交通擁堵狀況對網(wǎng)約車監(jiān)管政策的影響較為明顯。圖為2019年7月3日，成都雙流國際機場，停車場設(shè)置網(wǎng)約車停車區(qū)域。  視覺中國 圖

網(wǎng)絡(luò)預約出租車（網(wǎng)約車）是利用智能手機應(yīng)用程序而開發(fā)的交通出行應(yīng)用，可以高效率地實現(xiàn)車輛和乘客之間的匹配，極大便利乘客出行并創(chuàng)造了大量就業(yè)機會。

2016年7月，《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》出臺，使網(wǎng)約車合法化。全國各地政府紛紛出臺相關(guān)政策，加強對網(wǎng)約車的監(jiān)管。但是，各地政府出臺的網(wǎng)約車監(jiān)管政策千差萬別，有些寬松，有些卻嚴苛。為什么各地網(wǎng)約車監(jiān)管政策差異如此之大？哪些因素推動了監(jiān)管政策的趨異而不是趨同？

筆者最近與南京師范大學公共管理學院副教授李延偉合作研究了上述問題。我們分析了全國25個省會城市的網(wǎng)約車監(jiān)管政策，識別了網(wǎng)約車監(jiān)管政策背后的多重邏輯。

一、各地網(wǎng)約車監(jiān)管政策緣何差異如此之大？

網(wǎng)約車和許多分享經(jīng)濟或平臺經(jīng)濟一樣，被認為是一種“破壞性創(chuàng)新”或“毀滅性創(chuàng)新”，因為它在創(chuàng)造一個產(chǎn)業(yè)的同時，也在催化另一個傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

網(wǎng)約車的出現(xiàn)，便利了乘客，但卻使傳統(tǒng)巡游出租車的命運急轉(zhuǎn)直下。網(wǎng)約車在許多城市迅速搶占交通出行市場，出租車在網(wǎng)約車的攻勢下面臨生產(chǎn)困境，一些城市的出租車司機甚至采取罷運這樣的極端做法，試圖同網(wǎng)約車相抗衡。與此同時，網(wǎng)約車也使大量私家車和外地駕駛員進入城市交通出行領(lǐng)域，一定程度上造成了交通擁堵和監(jiān)管失控，成為令地方交通管理部門頭疼不已的問題。

作為一把雙刃劍，網(wǎng)約車的雙重性使其在地方政府眼中愛恨分明。迫于不同利益相關(guān)者的壓力，各地政府對網(wǎng)約車監(jiān)管采取了截然不同的立場和政策。一個值得研究的問題是，網(wǎng)約車監(jiān)管政策差異背后有哪些因素在發(fā)揮作用。

概而言之，地方政府的網(wǎng)約車監(jiān)管決策至少受到四重因素的影響：地方居民需要、公共交通基礎(chǔ)條件、城市交通擁堵狀況、出租車行業(yè)壓力。其中，地方居民期望地方政府大力發(fā)展網(wǎng)約車，因為這可以便利其交通出行并增加其福祉。但是，出租車行業(yè)卻希望將網(wǎng)約車拒之門外，因為這會威脅它們的市場支配地位。

其一，地方居民需要。在網(wǎng)約車出現(xiàn)以前，由于出租車牌照的發(fā)放并未遵循市場規(guī)律，受到地方政府嚴格控制，公交車、地鐵等又存在諸多不便之處，造成地方居民的出行存在嚴重的供需矛盾，幾乎所有城市的居民都面臨“打車難”、“打車貴”的問題。獨特的市場條件還造成出租車“拒載”、“甩客”等欺行霸市問題屢見不鮮，乘客叫苦不迭且有苦難言。網(wǎng)約車之所以能夠出現(xiàn)并迅速占據(jù)各地交通出行市場，就在于它填補了市場供給空缺，使乘客可以更高效地約車，乘用服務(wù)的質(zhì)量和安全也可以得到更好保障。

因此，在出租車供不應(yīng)求的城市，網(wǎng)約車監(jiān)管政策會傾向于放松而不是嚴苛，否則就難以彌合交通出行的供需矛盾。

其二，公共交通基礎(chǔ)條件。網(wǎng)約車同地鐵和公交車等公共交通工具之間存在雙重關(guān)系，既有競爭關(guān)系，也有互補關(guān)系。在公共交通狀況不理想的城市，居民的交通出行難以得到充分滿足，網(wǎng)約車可以作為補充力量來解決交通需求。此時，地方政府傾向于鼓勵網(wǎng)約車發(fā)展，藉此彌補公共交通短板。在公共交通較為發(fā)達的城市，網(wǎng)約車則同公共交通存在競爭關(guān)系，會在一定程度上分流出行需求。

因此，地方政府會根據(jù)公共交通狀況決定網(wǎng)約車監(jiān)管政策的走向，避免公共交通因為網(wǎng)約車的擠出效應(yīng)而受到影響。

其三，交通擁堵狀況。中國許多城市面臨交通擁堵問題，即便是一些后發(fā)城市也在成為“堵城”。這同私家車的無節(jié)制增長有關(guān)，也同交通管理水平欠缺有關(guān)。當城市交通擁堵狀況嚴重時，網(wǎng)約車往往成為“替罪羔羊”，被視為導致交通擁堵的罪魁禍首。這符合“避責”理論的預期，即政府在面臨問責時會傾向于循證替罪羊或“背鍋俠”，避免因此而受到懲罰。雖然網(wǎng)約車使大量私家車涌入城市道路，但是沒有充分證據(jù)表明交通擁堵狀況會因此加劇。即便如此，這也會使地方政府對網(wǎng)約車圍追堵截，害怕其進一步加劇城市交通擁堵狀況。

也就是說，如果城市的交通擁堵狀況不那么嚴重，地方政府可能對網(wǎng)約車采取包容態(tài)度，允許其在一定范圍運營。

其四，出租車行業(yè)壓力。網(wǎng)約車的入場攪亂了出租車行業(yè)的市場格局，使出租車行業(yè)面臨嚴峻的發(fā)展困境和生存危機。一些城市的出租車司機甚至采取罷運的做法，期望對地方政府施壓，使其能夠加強對網(wǎng)約車的監(jiān)管。出租車司機的訴求主要反映在網(wǎng)約車的合規(guī)化運營方面，即要求采取和出租車一樣的市場準入標準。但是，這樣一來就背離了網(wǎng)約車的發(fā)展理念，使網(wǎng)約車出租車化。比如，去年因安全事故而被迫下線的滴滴順風車業(yè)務(wù)，恰恰是最符合網(wǎng)約車實質(zhì)的應(yīng)用場景，即調(diào)動私家車和兼職司機等社會閑置資源創(chuàng)造商業(yè)和社會價值。

在“維穩(wěn)”壓倒一切的情況下，地方政府為穩(wěn)定出租車行業(yè)，可能在出租車行業(yè)施壓下出臺更加嚴格的網(wǎng)約車監(jiān)管政策。

上述四重因素并非單獨影響網(wǎng)約車監(jiān)管政策，因為它們同時存在且會共同塑造網(wǎng)約車監(jiān)管政策的走向。每重因素自身也不是決定網(wǎng)約車監(jiān)管政策的充分條件或必要條件，而需要同其他因素綜合考慮。因此，需要使用定性比較分析法，研究這些因素的組合關(guān)系對網(wǎng)約車監(jiān)管政策的作用。

二、網(wǎng)約車監(jiān)管政策背后的多重邏輯

我們選取全國25個省會城市的網(wǎng)約車監(jiān)管政策進行分析，因為這些城市具有代表性，且相關(guān)數(shù)據(jù)可以獲取。烏魯木齊和拉薩沒有出臺網(wǎng)約車監(jiān)管政策，我們不予考慮。四個直轄市同其他城市在許多方面存在顯著差異，缺乏可比性，我們也未予分析。

我們收集了這些城市的網(wǎng)約車監(jiān)管政策文本，并對其中的相關(guān)條款進行編碼。這包括17項有關(guān)車輛的規(guī)定和16項有關(guān)駕駛員的規(guī)定，共計33項監(jiān)管條款。我們依據(jù)地方政府是否設(shè)置這些條款而加以賦分，并加總計算網(wǎng)約車監(jiān)管嚴格程度。

我們使用每萬人出租車數(shù)量來衡量市民出行需求，其值越高意味著乘客對出租車的需求越低。我們使用高德地圖發(fā)布的城市擁堵延遲指數(shù)來衡量交通擁堵狀況。我們以城市出租車司機是否曾發(fā)生過罷運事件來衡量出租車行業(yè)壓力。最后，我們使用每萬人公交車數(shù)量和每萬人軌道交通長度來衡量公共交通狀況。

考慮到網(wǎng)約車監(jiān)管政策的嚴格情況本身是有程度差異的，我們使用模糊集定性比較分析（fsQCA）方法?；跀?shù)據(jù)分析，我們識別了網(wǎng)約車監(jiān)管政策背后的多重邏輯，得到不同因素作用形成不同監(jiān)管政策的七種組合，它們各自包括不同數(shù)量的城市，代表不同程度的網(wǎng)約車監(jiān)管政策。其中四種組合對應(yīng)的城市網(wǎng)約車監(jiān)管政策是嚴苛的，而另外三種組合對應(yīng)的政策則是寬松的。

需要說明的是，由于是模糊集分析，所以一些城市會在多個組合中出現(xiàn)，而不是完全一一對應(yīng)的關(guān)系。（詳見表1）

表1. 七種組合條件下的城市網(wǎng)約車監(jiān)管政策。

第一種組合是城市出租車供給充足，乘客需求不高，不利于網(wǎng)約車發(fā)展。與此同時，公共交通較差，對網(wǎng)約車的需求較大。當?shù)卣C合考慮，采取了嚴格監(jiān)管網(wǎng)約車的政策。

第二種組合是城市居民對出租車的需求不高，與此同時交通擁堵，二者結(jié)合使網(wǎng)約車發(fā)展的緊迫性不高，于是地方政府采取了嚴格的監(jiān)管政策。

第三種情況是公共交通發(fā)展不夠，交通擁堵嚴重，且出租車行業(yè)壓力較強，這使當?shù)卣坏貌徊扇栏竦木W(wǎng)約車監(jiān)管政策。

第四種情況是當?shù)鼐用駥Τ鲎廛嚨男枨筝^強，而出租車行業(yè)壓力不強，這使網(wǎng)約車發(fā)展面臨有利條件。但是，當?shù)毓步煌顩r較好，網(wǎng)約車會同其產(chǎn)生競爭關(guān)系，最終使地方政府采取了嚴格的網(wǎng)約車監(jiān)管政策。

第五種情況有兩個城市，它們的公共交通狀況不錯，出租車行業(yè)的壓力也較強，這使網(wǎng)約車發(fā)展遇到的挑戰(zhàn)不小。但是，當?shù)氐慕煌〒矶乱膊粐乐?，所以地方政府最終對網(wǎng)約車采取了寬松的監(jiān)管政策。

第六種組合就一個城市，即合肥。合肥的出租車供給缺口較大，乘客需求較強，這有利于網(wǎng)約車發(fā)展。但是，當?shù)氐墓步煌顩r不錯，出租車行業(yè)壓力也較強，網(wǎng)約車發(fā)展面臨較大挑戰(zhàn)。不過，當?shù)卣罱K選擇對網(wǎng)約車采取寬松政策。

最后一種組合有三個城市，這三個城市的出租車保有量不足，乘客需求較強，有利于網(wǎng)約車發(fā)展。當?shù)亟煌〒矶聽顩r也不嚴重，適合發(fā)展網(wǎng)約車。但是，當?shù)氐某鲎廛囆袠I(yè)壓力較強，對網(wǎng)約車發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)。最終，當?shù)卣畬W(wǎng)約車采取了寬松的監(jiān)管政策。

三、結(jié)論與啟示

“兩害相權(quán)取其輕”，網(wǎng)約車監(jiān)管政策的制定就屬于這種情形。

我們的研究顯示，公共交通不發(fā)達和交通擁堵嚴重是網(wǎng)約車監(jiān)管政策嚴格的兩個必要條件，交通擁堵不嚴重是網(wǎng)約車監(jiān)管政策寬松的唯一一個必要條件。這意味著交通擁堵狀況對網(wǎng)約車監(jiān)管政策的影響較為明顯。具體來講，擁堵嚴重的城市傾向于嚴格監(jiān)管網(wǎng)約車，而擁堵程度較輕的城市則多選擇放松監(jiān)管。進而言之，地方政府和網(wǎng)約車公司都要考慮如何兼顧網(wǎng)約車發(fā)展和交通擁堵緩解，如果網(wǎng)約車發(fā)展導致交通擁堵加劇，則很難激發(fā)地方政府發(fā)展網(wǎng)約車的熱情。

相對來說，公共交通狀況對網(wǎng)約車監(jiān)管政策的影響不大，反倒是公共交通狀況較好的一些城市傾向于采取寬松的網(wǎng)約車監(jiān)管政策。進一步分析顯示，乘客對出租車的需求同網(wǎng)約車監(jiān)管政策走向密切相關(guān)，這反映出地方政府在推動網(wǎng)約車發(fā)展方面有很強的務(wù)實和為民服務(wù)傾向。

如果從四個影響因素來看，導致網(wǎng)約車監(jiān)管政策嚴格的四種組合中，僅有一種組合存在出租車行業(yè)壓力較強的情況。而導致網(wǎng)約車監(jiān)管政策寬松的三個組合，都存在出租車行業(yè)壓力較強的情況。這意味著出租車供給不足、公共交通狀況不錯、交通擁堵不嚴重，是網(wǎng)約車監(jiān)管政策趨于寬松的重要因素，而出租車行業(yè)壓力的影響則不明顯。

換句話說，來自出租車行業(yè)的壓力并沒有成為地方政府權(quán)衡網(wǎng)約車監(jiān)管政策立場的最關(guān)鍵因素。反而是，發(fā)展網(wǎng)約車在一定程度上成為地方政府策動出租車行業(yè)改革的一股力量。

這項研究有助于我們理解為什么各地政府采取了截然不同的網(wǎng)約車監(jiān)管政策，也為進一步推動網(wǎng)約車健康規(guī)范發(fā)展提供了政策啟示。網(wǎng)約車監(jiān)管政策背后有復雜的多重因素相互作用，而不完全取決于某一壓倒性的決定因素。推動網(wǎng)約車發(fā)展和監(jiān)管政策創(chuàng)新時，也應(yīng)認識到?jīng)Q策的復雜性，盡可能調(diào)動各方利益相關(guān)者的參與和諒解。

（本研究由中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員馬亮與南京師范大學公共管理學院副教授李延偉合作進行。原始出版信息如下：What drives the governance of ridesharing? A fuzzy-set QCA analysis of local regulations in China, Policy Sciences, 2019, forthcoming。由馬亮改寫，具體技術(shù)細節(jié)請參考原文。）