縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要平臺。截至2015年底，全國共有縣級單元1929個(gè)（不含市轄區(qū)），其總?cè)丝诩s占全國人口的近70%。2000年以來，縣級單元集聚了全國新增城鎮(zhèn)人口的54.3%，成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要層級；縣域是未來10-15年中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支撐和重要環(huán)節(jié)。

然而，縣域就地城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷面臨新問題。農(nóng)民遷居城鎮(zhèn)的意愿降低，特別是在中小城鎮(zhèn)，流而不遷、不愿意轉(zhuǎn)戶籍的現(xiàn)象愈加普遍；同時(shí)，一些“萬人社區(qū)”正在演變成空心社區(qū)、面臨荒蕪風(fēng)險(xiǎn)。

本文提出縣域就地城鎮(zhèn)化的概念，將其界定為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在同一個(gè)縣域范圍內(nèi)，向縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)、就地轉(zhuǎn)型的村莊等具有城鎮(zhèn)功能形態(tài)地區(qū)就地轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的過程。在此基礎(chǔ)上，本文主要討論縣域就地城鎮(zhèn)化的問題及發(fā)展路徑，以便更好地指導(dǎo)地方實(shí)踐，帶動鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

縣域就地城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的突出問題

縣域就地城鎮(zhèn)化盡管具有較扎實(shí)的基礎(chǔ)，但在地方實(shí)踐過程中仍暴露出了一些突出問題，一定程度上限制了縣域就地城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)。

（一）農(nóng)民城鎮(zhèn)化積極性不高

很多農(nóng)民仍然沒有進(jìn)城定居的意愿；同時(shí)，流而不遷、不愿意轉(zhuǎn)戶籍的現(xiàn)象愈加普遍。例如，中國社科院“中西部農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移意愿分布”調(diào)查顯示，“很想”向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民占11.83%，“比較想”的占21.73%，“一般”的占17.45%，“不太想”的占24.82%，“完全不想”的占24.13%，約一半農(nóng)民不想進(jìn)城。

再例如，作為全國新型城鎮(zhèn)化兩個(gè)省級試點(diǎn)之一的安徽省，其16個(gè)地級市實(shí)施農(nóng)民進(jìn)城落戶“零門檻”，但實(shí)施一年來蕪湖、阜陽、宿州等地級市城區(qū)新增落戶人口均不超過7000人，其中戶籍人口600萬人的宿州市，實(shí)施一年來城區(qū)落戶人口僅2927人。

農(nóng)民城鎮(zhèn)化積極性之所以不高，其原因可以概括為三個(gè)方面。一是，伴隨著農(nóng)村土地、計(jì)生等各方面政策的優(yōu)惠以及農(nóng)村土地價(jià)格的日漸上升和農(nóng)村生活條件的改善，使農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的推力不足，同時(shí)農(nóng)民擔(dān)心進(jìn)城后失去原有的土地；二是，城鎮(zhèn)對農(nóng)民的拉力不足，特別是中小城市和小城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)居民在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所享受的社會福利和社會保障優(yōu)勢正在逐步減弱，城鄉(xiāng)差距不斷縮小，沒有非農(nóng)就業(yè)機(jī)會支撐以及相關(guān)“實(shí)實(shí)在在”保障制度的制定，農(nóng)民對于進(jìn)城存在較大的不確定性，導(dǎo)致農(nóng)民對于農(nóng)村宅基地和承包地存在依賴性，從而不愿意離鄉(xiāng)進(jìn)城；三是，部分農(nóng)民群體已經(jīng)習(xí)慣了農(nóng)村生活，這主要是年齡在50歲左右以上的老人，其子女可能已經(jīng)離開農(nóng)村進(jìn)入城市居住，但老人則仍選擇留在農(nóng)村，堅(jiān)守農(nóng)村傳統(tǒng)生活習(xí)慣。

（二）中小城市吸引力較薄弱

中小城市和小城鎮(zhèn)因發(fā)展動力不足而導(dǎo)致就業(yè)崗位偏少、城市建設(shè)相對滯后、公共服務(wù)水平相對較低等，使小城市和小城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納能力不強(qiáng)。

例如，在基礎(chǔ)設(shè)施上，我國城市污水處理率約為90%，但縣城污水處理僅為70%，而小城鎮(zhèn)污水處理率只有30%左右，縣城和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的落后，顯然不利于中小城市培育和人口集聚。很多農(nóng)民傾向于到縣城、中心鎮(zhèn)等定居，然而實(shí)際上小城鎮(zhèn)的發(fā)展并不理想，一些小城鎮(zhèn)的人口持續(xù)減少，這表明農(nóng)民的意愿需求和城市發(fā)展供給還存在較大差距。

（三）農(nóng)民集中居住問題突出

近年來，地方在探索新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中結(jié)合地方實(shí)際，形成了多樣的就地城鎮(zhèn)化模式。例如，河南省在國內(nèi)較早開展了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入城鎮(zhèn)體系規(guī)劃；山東省諸城市自2007年開始較早在山東省推行農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展，規(guī)劃建設(shè)了208個(gè)農(nóng)村社區(qū)和27個(gè)城市社區(qū)，從而形成了由“中心城區(qū)（縣城）—中心鎮(zhèn)—中心社區(qū)—一般社區(qū)”組成的多層級城鎮(zhèn)化空間組織體系；浙江省義烏市為改善山區(qū)群眾的居住條件，對地處偏遠(yuǎn)、人口稀少、自然承載力弱的邊緣山區(qū)村莊，根據(jù)群眾意愿，實(shí)施“異地奔小康”工程，吸引山區(qū)人口向城鎮(zhèn)集聚。盡管各地的做法和形式存在差異，但本質(zhì)上都是通過促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)下沉延伸，促進(jìn)農(nóng)民集中居住、就地轉(zhuǎn)移。

然而，在推進(jìn)農(nóng)民集中居住的過程中暴露出的問題也較多，例如，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中對農(nóng)民意愿尊重不夠、對農(nóng)民補(bǔ)償不足、農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)換的滯后導(dǎo)致對農(nóng)村生活方式的依賴、入駐新型社區(qū)使居住地和承包地距離變遠(yuǎn)等問題，導(dǎo)致農(nóng)民入駐中心社區(qū)意愿不高；另外，在建設(shè)中缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)資金不足、管理難度增加、建筑質(zhì)量不高等問題也困擾著社區(qū)建設(shè)。再例如，一些地方在建設(shè)新農(nóng)村社區(qū)時(shí)貪大圖快，占用大量耕地，據(jù)報(bào)道2013年以來，河南省有1366個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)停建，直接損失600多億元。

推進(jìn)縣域就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑與策略

（一）增強(qiáng)農(nóng)民進(jìn)城定居能力

農(nóng)民城鎮(zhèn)化意愿不強(qiáng)，表面看是農(nóng)民愿意或不愿意進(jìn)城定居的問題，實(shí)質(zhì)上很大程度是農(nóng)民有沒有能力進(jìn)城定居的問題。因此，增強(qiáng)農(nóng)民進(jìn)城定居能力，才是加快縣域就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的有效路徑。

實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，較高的教育水平對促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城定居具有顯著的正向作用，受教育年限每提高１年，農(nóng)民進(jìn)城定居的可能性增加14.7%。因此，未來還應(yīng)繼續(xù)加大農(nóng)村教育財(cái)政投入，通過加強(qiáng)對農(nóng)民的教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，增加農(nóng)民的人力資本。

另外，還應(yīng)特別需要重視農(nóng)村留守兒童的教育問題，他們是城鎮(zhèn)化的“后備軍”；留守兒童的輟學(xué)、失學(xué)以及心理、健康等問題，極大地影響了留守兒童的成長和發(fā)展，不利于未來城鎮(zhèn)化和社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)該加強(qiáng)對該群體的重視，避免階層固化。具體可通過促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展、改善農(nóng)村辦學(xué)條件、提升農(nóng)村中小學(xué)教素質(zhì)、鼓勵教師職務(wù)設(shè)置、職稱評聘、評優(yōu)晉級等重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜，從而加強(qiáng)農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展。

另外，家庭參與土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民進(jìn)城定居具有推動作用，農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)，積累了進(jìn)城定居的物質(zhì)資本，未來在農(nóng)村土地制度改革上還應(yīng)加快步伐，增強(qiáng)農(nóng)民帶資進(jìn)城的能力。

（二）關(guān)注返鄉(xiāng)農(nóng)民工群體

農(nóng)民通過外出務(wù)工，積累了城市生活經(jīng)驗(yàn)和一定的物質(zhì)資本、拓寬了視野，為返鄉(xiāng)后進(jìn)城定居奠定了基礎(chǔ)，在縣域就地城鎮(zhèn)化發(fā)展中具有先鋒引導(dǎo)作用。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，有外出經(jīng)歷的農(nóng)民比沒有外出經(jīng)歷的農(nóng)民進(jìn)城定居的可能性高出58.6%，這表明，曾經(jīng)外出務(wù)工的農(nóng)民進(jìn)城定居意愿更加強(qiáng)烈；基于2010年中國綜合社會調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，在打算進(jìn)城定居的農(nóng)民中，56.7%具有外出務(wù)工經(jīng)歷，可見返鄉(xiāng)農(nóng)民工正在成為農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主體。農(nóng)民工的回流返鄉(xiāng)使中國城鎮(zhèn)化形成了進(jìn)城與返鄉(xiāng)共存的局面，而不是單純由鄉(xiāng)村到城市的單向遷移過程。如果，對農(nóng)民進(jìn)城的過程進(jìn)一步分析，一些外出農(nóng)民則形成了農(nóng)村（離鄉(xiāng)）→城鎮(zhèn)（進(jìn)城務(wù)工）→農(nóng)村（回流返鄉(xiāng)）→城鎮(zhèn)（進(jìn)城定居）的三個(gè)過程。這些農(nóng)民在大城市務(wù)工多年后回到農(nóng)村，然后在附近的中心鎮(zhèn)、縣城或者地級市購買住房，最終離開農(nóng)村實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，這種現(xiàn)象在地方城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，不僅廣泛存在，而且越來越普遍。

另外，外出務(wù)工經(jīng)歷也顯著提高了農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)概率，在地方“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”中扮演著重要角色。因此，地方政府在推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)加強(qiáng)對返鄉(xiāng)農(nóng)民工群體的關(guān)注，通過稅費(fèi)減免、場地安排、實(shí)施創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)、搭建融資平臺等為其創(chuàng)造有利的創(chuàng)業(yè)就業(yè)條件，促進(jìn)其進(jìn)城定居。

（三）提升中小城市和小城鎮(zhèn)吸引力

縣域就地城鎮(zhèn)化符合農(nóng)民的城鎮(zhèn)化需求，有必要將縣域內(nèi)的就地城鎮(zhèn)化作為未來推進(jìn)農(nóng)民城鎮(zhèn)化的重要路徑。然而，當(dāng)前中小城市，特別是縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的吸引力還比較薄弱，未來應(yīng)通過體制機(jī)制改革，在促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)，著力提高縣城和中心鎮(zhèn)的競爭力與吸引力，提升其基本公共服務(wù)水平。

首先，應(yīng)在國家層面，盡快健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口掛鉤機(jī)制，整體建立起“地隨人走、錢隨人走”的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，建設(shè)用地指標(biāo)、財(cái)政資金等隨人口的轉(zhuǎn)移而進(jìn)行有序轉(zhuǎn)移，同時(shí)向中小城市和小城鎮(zhèn)傾斜。

第二，要進(jìn)一步改善中小城市和小城鎮(zhèn)的交通條件，夯實(shí)其產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，鼓勵優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在中小城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，逐步提升其吸引力。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，應(yīng)重點(diǎn)考慮結(jié)合地方實(shí)際，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，如旅游、物流、特色農(nóng)業(yè)等，同時(shí)可適當(dāng)發(fā)展一些勞動密集型產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)民進(jìn)城的就業(yè)支撐能力。在公共設(shè)施建設(shè)上，國家公共財(cái)政和公共設(shè)施投入，應(yīng)與城市人口數(shù)量和產(chǎn)業(yè)規(guī)模相匹配，并將改善民生的中小城市重大項(xiàng)目列入中央預(yù)算資金優(yōu)先安排。在公共服務(wù)供給上，加快縮小城鄉(xiāng)差別，優(yōu)先在中小城市和小城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口基本公共服務(wù)均等化，推進(jìn)社會救濟(jì)、養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、教育、文化、住房保障等公共服務(wù)體系均衡發(fā)展。

第三，由于我國城市管理具有等級化的體制性特征，從而使小城鎮(zhèn)發(fā)展在某種程度上受到上位城市壓制，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。例如，2014年，我國建成區(qū)人口超過10萬的鎮(zhèn)有238個(gè)、建成區(qū)人口超過５萬的鎮(zhèn)有885個(gè)，這些特大鎮(zhèn)已經(jīng)具備城市的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和基本形態(tài)，但仍受限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和行政框架限制。為此，應(yīng)該加快行政體制機(jī)制改革，盡快出臺新的城鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，通過權(quán)利下放，提高地方政府發(fā)展的積極性。加快“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“省直管縣”改革，推進(jìn)撤鎮(zhèn)設(shè)街、撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并等行政區(qū)劃調(diào)整，加快特大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革步伐，確定一批經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力較好、人口規(guī)模較大的鎮(zhèn)進(jìn)行擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)，促進(jìn)其成長為一定規(guī)模的新生中小城市。

（四）適度推進(jìn)農(nóng)民集中居住

推進(jìn)農(nóng)民集中居住正成為很多地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要途徑之一，特別是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

但鑒于當(dāng)前社區(qū)存在的一些問題，應(yīng)當(dāng)適度推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，不宜貪大求快搞“一刀切”；同時(shí)對于規(guī)劃中或在建新型社區(qū)已經(jīng)產(chǎn)生的問題，應(yīng)當(dāng)抓緊研究，提出解決方案，避免形成“爛尾”工程。

山東省諸城市在推進(jìn)新型社區(qū)建設(shè)過程中，并未使全部農(nóng)民大規(guī)模上樓，而是從發(fā)展條件較好的鎮(zhèn)街優(yōu)先建設(shè)中心社區(qū)（聚合區(qū)）開始，因此并未發(fā)生太多沖突。同時(shí)，諸城的社會經(jīng)濟(jì)條件較好，企業(yè)較多，當(dāng)?shù)睾芏噢r(nóng)民不再以從事農(nóng)業(yè)或務(wù)農(nóng)收入為主，這也是諸城市能夠順利推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。對于其他地方而言，可借鑒諸城市發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)的做法，推進(jìn)農(nóng)村宅基地制

度改革，創(chuàng)新宅基地流轉(zhuǎn)換房制度，通過社區(qū)建設(shè)提供基本公共服務(wù)，通過有選擇地發(fā)展聚合區(qū)促進(jìn)農(nóng)民集中居住。但在社區(qū)建設(shè)過程中，應(yīng)避免單一化模式推進(jìn)農(nóng)民上樓，按照發(fā)展中心村、保護(hù)特色村、整治空心村的要求，探索村企聯(lián)建、強(qiáng)村帶動、多村合并、搬遷安置、村莊直改等多種形式。

建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)還應(yīng)當(dāng)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，將兩者的規(guī)劃進(jìn)行有效銜接，保護(hù)具有地方特色的村莊，避免一味地大拆大建。

（五）培育建設(shè)特色小鎮(zhèn)

近年來，全國各地積極進(jìn)行探索創(chuàng)新，規(guī)劃建設(shè)了一批具有鮮明地方特色的小城鎮(zhèn)，形成了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的多元模式。其中，浙江省作為特色小鎮(zhèn)的先行者，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)上積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，提出特色小鎮(zhèn)區(qū)別于行政區(qū)劃單元和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺。

通過特色小鎮(zhèn)建設(shè)有效地促進(jìn)了資本下鄉(xiāng)，成為集聚產(chǎn)業(yè)、人才的新空間，給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來活力，促進(jìn)了“離土不離鄉(xiāng)”、“不離土不離鄉(xiāng)”就地城鎮(zhèn)化新空間載體的形成，也成為促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新抓手。國家提出計(jì)劃到2020年，培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。因此，未來在縣域就地城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)將特色小鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)以及鄉(xiāng)村振興緊密結(jié)合、協(xié)同推進(jìn)。對于特色小鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)特色是其成敗的關(guān)鍵，因此，在未來特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化對特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色的評估，強(qiáng)調(diào)“特而強(qiáng)”，防止“全而弱”面面俱到式的多產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

總而言之，推進(jìn)縣域就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，促進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合，帶動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，關(guān)鍵是要建立起多層次的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移體系，既要減少農(nóng)村人口，同時(shí)又要留的住人。首先，要著重提升縣城和中心鎮(zhèn)的吸引力，帶動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口重點(diǎn)向縣城和中心鎮(zhèn)集聚，促進(jìn)農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)”，從而減少農(nóng)村人口。其次，通過資本下鄉(xiāng)，促進(jìn)一般鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，使其成為集聚特色產(chǎn)業(yè)、人才的新空間，促進(jìn)農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”。第三，針對一些發(fā)展基礎(chǔ)較好、資源優(yōu)勢突出的特色村、專業(yè)村，重點(diǎn)通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電商等培育建設(shè)一批休閑觀光園區(qū)、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、特色農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，促進(jìn)農(nóng)民就地轉(zhuǎn)換，形成“不離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化新空間。最終，在縣域范圍內(nèi)，全面構(gòu)筑起以縣城、中心鎮(zhèn)為龍頭，以一般鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)為輔助，以農(nóng)村社區(qū)、就地轉(zhuǎn)型農(nóng)村為補(bǔ)充的多層次縣域就地城鎮(zhèn)化體系，促進(jìn)農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移，帶動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

[作者楊傳開系上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所助理研究員、博士，本文得到以下基金支持：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“多層次視角下的縣域就地城鎮(zhèn)化格局、模式與機(jī)制研究———以山東省為例”；上海市浦江人才計(jì)劃項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化背景下縣域農(nóng)民的城鎮(zhèn)化意愿與影響機(jī)制研究”；上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究”。本文首發(fā)于華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），澎湃新聞經(jīng)授權(quán)刊發(fā)，刊發(fā)時(shí)做了編輯和刪節(jié)]