī)劃》在每年2月公布的年度監(jiān)測(cè)報(bào)告中將“通過(guò)存量用地轉(zhuǎn)化的新增住宅用地比例”指標(biāo)作為住房發(fā)展的控制指標(biāo)之一，績(jī)效指標(biāo)中包括“最大化地使用已經(jīng)開(kāi)發(fā)的空間比例”，以達(dá)到“保持新的住房開(kāi)發(fā)至少96%是先前開(kāi)發(fā)的土地”這一計(jì)劃目標(biāo)。

在全市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)的前提下，上海將2500萬(wàn)常住人口規(guī)模作為長(zhǎng)期調(diào)控目標(biāo)，未來(lái)住房的增量以滿(mǎn)足本地城鎮(zhèn)化、人口結(jié)構(gòu)調(diào)整和居民住房改善所產(chǎn)生的需求為主，住宅用地供應(yīng)需從單一的增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向多元的存量挖掘，鼓勵(lì)通過(guò)用地二次更新、舊住房改造、工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方式，加快盤(pán)活城市中大量低效粗放利用的存量土地，充分挖掘新增住房的供應(yīng)空間，確保建設(shè)用地的高效集約利用。

同時(shí)，根據(jù)城市發(fā)展階段、人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)支撐、設(shè)施配套、環(huán)境改善和新城、新市鎮(zhèn)住房入住水平，動(dòng)態(tài)調(diào)整住宅用地的供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時(shí)序以及開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，并對(duì)規(guī)劃用地供給做出一定彈性預(yù)留，以適應(yīng)不同情景下城市可承載人口的合理需求。

3）公平視角：推廣量身定制的可負(fù)擔(dān)住房

保障性住房是住房供應(yīng)體系的重要組成部分。保障性住房供給的核心是保障對(duì)象與保障方式的確定，目的是為處于不同階段的被保障群體建立多層次的保障框架。

為中低收入住房困難家庭提供廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房和租賃補(bǔ)貼等多種保障方式?？紤]到此類(lèi)被保障群體對(duì)就業(yè)、交通和公共服務(wù)的需求更為敏感，鼓勵(lì)保障性住房采用配套和混合布局，以“小集中，大分散”為導(dǎo)向，結(jié)合就業(yè)中心、交通站點(diǎn)、公共活動(dòng)中心等地區(qū)布局保障性住房。針對(duì)動(dòng)拆遷家庭，鼓勵(lì)采取“以貨幣補(bǔ)償為主、實(shí)物安置為輔”的方式。

針對(duì)存在階段性住房困難的青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)群體以及短期工作的人群，可通過(guò)提供租賃住房降低其居住成本。一方面要加大新建住房中租賃住房的配建比重，適度提高就業(yè)集聚地區(qū)租賃住房比重，鼓勵(lì)結(jié)合軌道交通站點(diǎn)復(fù)合開(kāi)發(fā)；另一方面鼓勵(lì)盤(pán)活存量閑置住房資源，鼓勵(lì)將閑置的工廠、倉(cāng)庫(kù)、辦公樓、酒店式公寓按規(guī)定程序改建為公共租賃房，同時(shí)依靠市場(chǎng)和政府的共同力量建立多樣化的住房保障體系，并通過(guò)完善的立法系統(tǒng)和規(guī)劃等措施有效解決住房緊缺問(wèn)題。

4） 空間視角：引導(dǎo)住房布局，增加有效供給

住房空間布局的有效性不僅會(huì)影響居民的生活質(zhì)量，也會(huì)影響整個(gè)城市的社會(huì)空間演變。根據(jù)上海2035總規(guī)構(gòu)建的“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”的城鄉(xiāng)體系，結(jié)合現(xiàn)狀城鎮(zhèn)住房的發(fā)展情況及存在問(wèn)題，將全市分為5類(lèi)城鎮(zhèn)住房政策分區(qū)，實(shí)施不同的住房發(fā)展策略。

由重點(diǎn)引導(dǎo)區(qū)向嚴(yán)格控制區(qū)，逐層強(qiáng)化住房建設(shè)的管控，加強(qiáng)住房與軌道交通、就業(yè)崗位和公共設(shè)施配套在空間上的整合，強(qiáng)化產(chǎn)城融合與宜居生活，優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)職住空間匹配。

合理確定主城區(qū)住宅用地供應(yīng)規(guī)模，重點(diǎn)增加租賃和中小套型住房的比重，吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的居住，保證主城區(qū)的活力；新城、核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)是未來(lái)人口重點(diǎn)導(dǎo)入地區(qū)，增加住宅用地的供應(yīng)規(guī)模，并相應(yīng)增加就業(yè)機(jī)會(huì)；嚴(yán)格控制一般新市鎮(zhèn)住房建設(shè)規(guī)模，尤其是缺乏產(chǎn)業(yè)、交通和配套設(shè)施支撐的遠(yuǎn)郊地區(qū)。

在土地資源緊約束、人口發(fā)展特點(diǎn)轉(zhuǎn)變和現(xiàn)狀住房供需存在結(jié)構(gòu)性矛盾的背景下，特大城市的住房發(fā)展應(yīng)以“保障住房基本權(quán)益、提升居住生活品質(zhì)”為主線，突出底線保障和社會(huì)公平，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度；同時(shí)，優(yōu)化住房空間配置，著力提高住房資源發(fā)展績(jī)效，實(shí)現(xiàn)住房發(fā)展由“數(shù)量增長(zhǎng)”向“質(zhì)量提升”的轉(zhuǎn)變，從而提升市民幸福感和城市宜居度。

（作者系上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院工程師。本文經(jīng)授權(quán)，轉(zhuǎn)載自《上海城市規(guī)劃》2018年第6期，原標(biāo)題為《上海城鎮(zhèn)住房發(fā)展問(wèn)題和應(yīng)對(duì)策略》，經(jīng)刪減編輯。）