《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》要求上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)對標國際上公認的競爭力最強的自由貿(mào)易園區(qū)，更好地服務(wù)對外開放總體戰(zhàn)略布局。與國內(nèi)其他各類保稅港區(qū)相比，上海的洋山保稅港區(qū)和浦東機場綜合保稅區(qū)是目前我國最具國際影響力的“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”，具備建設(shè)成為國際高標準自由貿(mào)易區(qū)最好的基礎(chǔ)條件。與國際高標準自貿(mào)區(qū)相比，上海保稅港區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件不差，貨運量名列前茅，但是在功能定位、政府治理、營商環(huán)境、產(chǎn)業(yè)集聚和國際化水平等方面存在明顯的提升空間。洋山港和浦東機場是臨港新片區(qū)的重要載體，須對標國際競爭力最強自由貿(mào)易區(qū)的成功經(jīng)驗，結(jié)合實際和我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略要求，秉持高度開放理念，高起點，盡快行動。

一、上海保稅港區(qū)是我國最具國際競爭力的“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”

我國自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略實踐始于1990年，并一直以“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”名義存在?！昂ｊP(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”是經(jīng)由國務(wù)院批準，設(shè)立在我國關(guān)境內(nèi)，在特定區(qū)域內(nèi)實施稅收等優(yōu)惠政策，開展保稅加工、保稅物流、保稅服務(wù)等多元化業(yè)務(wù)，由海關(guān)參照《中華人民共和國海關(guān)保稅港區(qū)管理暫行辦法》實施監(jiān)管的特定區(qū)域。海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年10月份，我國共有129個此類區(qū)域。“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”在不同時期為促進我國出口貿(mào)易，培育和支撐我國貿(mào)易地位，提升國際分工水平，承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等，發(fā)揮了重要作用。

“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”包括六種形式，分別是保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)。其中，綜合保稅區(qū)是開放層次最高、優(yōu)惠政策最集中、功能最齊全、手續(xù)最簡化的特殊監(jiān)管區(qū)域。2008年6月，國務(wù)院對這六類區(qū)域進行整合，培植統(tǒng)一政策、功能，執(zhí)行統(tǒng)一管理制度和監(jiān)管模式，將具備條件的保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)，逐步整合轉(zhuǎn)型為保稅港區(qū)或綜合保稅區(qū)，鄰近海港的稱為“保稅港區(qū)”（如洋山港保稅港區(qū)），設(shè)立在內(nèi)陸的是“保稅綜合區(qū)”（如上海浦東機場綜合保稅區(qū)）。我國自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立通常依托于各地海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，原有的12個共包含了32個此類特殊區(qū)域。6個新設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)將覆蓋更多“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”。

上海共有三個保稅港區(qū)。其中，洋山保稅港區(qū)是我國第一個保稅港區(qū)，浦東機場綜合保稅區(qū)于2009年7月經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立。這兩個保稅港區(qū)與外高橋保稅港區(qū)實行三港三區(qū)聯(lián)動運作，也是目前我國國際競爭力最強的“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”。這兩個保稅港區(qū)發(fā)展狀況如下。

其一，兩大港區(qū)的國際樞紐地位已經(jīng)確立，港口服務(wù)效率和基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量達到世界一流水平。洋山港全稱上海洋山深水港，該港建成之后，上海港貨物吞吐量和集裝箱處理量連續(xù)多年位居世界第一。上海自貿(mào)試驗區(qū)運行以后，洋山保稅港區(qū)的水水中轉(zhuǎn)功能愈發(fā)顯現(xiàn)。上港集團公布的年報數(shù)據(jù)顯示，2016年上海港洋山港區(qū)與東北亞主要港口相比，洋山港區(qū)水水中轉(zhuǎn)比例為51.53%，僅次于中國香港，位居世界第二，高于韓國釜山港和中國臺灣高雄港。浦東國際機場貨郵吞吐量連續(xù)九年排名世界第三，2016年為344萬噸（貨郵吞吐量指貨物和郵件的進出港數(shù)量，以公斤和噸為計算單位），國際業(yè)務(wù)占比80%。

其二，現(xiàn)有保稅港區(qū)是“一帶一路”和“長江經(jīng)濟帶”戰(zhàn)略交匯點，擁有全國范圍最大的和經(jīng)濟體量最大的腹地經(jīng)濟群。港口腹地是指港口貨物吞吐和旅客集散所及的地區(qū)范圍。上海港口的直接經(jīng)濟腹地已擴散為整個長三角，而“長江經(jīng)濟帶”戰(zhàn)略推進進一步夯實了長江運輸大動脈，上海間接腹地拓展到整個長江經(jīng)濟帶11省市。

我國四大港口經(jīng)濟腹地范圍。資料來源：《中國國家地理》2012年第2期

上圖顯示了我國四大港口的經(jīng)濟腹地范圍。從中可以看出，與寧波、廈門和廣州等另外三個大港相比，上海港的輻射范圍深入到了西部，潛在腹地經(jīng)濟效應(yīng)最大。

其三，兩大保稅港區(qū)部分實現(xiàn)了國際高標準自由貿(mào)易港的開放功能。它們位于上海自由貿(mào)易實驗區(qū)內(nèi)，總面積17.75平方公里，封關(guān)面積12.95平方公里，疊加了保稅區(qū)、出口加工區(qū)和保稅物流園區(qū)這三項功能，港區(qū)一體化運行，圍網(wǎng)封閉，政府所有，企業(yè)經(jīng)營，與外高橋“三區(qū)三港”聯(lián)動，較高貿(mào)易便利化水平，在事中事后監(jiān)管方面設(shè)計出“先進區(qū)、后報關(guān)”，“批次進出、集中申報”等便利化舉措，等等。

二、臨港新片區(qū)與國際競爭力最強自由貿(mào)易區(qū)的對標點

調(diào)查結(jié)果顯示，保稅港區(qū)與國際高標準自由貿(mào)易港相比在不少地方存在著差距。

1.功能單一，經(jīng)濟開放度低

保稅港區(qū)以保稅為主，設(shè)立初衷是促進出口和吸引外資。雖然與其他五種形式的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域相比，保稅港區(qū)的貿(mào)易自由度最高，但是海關(guān)監(jiān)管的強度很大，投資、金融、外匯等業(yè)務(wù)也依然受到嚴格管控，進而不利于國際貨物運輸自由和上海國際航運中心發(fā)展。2016年，洋山港國際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)份額為10.7%。對比之下，倫敦、釜山等國際中轉(zhuǎn)箱量都在50%以上，而新加坡、鹿特丹等的國際中轉(zhuǎn)箱量超過80%。

2.營商成本高

一方面，貿(mào)易便利化水平低。例如，一筆正常進口業(yè)務(wù)從船舶進港到放行離港大約要3天時間，遠超過美國、新加坡等地，且僅限工作日辦理。另一方面，保稅港區(qū)的主要功能是保稅，向企業(yè)提供的其他實質(zhì)性優(yōu)惠極少，加上稅制復(fù)雜，政策透明度低，令人難以預(yù)判。這些問題加上金融和外匯等方面管制無異于隱性市場準入壁壘，阻礙了潛在投資者，也束縛了港區(qū)經(jīng)營者手腳。

3.治理體系冗雜

保稅港區(qū)現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)為六級，即“中央-地方-自貿(mào)區(qū)-保稅區(qū)管理局-保稅區(qū)綜合服務(wù)中心-經(jīng)營者”，每個上級又包含多個政府機構(gòu)，因而被置于海關(guān)、國檢、海事、邊防、緝私、稅務(wù)、外匯管理、市場監(jiān)督管理、公安、交通運輸和港口管理等部門的全面監(jiān)管之下。洋山保稅港區(qū)有十個駐區(qū)政府職能部門，浦東機場綜合保稅區(qū)有六個。各機構(gòu)各自為政，部門改革措施難以在整體上產(chǎn)生效果。

4.法律地位不明確

保稅港區(qū)由海關(guān)參照《中華人民共和國海關(guān)保稅港區(qū)管理暫行辦法》實施監(jiān)管，在實際操作中，區(qū)內(nèi)企業(yè)進出口活動享受簡化通關(guān)程序、關(guān)稅和貿(mào)易環(huán)節(jié)稅減免及其他優(yōu)惠措施，因此保稅港區(qū)和自貿(mào)試驗區(qū)被許多人看作為事實上的“境內(nèi)關(guān)外”。但是，目前尚無明確的法律條文界定任何一個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)儆凇熬硟?nèi)關(guān)外”，含糊的法律地位導(dǎo)致各政府職能部門的監(jiān)管之間協(xié)調(diào)不足。例如，保稅港區(qū)被外經(jīng)貿(mào)部視為“境內(nèi)關(guān)外”，卻未被免除海關(guān)常規(guī)監(jiān)管，并由國家稅務(wù)總局確定其稅制安排；國家工商總局視其為“境內(nèi)關(guān)外”，國家外匯管理總局卻區(qū)分對待資本項目與經(jīng)常項目，國際資本進出、金融活動、外匯業(yè)務(wù)等自由度不高。

5.風險控制認識和實踐偏誤

目前的政策實踐中有一個現(xiàn)象是風險控制停留在港區(qū)內(nèi)，重點在過程控制，而不是重點控制“二線”和進行事后監(jiān)管。其結(jié)果，港區(qū)內(nèi)海關(guān)工作量加大，監(jiān)管更加嚴格。對非加工貿(mào)易企業(yè)特別是從事境內(nèi)中轉(zhuǎn)和國際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的企業(yè)來說，自貿(mào)試驗區(qū)和保稅港區(qū)優(yōu)勢并不突出。

三、如何對標國際競爭力最強的自由貿(mào)易區(qū)

國際競爭力最強的自由貿(mào)易區(qū)雖然是其本國“境內(nèi)關(guān)外”，但設(shè)立的根本目標是為了促進本國和本地經(jīng)濟發(fā)展。對標國際競爭力最強自由貿(mào)易園區(qū)，其實質(zhì)是臨港新片區(qū)如何從低開放度保稅港區(qū)轉(zhuǎn)型為高開放度自由貿(mào)易港?！吨袊ㄉ虾＃┳杂少Q(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》已經(jīng)為此規(guī)劃出了基礎(chǔ)框架。

首先，突破傳統(tǒng)“自貿(mào)試驗區(qū)”理念。國際競爭力最強的自由貿(mào)易區(qū)例如新加坡、迪拜等地的自由區(qū)以及中國香港等本質(zhì)上是一處直接地深度參與國際市場競爭的“經(jīng)濟飛地”，而非自貿(mào)試驗區(qū)的“升級版”。2017年，黨中央、國務(wù)院就已經(jīng)提出上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)自由貿(mào)易港的戰(zhàn)略設(shè)想，設(shè)立臨港新片區(qū)是對此設(shè)想的切實回應(yīng)和落地。

其次，在法律上明確“境內(nèi)關(guān)外”地位。要對標國際競爭力最高自由貿(mào)易區(qū)，臨港新片區(qū)首先應(yīng)明確具備合法的“境內(nèi)關(guān)外”屬性。從長久發(fā)展來看，國際上重要的自貿(mào)區(qū)或自由港都擁有了單獨立法。單獨的法律規(guī)定既要符合中國特色，也須考慮國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則順利接軌。珠海橫琴自貿(mào)區(qū)探索的辦法是設(shè)立國際仲裁院，借鑒或適用我國香港、澳門的商事法律。

第三，建立四級結(jié)構(gòu)的治理體系。自由貿(mào)易港管理局劃歸地方政府直接管理，承擔頂層設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和協(xié)助招商引資等職責，與海關(guān)共同承擔監(jiān)管職能；除了必要的衛(wèi)生、國土安全和移民等部門，區(qū)內(nèi)不保留其他政府機構(gòu)，相應(yīng)監(jiān)管退至“二線”；在頂層設(shè)計、依法經(jīng)營和財政自給自足約束下，賦予經(jīng)營企業(yè)高度自主權(quán)。

第四，營造自由和低成本的營商環(huán)境。自由貿(mào)易是自貿(mào)區(qū)的基本功能，提升貿(mào)易便利化水平是首要任務(wù)。WTO貿(mào)易便利化協(xié)定是貿(mào)易便利化的最重要國際官方文本，條款規(guī)定表述清晰而且操作性強，也是聯(lián)合國、OECD等其他國際組織甚至商業(yè)機構(gòu)衡量貿(mào)易便利化水平的主要依據(jù)。WTO貿(mào)易便利化協(xié)定第一部分是其核心內(nèi)容。因此，建議臨港新片區(qū)對照相應(yīng)文本逐條梳理，打造國際一流的通關(guān)便利化水平。

第五，自由前提下的嚴格事后風控。對區(qū)內(nèi)企業(yè)監(jiān)管以充分信任為前提，以企業(yè)倉庫為監(jiān)管點，對非加工制造投入品以盡快通關(guān)離港為要旨；同時，嚴格事后監(jiān)管和“二線”監(jiān)管，必須高度維護我國和保稅港區(qū)法律法規(guī)威嚴，對違法者的懲罰力度足以形成強大震懾效果，例如使其“徹底垮掉”并永久禁入。

（作者文娟為上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)自由貿(mào)易港戰(zhàn)略研究院副院長）