【編者按】

10月20日，由北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院主辦的2019年第三季度宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析會(huì)在京舉行。圍繞“創(chuàng)新制度供給，實(shí)現(xiàn)居者有其屋”，多位經(jīng)濟(jì)學(xué)者發(fā)表主題演講并進(jìn)行圓桌討論。會(huì)上，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康發(fā)表了主題為“打造房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的思路與要點(diǎn)”的演講，他認(rèn)為，建立中國(guó)房地產(chǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制關(guān)鍵在于做好基礎(chǔ)性制度建設(shè)，并要從土地制度、住房制度、投融資制度、房地產(chǎn)稅制度等方面進(jìn)行改革。老百姓怎樣實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”？住房“雙軌統(tǒng)籌”機(jī)制外，還有哪些需要地方政府因地制宜優(yōu)化完善的？要使中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，房地產(chǎn)稅能起作用嗎？

以下是澎湃新聞?wù)淼馁Z康教授主要演講內(nèi)容，以饗讀者。

在中國(guó)房地產(chǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制這個(gè)概念上，關(guān)鍵要解決治本的問(wèn)題。要治本，最核心是要解決2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出的與房地產(chǎn)相關(guān)的“基礎(chǔ)性制度建設(shè)”問(wèn)題。

中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)該講有相當(dāng)可觀(guān)的空間。

中國(guó)現(xiàn)在真實(shí)的城鎮(zhèn)化水平大約在50%左右。因?yàn)闆](méi)有欠賬的城鎮(zhèn)化率要看戶(hù)籍人口的城鎮(zhèn)化率，現(xiàn)在才只有43%出頭。常住人口的城鎮(zhèn)化率59%，這是摻有水分的。比如，北京常住人口里面至少有幾百萬(wàn)人在北京住了多年，仍然沒(méi)有獲得市民身份，因?yàn)槌擎?zhèn)化現(xiàn)在的供給能力，支撐不到讓這些人都取得市民身份。如果稍微給一點(diǎn)這樣的可能性，不僅北京周邊，可能全國(guó)各地都要有更大量的人涌入北京，現(xiàn)在北京是招架不住的。

未來(lái)幾十年，還會(huì)有接近4億人要從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)成為市民。城鎮(zhèn)化潛力空間面臨挑戰(zhàn)，就是怎么打造與之相關(guān)的這種“居者有其屋”、以不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)發(fā)支撐整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的相關(guān)長(zhǎng)效機(jī)制，這是構(gòu)建我們現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重大國(guó)計(jì)民生事項(xiàng)。

我們必須在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個(gè)主線(xiàn)上，沖破利益固化的藩籬來(lái)攻堅(jiān)克難，把握好“標(biāo)本兼治，治本為上”的要領(lǐng)。

雖然房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和相關(guān)的調(diào)控，取得了成績(jī)，這是值得肯定的。但總體來(lái)說(shuō)，客觀(guān)地講，20多年來(lái)多輪的調(diào)控始終還是治標(biāo)不治本，始終還沒(méi)有形成我們期待中的長(zhǎng)效機(jī)制。打造長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵，一定要落在中央所說(shuō)的基礎(chǔ)性制度建設(shè)方面，要盡快使之見(jiàn)眉目。

二、基礎(chǔ)性制度建設(shè)要做好四方面制度改革

怎么認(rèn)識(shí)與長(zhǎng)效機(jī)制相關(guān)的這種基礎(chǔ)性制度建設(shè)？我認(rèn)為至少包括四大方面的改革。這是制度供給必須攻堅(jiān)克難解決的問(wèn)題。

第一是相關(guān)土地制度的改革，使合理供地得到優(yōu)化解決。

房地產(chǎn)發(fā)展運(yùn)行的基本前提是國(guó)土開(kāi)發(fā)，“不動(dòng)產(chǎn)”是座落在地皮上的，相關(guān)的土地制度的改革，要能夠有效地使合理供地這樣一個(gè)前提性問(wèn)題得到優(yōu)化解決。

全國(guó)來(lái)看，越來(lái)越多城市中心區(qū)域開(kāi)發(fā)和發(fā)展。要在整個(gè)中國(guó)基本農(nóng)田“占補(bǔ)平衡”這個(gè)大前提下實(shí)現(xiàn)土地要素的合理流動(dòng)、合理開(kāi)發(fā)，政府的職責(zé)當(dāng)然就必須是以“規(guī)劃先行，多規(guī)合一”來(lái)罩著整個(gè)中國(guó)960萬(wàn)平方公里的土地上這些房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)供地。

在各個(gè)地方政府轄區(qū)之內(nèi)，同樣是這個(gè)道理：全國(guó)的統(tǒng)一規(guī)劃之下，各個(gè)地方政府自己的頂層規(guī)劃，是在“全國(guó)一盤(pán)棋”的情況下進(jìn)一步做好本區(qū)域的優(yōu)化。

這方面的土地制度來(lái)解決有效供給的問(wèn)題，我們可以觀(guān)察一下前些年值得稱(chēng)道的一些探索。比如我個(gè)人，還有我接觸到的很多研究者，高度關(guān)注重慶“地票制度”的改革試點(diǎn)，是把“占補(bǔ)平衡”作為一個(gè)大前提，保證糧食安全，包括遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)結(jié)合部的一些可能復(fù)墾的宅基地，還有小田變大田騰出的田埂用地等，鼓勵(lì)農(nóng)民、農(nóng)戶(hù)繼續(xù)在這些地上復(fù)墾，政府加以確認(rèn)以后還要分成5個(gè)等級(jí)掌握其產(chǎn)出當(dāng)量，然后這樣可以確認(rèn)的復(fù)墾面積，進(jìn)入地票市場(chǎng)做交易，對(duì)接市場(chǎng)機(jī)制。

這項(xiàng)制度試點(diǎn)帶來(lái)一系列的正面效應(yīng)，不僅使占補(bǔ)平衡方面得到保證，而且使市場(chǎng)對(duì)應(yīng)于土地要素流動(dòng)有了一個(gè)可行的通道，使遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民可以通過(guò)這樣的市場(chǎng)對(duì)接機(jī)制，來(lái)更好地共享改革開(kāi)放的成果。政府在地票制度交易方面加以引導(dǎo)，結(jié)合重慶的土地收儲(chǔ)制度，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部很好地配合整個(gè)國(guó)土開(kāi)發(fā)規(guī)劃，徐徐供地來(lái)滿(mǎn)足實(shí)際生活中的土地需求。這樣的試點(diǎn)，我們覺(jué)得應(yīng)該高度肯定它的意義。

當(dāng)然也很遺憾，這么多年，地票制度試點(diǎn)始終只允許在重慶一地進(jìn)行，成都曾經(jīng)跟進(jìn)，但是迅速被叫停。未來(lái)希望在“試”方面更積極一些。

第二項(xiàng)是住房制度方面，要保證“雙軌統(tǒng)籌”在各地盡可能高水平實(shí)施。

老百姓特別關(guān)心的衣食住行中，住的問(wèn)題，即怎么“居者有其屋”或“住有所居”。具體的形態(tài)上，就是住房改革要確?！半p軌統(tǒng)籌”機(jī)制在各地盡可能有高水平的解決方案。任何一個(gè)中心區(qū)域也概莫能外，必須有政策軌上的保障房來(lái)確保托底軌道的供給，這種類(lèi)型對(duì)應(yīng)的是最低收入階層和收入夾心層。另外，還必須有社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下必須供給出來(lái)的市場(chǎng)軌上的商品房。這兩個(gè)軌都不可缺，在可以預(yù)見(jiàn)的很長(zhǎng)歷史時(shí)期內(nèi)不可能只有一軌。

“雙軌統(tǒng)籌”住房制度的改革，在保障軌上托底的事情，現(xiàn)在終于比較清晰地形成了基本共識(shí)。要收攏原來(lái)容易扭曲、容易產(chǎn)生設(shè)租尋租、弄虛作假的五花八門(mén)的具體形式，收縮在兩種主打形式上：一個(gè)叫做公租房，一個(gè)叫共有產(chǎn)權(quán)房。這兩種主打形式，前者主要是對(duì)應(yīng)最低收入階層（比如低保人群），后者主要對(duì)應(yīng)于收入夾心層（比如大學(xué)畢業(yè)生、年輕白領(lǐng)階層）。

以這兩種主打形式托底，重慶的經(jīng)驗(yàn)是大概要托到35%-40%的住宅份額，現(xiàn)在深圳提出要托到60%，如果借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，可以使組屋占到80%。這個(gè)比重其實(shí)不應(yīng)該一刀切，各地自己要因地制宜動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

同時(shí)，另外一個(gè)機(jī)制也需要十分重視，即將“補(bǔ)磚頭”的錢(qián)用于“補(bǔ)人頭”。

這種保障軌上的住房在很大程度上還有一個(gè)選擇。我們一開(kāi)始建設(shè)的時(shí)候，是要以政策傾斜去通過(guò)“補(bǔ)磚頭”把住房建出來(lái)，實(shí)際上在很多城市，特別是很多中小城市，房源已經(jīng)有了，沒(méi)有必要再籌措資源建一批新的保障房。

利用現(xiàn)有房源，加上政策的匹配，使房主照樣在商言商出租房屋，但是出租的對(duì)象、租戶(hù)如果是低收入階層或收入夾心層，政府管理之下，補(bǔ)助的錢(qián)是可以對(duì)應(yīng)于補(bǔ)人頭，落實(shí)到以國(guó)庫(kù)直接支付這樣的方式，打到房東的賬戶(hù)上。房東照樣取得市場(chǎng)上的租金回報(bào)，而租戶(hù)實(shí)際上只要按照政策出比較低的租金或者政策上給予匹配的自己可承擔(dān)的那部分財(cái)力，這樣就可以解決“住有所居”的問(wèn)題。

租戶(hù)支付能力不足的差額，是政府一定要出的錢(qián)，不以“補(bǔ)磚頭”的方式，而是以“補(bǔ)人頭”的方式，國(guó)庫(kù)直接支付，減少扭曲而且實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)，使這樣一些人住有所居了。而且，這個(gè)機(jī)制與租房市場(chǎng)的發(fā)展可以兼容、內(nèi)洽。

這樣，如果把“補(bǔ)磚頭”的錢(qián)用于“補(bǔ)人頭”，整個(gè)社會(huì)資源配置會(huì)得到很好的優(yōu)化。

至于商品軌方面，政府主要管的就應(yīng)該是產(chǎn)權(quán)保護(hù)和競(jìng)爭(zhēng)中性的制度環(huán)境。多層次的商品房供給，在中國(guó)，應(yīng)該從一般商品房到中高檔、到最高檔的獨(dú)立別墅，都應(yīng)該能夠適應(yīng)社會(huì)需要。如果真的把托底事情解決好以后，商品房這種房屋成交的均價(jià)如何，就絕對(duì)不會(huì)像前些年那樣成為一個(gè)人人談?wù)摰年P(guān)鍵性指標(biāo)，似乎這個(gè)房?jī)r(jià)的高低跟所有的人直接相關(guān)，就是一個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)必須要看的最基本的指標(biāo)。其實(shí)這個(gè)指標(biāo)的意義是有限的，均價(jià)能解釋的具體的對(duì)象性的信息，是非常有限的：最高檔的獨(dú)立別墅和一般商品住宅合在一起的均價(jià)，能說(shuō)明什么呢？頂多說(shuō)明一個(gè)市場(chǎng)景氣而已，本來(lái)不應(yīng)該賦予那么多的意義，不應(yīng)該成為一個(gè)政府整天盯著的指標(biāo)，天天在那兒說(shuō)要壓這樣一個(gè)指標(biāo)，又造成了很多管理部門(mén)的弄虛作假。

在這個(gè)雙軌統(tǒng)籌中間還要有一個(gè)規(guī)劃里的要領(lǐng)：保障房和商品房應(yīng)該“花插著建”，不能簡(jiǎn)單地使區(qū)域里某一片全是保障房。這種“花插著建”又要具體化因地制宜。我不贊成把高檔別墅和保障房硬拼在一起，但一般商品住宅和保障房“花插著建”是非常有必要的，這些都是我們住房制度改革進(jìn)一步推進(jìn)過(guò)程中需要進(jìn)一步總結(jié)的相關(guān)要領(lǐng)。

第三是要強(qiáng)調(diào)投融資制度改革。

既然住房制度必須是雙軌統(tǒng)籌，相關(guān)的投融資支持也必須是雙軌統(tǒng)籌。在不動(dòng)產(chǎn)的開(kāi)發(fā)中，是要花大錢(qián)的，成規(guī)模的資金所帶動(dòng)的資源投入，當(dāng)然需要供方、需方都對(duì)應(yīng)到商業(yè)性金融支持，同時(shí)還必須要有政策性金融的支持，特別是對(duì)保障軌。

保障軌的政策性金融支持，又不能簡(jiǎn)單由政府出錢(qián)把風(fēng)險(xiǎn)兜起來(lái)，這不是好的機(jī)制，它一定要對(duì)接市場(chǎng)，“政策性資金，市場(chǎng)化運(yùn)作，專(zhuān)業(yè)化管理，杠桿式放大”，拉動(dòng)民間資本一起參與，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，績(jī)效提升，使政府有限的資金“四兩撥千斤”，這才是我們的出路。這也包括PPP的創(chuàng)新，連片綜合開(kāi)發(fā)。

例如，北京南邊50公里的固安產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，是華夏幸福作為民營(yíng)企業(yè)在政府批準(zhǔn)的規(guī)劃下做的開(kāi)發(fā)，這個(gè)開(kāi)發(fā)中不光有產(chǎn)業(yè)新區(qū)引入的產(chǎn)能，而且有所有這個(gè)區(qū)域里的公共設(shè)施，包括不同層次的住房，還包括醫(yī)院學(xué)校，包括綠化帶，統(tǒng)統(tǒng)打成一個(gè)包。這樣的創(chuàng)新對(duì)中國(guó)的意義非同小可，一定要高度重視。

第四是房地產(chǎn)稅制度，這是住房保有環(huán)節(jié)必須啃硬骨頭的改革。

在中國(guó)如果要使房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，房地產(chǎn)稅能起作用嗎？可能起的作用，并不像有人說(shuō)的能把房?jī)r(jià)壓下來(lái)，它是在房地產(chǎn)成為中國(guó)的支柱產(chǎn)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展還相當(dāng)有空間的情況之下，使實(shí)際上形成的均價(jià)上揚(yáng)的曲線(xiàn)不那么陡峭，它會(huì)使房地產(chǎn)市場(chǎng)上產(chǎn)生“壓艙促穩(wěn)”的建設(shè)性的積極作用。

房地產(chǎn)稅不能包打天下，但也不能說(shuō)它不能決定一切事情，我們就可以對(duì)它輕視，這是可選項(xiàng)里的必選項(xiàng)。跟房地產(chǎn)相關(guān)的這么多復(fù)雜因素其中的一個(gè)配套事項(xiàng)，就是房地產(chǎn)稅，在經(jīng)濟(jì)學(xué)分析上顯然可以說(shuō)明，它有關(guān)保有環(huán)節(jié)的成本負(fù)擔(dān)，會(huì)遏制炒房機(jī)制，特別是遏制肆無(wú)忌憚的炒房，使房地產(chǎn)泡沫得到經(jīng)濟(jì)手段的遏制，而不是一味地靠行政手段治標(biāo)式的限貸、限購(gòu)，甚至限價(jià)，打擊剛性需求，傷害改善性需求。房地產(chǎn)稅是個(gè)需要積極運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)手段。而且，這絕對(duì)不是只針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)，這樣一個(gè)機(jī)制有一系列其他的正面效應(yīng)，這些正面效應(yīng)不是相互排斥的，而是相得益彰，組合在一個(gè)現(xiàn)代化稅制和通盤(pán)制度安排里，服務(wù)于現(xiàn)代化的社會(huì)發(fā)展的。

從中國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，如果房地產(chǎn)稅能納入配套改革，一定會(huì)催化居民的公共事務(wù)參與機(jī)制的生成。這是一個(gè)倒逼中國(guó)法治化、民主化社會(huì)建設(shè)的很好的催化劑。

這四項(xiàng)基礎(chǔ)性制度改革的真諦，從學(xué)理上來(lái)說(shuō)，直觀(guān)講就是我們不能再單打一地通過(guò)“930新政”代表的限貸限購(gòu)甚至限價(jià)的需求管理，來(lái)解決房地產(chǎn)業(yè)匹配中國(guó)現(xiàn)代化的調(diào)控問(wèn)題，必須實(shí)現(xiàn)相關(guān)的供給側(cè)要素解除抑制，放松約束，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的充分供給，而合理的機(jī)制和各地的定制化方案是特別重要的。這種機(jī)制和解決方案，從土地制度到住房制度，到相關(guān)的投融資制度，到激勵(lì)兼容的房地產(chǎn)稅制度，合在一起，既能滿(mǎn)足中國(guó)現(xiàn)代化的發(fā)展需要，又能服務(wù)于人民美好生活得到實(shí)現(xiàn)。不是簡(jiǎn)單地只看在什么地方控制相關(guān)需求，一定要把有效供給的潛力充分調(diào)動(dòng)出來(lái)，讓我們可用的所有供給側(cè)的要素涌流出來(lái)，去滿(mǎn)足人民美好生活，而且使這種美好生活可持續(xù)地對(duì)應(yīng)于長(zhǎng)期的現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（賈康系華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)，文章根據(jù)作者在2019年第三季度宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析會(huì)暨《構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體的戰(zhàn)略研究：從“十三五”到2049》新書(shū)發(fā)布會(huì)上的演講整理而成。）