今年春季，美國中西部洪水泛濫，影響了25個州超過兩億人口。一些人認(rèn)為，今年洪災(zāi)的規(guī)模是“史無前例的”，另一些人卻認(rèn)為，這并非偶爾的天災(zāi)，而是一個新周期的開始——在接下來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，人們需要學(xué)著和愈加頻發(fā)的水患共處。

實際上，美國自上世紀(jì)六十年代就確立了一套聯(lián)邦洪水保險制度，半個世紀(jì)以來歷經(jīng)多次改革。最近，人們認(rèn)為它到了再一次改革的時候，美國國會正在研究討論兩套改革方案。

早在1936年，美國就推出過《洪水控制法案》，試圖由政府設(shè)立洪水基金，用于修建防洪設(shè)施和災(zāi)后重建。但由于政府無力承擔(dān)財政重負(fù)，最終該法案被放棄。

如今美國國家洪水保險制度的核心是1968年的《國家洪水保險法》（National Flood Insurance Act），以及次年通過的“國家洪水保險計劃”（National Flood Insurance Plan, NFIP）。

根據(jù)最初的NFIP，人們以社區(qū)為單位，自愿參與洪水保險，在一定程度上能夠減少洪水造成的傷害。自愿參保的社區(qū)需要按照法律要求進(jìn)行防洪改造和管理。

為了讓更多社區(qū)和民眾意識到洪水保險的重要性，美國國會于1970年代對NFIP進(jìn)行了重要改革。

1973年的《洪水災(zāi)害防御法》（Flood Disaster Protection Act of 1973）中就有兩個重大變化，將原本的自愿參保改為了“半強(qiáng)制”。一是對買房者提出要求，如果人們在購置洪泛區(qū)房產(chǎn)時拒絕參與洪水保險，他們可能會在房屋貸款方面受到限制。二是針對社區(qū)，那些未參與NFIP的社區(qū)將無法獲得聯(lián)邦政府的災(zāi)后重建資金。

但這兩項改革都收效甚微，鮮少有金融機(jī)構(gòu)真正對購房者提出限制，而民眾同樣反對政府在災(zāi)后重建上的“偏頗”，認(rèn)為這違背了平等原則。

1994年，美國國會通過了《國家洪水保險改革法》（National Flood Insurance Reform Act of 1994），再次將洪水保險與房產(chǎn)信貸掛鉤，貸款機(jī)構(gòu)也被納入其中，違規(guī)發(fā)放貸款者將被追究法律責(zé)任。

經(jīng)過半個世紀(jì)，美國國家洪水保險制度逐步完善。美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局是處理洪水事務(wù)的核心，其下屬單位聯(lián)邦保險管理局負(fù)責(zé)管理NFIP，包括制定保險的費(fèi)率、投保審核和理賠。

但最近，學(xué)者和保險界機(jī)構(gòu)認(rèn)為，NFIP仍然存在諸多問題，面對越來越常見的水患災(zāi)害，它需要一次制度性的更新。

盡管NFIP逐漸完善，但仍然有相當(dāng)大比例的人口未參與該保險。Douglas Quinn是保險業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)American Policyholder Association的主席，他在接受美國房地產(chǎn)網(wǎng)站Curbed采訪時表示，“人們認(rèn)為洪水只是沿海地區(qū)面臨的問題，但實際上并不是。全美有90%的郡都面臨洪水風(fēng)險，但NFIP沒能讓相應(yīng)比例的居民參與保險?！?/p>

Howard Kunreuther是沃頓風(fēng)險管理和決策中心的聯(lián)合主席，他在一次采訪中表示，“當(dāng)你告訴別人，明年會有1%的可能性發(fā)生洪水，他們會說，那不必?fù)?dān)心，幾率很小?！?/p>

“你應(yīng)該告訴他們的是，接下來的25年內(nèi)，將有五分之一的可能發(fā)生洪災(zāi)，而這還是在不考慮全球氣候變化的前提之下。”

NFIP面臨的另一個批評在于未能及時更新的洪水地圖。聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局每五年會更新一次洪水地圖，預(yù)測洪泛區(qū)等事故高發(fā)地段。但學(xué)者認(rèn)為，該地圖的測算方式存在問題，難以反應(yīng)當(dāng)下的全球氣候變化。

已經(jīng)建成的房屋面臨未知的風(fēng)險，而待建項目同樣，房地產(chǎn)開發(fā)商有可能在風(fēng)險系數(shù)較高的區(qū)域進(jìn)行投資。Kunreuther表示，“毫無疑問，我們進(jìn)入了一個天災(zāi)頻發(fā)的時代，這一方面來自氣候變化，另一方面在于，人們住進(jìn)了高風(fēng)險區(qū)域，卻對風(fēng)險一無所知?！?/p>

在一些洪泛區(qū)，很多房屋陷入了“惡性循環(huán)”——被洪水損毀、修復(fù)、再受災(zāi)、再修復(fù)。2017年，美國國家資源保護(hù)委員會公布了一份報告，超過三萬套房產(chǎn)被劃為“多次嚴(yán)重受損房屋”，有的房產(chǎn)曾申報過至少4次的災(zāi)后賠付，平均每次金額超過5000美元，有的則是賠付總金額超過了房產(chǎn)本身的價格。

根據(jù)該報告，在所有參與NFIP的房產(chǎn)中，這些多次嚴(yán)重受損房屋的數(shù)量占比僅為0.6%，但其賠付金額巨大，1978至2015年，這三萬多套房產(chǎn)的賠付總額為55億美元，占總賠付金額的9.6%。

考慮到這些問題，一批學(xué)者正在研究一個新的計劃，試圖追蹤洪澇信息，進(jìn)行風(fēng)險分析，并對公眾開放信息。參與者來自哥倫比亞大學(xué)、麻省理工、羅格斯大學(xué)、加州大學(xué)伯克利分校、布里斯托大學(xué)等學(xué)院，以及洪水建模公司Fathom和非營利機(jī)構(gòu)First Street Foundation。

聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局也正在研制一套新的風(fēng)險評估體系Risk Rating 2.0，它能夠重新評估風(fēng)險，并向人們推薦不同種類的保險。一位專家在接受美國房地產(chǎn)網(wǎng)站Curbed采訪時表示，理想狀態(tài)下，這套新系統(tǒng)能夠讓更多人參與進(jìn)來，特別是那些居住在已知洪泛區(qū)周邊的人們。

但眼下，NFIP改革面臨一大挑戰(zhàn)，在擴(kuò)大覆蓋范圍的同時，如何保證保險的可負(fù)擔(dān)性，不增加人們的經(jīng)濟(jì)成本。人們擔(dān)心，提高保險費(fèi)率將會使得一些中低收入者被迫搬離原本居住的社區(qū)，氣候危機(jī)將會進(jìn)一步擴(kuò)大不平等。