美國利用自由區(qū)戰(zhàn)略促進其貿(mào)易和制造業(yè)發(fā)展由來已久，其中開放度最高的是對外貿(mào)易區(qū)。與新加坡一樣，除了對外貿(mào)易區(qū)，美國還有出口加工區(qū)和保稅倉庫等類型。本文限于介紹對外貿(mào)易區(qū)。

對外貿(mào)易區(qū)有主區(qū)（General-Purpose Zone）和分區(qū)（Subzone）之別。主區(qū)通常由土地所有人（如港務局）申請設置，供倉儲業(yè)及物流業(yè)企業(yè)進駐使用。分區(qū)是專門響應單個企業(yè)申請和使用而設立，區(qū)內(nèi)企業(yè)通常是從事大型制造加工業(yè)或物流業(yè)，所有廠房設備均須由該企業(yè)提供和承擔。分區(qū)可以設在主區(qū)內(nèi)。根據(jù)美國海關及邊境保護局（CBP）的記錄，截至2019年9月，美國共設立了300個主區(qū)（其中活躍的有177個）和大約600個分區(qū)，遍布各州。由于向聯(lián)邦政府申請和獲批對外貿(mào)易區(qū)十分容易，不活躍對外貿(mào)易區(qū)也可能被終止或者取消，因此美國對外貿(mào)易區(qū)董事局會定期更新對外貿(mào)易區(qū)數(shù)目和名單。

美國對外貿(mào)易區(qū)設立的構想源自應對經(jīng)濟大蕭條。1930年，美國政府通過了“斯穆特-霍利關稅法”，一時間2萬多種進口商品面臨高額關稅，美國平均關稅一度高達60%。主要貿(mào)易伙伴紛紛對此進行報復，可以說“斯穆特-霍利關稅法”將美國經(jīng)濟拖入大蕭條，國家貿(mào)易狀況跌落谷底。在這樣的大背景下，設立對外貿(mào)易區(qū)，推動自由貿(mào)易尤其是出口貿(mào)易被確立為其主要功能。其政策安排首先是盡可能降低貿(mào)易成本，主要吸引大型制造企業(yè)和倉儲企業(yè)進駐，以達到振興美國的就業(yè)和經(jīng)濟增長的根本目標。

美國業(yè)界和政府對對外貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略實施效果的評價極高。例如，長期的實踐證明，這一制度安排為私營企業(yè)“提升國際貿(mào)易、吸引外國投資、創(chuàng)造高薪工作崗位、可持續(xù)發(fā)展的就業(yè)崗位”提供了機會，有效提升了美國制造業(yè)競爭力、增加就業(yè)和促進出口，是美國“最有效的政策性工具之一”（Bolle & Williams，2012）。顯然，美國對外貿(mào)易區(qū)的戰(zhàn)略意義“與時俱進”。如今，在美國商務部國際貿(mào)易管理局的官網(wǎng)上赫然寫道，“對外貿(mào)易區(qū)通過削減經(jīng)營成本，有助于公平競爭和提高美國企業(yè)競爭力?！?/p>

美國自由貿(mào)易區(qū)的基本法律屬性被界定為“圍網(wǎng)的中立地區(qū)”。對外貿(mào)易區(qū)構想由紐約州議員Emmanuel Celler于1934年創(chuàng)造性提出，Celler因此被尊為“美國對外貿(mào)易區(qū)之父”。Celler確立了美國對外貿(mào)易區(qū)應是“圍網(wǎng)的中立地區(qū)”和具有“準公共品”屬性，這樣的基本屬性被遵循至今。

美國對外貿(mào)易區(qū)法律體系相對完善，由《對外貿(mào)易區(qū)法案》（全稱為關于在美國進口港建立、經(jīng)營和管理對外貿(mào)易區(qū)，促進和鼓勵國外商業(yè)以及其他目的法案）、《對外貿(mào)易區(qū)條例》、《海關與邊防局條例》和對外貿(mào)易區(qū)“特別立法”構成?！秾ν赓Q(mào)易區(qū)法案》明確規(guī)范對外貿(mào)易區(qū)管理運行體系，規(guī)定區(qū)內(nèi)可以從事的業(yè)務及申請設立條件，封閉管理和必須且只能雇用美國工人?！疤貏e立法”的含義是授權經(jīng)營者立法或者為經(jīng)營者單獨立法。如果由公共公司和非營利公司申請設立對外貿(mào)易區(qū)，申請人必須得到所在州立法機構授權立法的支持；如果由私營公司申請，所在州立法機構需要制定一項以該公司命名的特別法案（周陽，2015）。

美國對外貿(mào)易區(qū)由對外貿(mào)易區(qū)董事局（U.S. FTZ Board）負責。由于董事局由美國商務部長和財政部長這兩個部長組成，對外貿(mào)易區(qū)實際上須接受美國商務部和財政部的共同監(jiān)管。與新加坡類似，美國對外貿(mào)易區(qū)是準公共品，所有權與經(jīng)營權分離，但是權力邊界劃分得更加清晰。對外貿(mào)易區(qū)董事會擁有設立審批權，授權特定生產(chǎn)活動和負責一般監(jiān)管；海關核準對外貿(mào)易區(qū)的啟用；主區(qū)所在港務局承擔著管理、開發(fā)、基礎設施建設和維護等工作；企業(yè)負責經(jīng)營運行，并向使用者明碼標價地提供服務。公共或私人企業(yè)都可以申請設立和經(jīng)營對外貿(mào)易區(qū)。

美國對外貿(mào)易區(qū)實施全面稅費優(yōu)惠。主要措施包括：區(qū)內(nèi)商品豁免關稅、消費稅和一部分州稅；延遲納稅，只有商品在進入國內(nèi)市場才需繳納相關稅收；政府合同以及軍用合同所涉進口貨物100%免稅；7天24小時隨時通關；簡化的進出口程序，貿(mào)易商不必走完全部通關程序，行政限制降至最低及最簡手續(xù)；周報關制度，即一次提交一周通關的申請，按次收費（最多為485美元/次）；沒有進口配額限制，一旦配額開放，區(qū)內(nèi)商品可以第一時間通過海關進入國內(nèi)消費市場；不需要原產(chǎn)地標志；對國內(nèi)市場開放；免除庫存稅；國外商品享受國民待遇；提供優(yōu)惠的港口維護費和保險費用；商品可以在區(qū)內(nèi)無限期存放，并且在不同對外貿(mào)易區(qū)之間可以自由流轉，繼續(xù)享受區(qū)內(nèi)稅費、政策和通關等各種優(yōu)惠或便利政策；破損商品和區(qū)內(nèi)商品維修服務免稅等；美國海關和邊境局負責安全保護如防盜之類。值得一提的是其“倒置關稅”制度，即允許區(qū)內(nèi)制造產(chǎn)品進入國內(nèi)市場面臨關稅時可以選擇原料和成品中較低的稅率，以最小化對外貿(mào)易區(qū)制造的關稅負擔。

相對于國內(nèi)市場，美國對外貿(mào)易區(qū)為區(qū)內(nèi)投資和金融等活動提供優(yōu)惠政策和寬松的監(jiān)管。具體措施有：放寬或取消對銀行存款利率的限制；減少或取消對銀行貸款規(guī)模的直接控制；允許更廣泛的業(yè)務交叉；允許更多新金融工具的使用和新金融市場的設立；放寬對外國金融機構經(jīng)營活動的限制及對本國金融機構進入國際市場的限制；外匯兌換自由、資金出入和轉移自由；投資自由、不限制經(jīng)營的方式，等等。

與新加坡類似，美國對外貿(mào)易區(qū)監(jiān)管理念的核心在于：實行備案制，充分信任入?yún)^(qū)企業(yè)的自律性，而對違法者處置嚴厲甚至使其破產(chǎn)。美國海關對對外貿(mào)易區(qū)的監(jiān)管關注點也是企業(yè)倉庫。貨物可以儲存、試驗、修理、清潔、處理、廢物利用、取樣、混合、毀損，重貼商標；也可以加工、展出、制造；還可以在同一對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)或者不同區(qū)之間自由移動。一般情況下，對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)的企業(yè)（生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)）須向海關申報貨物情況，海關有權對倉庫存庫和有關賬目隨時進行查驗。海關會想方設法與自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)開展融洽而且密切的合作，例如從對外貿(mào)易區(qū)設立之初就會參與到相關規(guī)劃和開發(fā)工作過程中，委派長駐關員為自貿(mào)區(qū)企業(yè)提供幫助和指導。

美國對外貿(mào)易區(qū)禁止進出口和經(jīng)營煙草、酒精和軍火等可能危害公眾安全的商品。

(本文得到國家社科基金項目（17BGJ025）和2019年上海市哲學社會科學規(guī)劃課題智庫專項后期（2019TFB008）資助，作者文娟為上海對外經(jīng)貿(mào)大學自由貿(mào)易港戰(zhàn)略研究院副院長)