12月10-12日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，總結(jié)了2019年經(jīng)濟(jì)工作，分析了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢，對明年中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策等進(jìn)行了明確定位和部署。

在領(lǐng)會中央經(jīng)濟(jì)工作會議的政策安排時，最初關(guān)注點往往是2020年的政策相比于2019年的政策有哪些變化。但是，正如會議總結(jié)經(jīng)驗中指出的，當(dāng)前工作必須從系統(tǒng)論出發(fā)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)治理方式，加強(qiáng)全局觀念，在多重目標(biāo)中尋求動態(tài)平衡。簡單關(guān)注各項政策的措辭變化容易將一項項工作孤立起來看，忽視政策的聯(lián)系與協(xié)同，不利于各項政策的有效實施。

關(guān)注中央經(jīng)濟(jì)工作會議，更重要地是理解會議對中國經(jīng)濟(jì)運行邏輯的判斷，整體上把握政策制定原則，系統(tǒng)性理解各項政策安排。面對2020年“十三五”收官期、全面建成小康社會的重大歷史節(jié)點，本次經(jīng)濟(jì)工作會議體現(xiàn)了以人民為中心，圍繞人民獲得感強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)、從新時代和國際經(jīng)濟(jì)周期角度看中國經(jīng)濟(jì)走勢、全力保證經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)發(fā)展三大導(dǎo)向。明年各方面工作體現(xiàn)了這三大導(dǎo)向，并在此基礎(chǔ)上系統(tǒng)協(xié)同推進(jìn)，必將實現(xiàn)全面建成小康社會和“十三五”建設(shè)目標(biāo)。

以人民為中心，圍繞人民獲得感強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)

本次會議強(qiáng)調(diào)，2020年是全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃收官之年，要實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，為“十四五”發(fā)展和實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)打好基礎(chǔ)，做好經(jīng)濟(jì)工作十分重要。在這樣一個歷史時點發(fā)展做好經(jīng)濟(jì)工作，會議指出關(guān)鍵是緊扣全面建成小康社會目標(biāo)任務(wù)，確保全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃圓滿收官，得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗。我國實現(xiàn)的小康不僅僅是經(jīng)濟(jì)數(shù)字意義上的小康，更是全體人民認(rèn)可實打?qū)嵉男】?。?jù)此，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須進(jìn)一步強(qiáng)化民生導(dǎo)向，這一導(dǎo)向指明了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和動力。

首先，人民獲得感是各項政策的落腳點。中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)不同于普通市場經(jīng)濟(jì)之處就在于以人民為中心，而不是簡單以利潤最大化等目標(biāo)為導(dǎo)向。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是為了人民謀幸福，這就要求發(fā)展成果需要普惠在人民群眾中，使得最廣大的人民有獲得感。本次中央經(jīng)濟(jì)會議特別突出民生主題，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮政府作用保基本，注重普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性，做好關(guān)鍵時點、困難人群的基本生活保障。尤其是事關(guān)群眾重大居住問題的房地產(chǎn)市場，會議再一次強(qiáng)調(diào)要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，全面落實因城施策，穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期的長效管理調(diào)控機(jī)制，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。面對基礎(chǔ)消費品價格上行，會議強(qiáng)調(diào)要加快恢復(fù)生豬生產(chǎn)，做到保供穩(wěn)價。2020年全面建成小康，提升人民獲得感最為重要的任務(wù)還是完成扶貧。會議指出，要確保脫貧攻堅任務(wù)如期全面完成，集中兵力打好深度貧困殲滅戰(zhàn)，政策、資金重點向“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)傾斜，落實產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧等措施，嚴(yán)把貧困人口退出關(guān)，鞏固脫貧成果。

其次，提升人民獲得感也是經(jīng)濟(jì)新動能的孕育點。我國今年經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，一個方面是相對于2018年國內(nèi)消費增速大幅放緩。這就需要挖掘國內(nèi)市場潛力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的是提高人民群眾獲得感，獲得感不足的地方就是需要加快補短板。我國向高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)型的一個重要推動力就是從滿足人民基本需求轉(zhuǎn)向提高民生質(zhì)量。民生短板存在著需求與供給的矛盾，關(guān)鍵是供給不充分、不平衡。例如，會議指出，2020年要深化醫(yī)療養(yǎng)老等民生服務(wù)領(lǐng)域市場化改革和對內(nèi)對外開放，增強(qiáng)多層次多樣化供給能力，更好實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。要加大城市困難群眾住房保障工作，加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，大力發(fā)展租賃住房。這些論斷充分表明了在未來一段時間內(nèi)，我國醫(yī)療、養(yǎng)老、城市更新改造都存在著需求缺口巨大，供給不充分問題。通過供給側(cè)發(fā)力，蘊含著很大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。這些民生短板是中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的重大支撐。

從大周期視角理解中國經(jīng)濟(jì)面臨挑戰(zhàn)，以新發(fā)展理念推動改革開放

今年以來，面對國內(nèi)外風(fēng)險挑戰(zhàn)明顯上升的復(fù)雜局面，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。面對這些問題，不能將中國經(jīng)濟(jì)波動簡單歸因于短時間的周期性波動，而是要在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和世界經(jīng)濟(jì)新變局的大環(huán)境中理解。

會議明確指出，從國內(nèi)來看，我國正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，結(jié)構(gòu)性、體制性、周期性問題相互交織，我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的核心原因是“三期疊加”影響持續(xù)深化，而不是單方面的簡單周期性問題。

從結(jié)構(gòu)性因素看，我國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新能力還需進(jìn)一步加強(qiáng)，消費者保護(hù)力度低，產(chǎn)品有效供給不足，無效供給過大；僵尸企業(yè)退出不暢，過剩產(chǎn)能難以消化；實體產(chǎn)業(yè)收益持續(xù)下滑，經(jīng)濟(jì)由實入虛嚴(yán)重；收入分配不合理，一次分配中工資占比較低，制約著需求升級；城鄉(xiāng)建設(shè)不同步，鄉(xiāng)村建設(shè)滯后；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與研發(fā)能力還不適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)變革趨勢；要素市場改革滯后，98%以上產(chǎn)品價格已經(jīng)市場化，但是能源、環(huán)境、土地等生產(chǎn)要素價格改革滯后，經(jīng)濟(jì)粗放型特征明顯；經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境承載能力矛盾突出；城市群空間布局不平衡，內(nèi)部中心城市帶動能力有待加強(qiáng)。

從體制性因素來看，我國距離高標(biāo)準(zhǔn)的市場體系還有較大差距；國有企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展存在種種體制機(jī)制障礙，降低了微觀主體活力；財稅體制滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，減稅效果收到制約；金融對實體支撐不足，相應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有待深化；對外開放需要進(jìn)一步走向制度化，通過“一帶一路”等帶動全球化進(jìn)一步合作共贏。

我國經(jīng)濟(jì)面臨的結(jié)構(gòu)性和體制性問題，歸根結(jié)底還是多年發(fā)展后，我國社會主義建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了新時代，基本矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但是各經(jīng)濟(jì)主體、各項經(jīng)濟(jì)工作在體制機(jī)制的限制下，調(diào)整滯后。

國內(nèi)“三期疊加”影響持續(xù)深化以外，我國面臨的國際環(huán)境也發(fā)生了新變化。會議指出，從國際來看，當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)放緩，仍處在國際金融危機(jī)后的深度調(diào)整期，世界大變局加速演變的特征更趨明顯，全球動蕩源和風(fēng)險點顯著增多。這是一個重大判斷，當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)還是處在2008-2009年全球金融危機(jī)之后的調(diào)整期，全球再平衡還在進(jìn)行中，這就導(dǎo)致了全球進(jìn)一步分化，風(fēng)險點加大，需要我國進(jìn)一步調(diào)整對外開放已適應(yīng)國際形勢變化，并通過我們的努力引領(lǐng)國際形勢發(fā)展。

面對國內(nèi)結(jié)構(gòu)性、體制性問題和國際環(huán)境變化，會議指出，未來需要堅定不移貫徹新發(fā)展理念。理念是行動的先導(dǎo)。新時代抓發(fā)展，必須更加突出發(fā)展理念，堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，推動高質(zhì)量發(fā)展。在貫徹新發(fā)展理念中尤其需要注意的是，結(jié)構(gòu)性和體制性問題是相互交織的，不能從局部尋求解決，這樣往往會導(dǎo)致用扭曲來解決扭曲，看似解決了一個問題，往往在未來會帶來更多的結(jié)構(gòu)性問題。近年來我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的原因也有這種工作方式推波助瀾的作用。本次經(jīng)濟(jì)工作會議特別強(qiáng)調(diào)要樹立全面、整體的觀念，遵循經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，重大政策出臺和調(diào)整要進(jìn)行綜合影響評估，切實抓好政策落實，堅決杜絕形形色色的形式主義、官僚主義。要把堅持貫徹新發(fā)展理念作為檢驗各級領(lǐng)導(dǎo)干部的一個重要尺度。

由于我國面對的是結(jié)構(gòu)性和體制性問題，這就要求以結(jié)構(gòu)性改革為主線，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，從改革開放中尋求中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力。

首先，針對結(jié)構(gòu)性問題，會議明確了明年在堅持鞏固、增強(qiáng)、提升、暢通的方針下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的突破點。第一，狠抓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障供給，加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。第二，深化科技體制改革，加快創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)的支撐力度。第三，多舉措強(qiáng)化制造業(yè)的基礎(chǔ)地位，構(gòu)建與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。第四，要進(jìn)一步提升服務(wù)業(yè)，促進(jìn)養(yǎng)老、教育和文旅等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第五，加強(qiáng)基建補短板。第六，強(qiáng)化區(qū)域戰(zhàn)略落實和城市群高效建設(shè)。

其次，針對體制性問題和國際環(huán)境變化，會議明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的重點。第一，要加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系。第二，提升微觀主體活力。一方面要加快國資國企改革，推動國有資本布局優(yōu)化調(diào)整，另一方面要完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置，健全支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治環(huán)境，完善中小企業(yè)發(fā)展的政策體系。第三，推進(jìn)要素市場和財政金融改革。尤其需要注意的是，金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革明年將步入快車道。完善資本市場基礎(chǔ)制度，提高上市公司質(zhì)量，健全退出機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)創(chuàng)業(yè)板和新三板改革，引導(dǎo)大銀行服務(wù)重心下沉，推動中小銀行聚焦主責(zé)主業(yè)，深化農(nóng)村信用社改革，引導(dǎo)保險公司回歸保障功能。第四，對外開放要繼續(xù)往更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的方向走，加強(qiáng)外商投資促進(jìn)和保護(hù)，繼續(xù)縮減外商投資負(fù)面清單。推動對外貿(mào)易穩(wěn)中提質(zhì)，引導(dǎo)企業(yè)開拓多元化出口市場。要降低關(guān)稅總水平。發(fā)揮好自貿(mào)試驗區(qū)改革開放試驗田作用，推動建設(shè)海南自由貿(mào)易港，健全“一帶一路”投資政策和服務(wù)體系。要主動參與全球經(jīng)濟(jì)治理變革，積極參與世貿(mào)組織改革，加快多雙邊自貿(mào)協(xié)議談判。

強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要“穩(wěn)”

為了提升民生，應(yīng)對“三期疊加”的持續(xù)影響和國際形勢的新特征，需要全力做好應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力工作，對社會兜好底。會議對明年的工作安排總體定調(diào)為全面做好“六穩(wěn)”工作，統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險、保穩(wěn)定，保持經(jīng)濟(jì)運行在合理區(qū)間。

會議指出，實現(xiàn)明年預(yù)期目標(biāo)，要堅持穩(wěn)字當(dāng)頭，堅持宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底的政策框架，提高宏觀調(diào)控的前瞻性、針對性、有效性。要積極進(jìn)取，堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革上持續(xù)用力，確保經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)量的合理增長和質(zhì)的穩(wěn)步提升。要繼續(xù)抓重點、補短板、強(qiáng)弱項，確保全面建成小康社會。

第一，只有平穩(wěn)才能為未來發(fā)展創(chuàng)造條件。明年要為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，為“十四五”發(fā)展和實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)打好基礎(chǔ)，只有經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)發(fā)展才能夯實未來發(fā)展的基礎(chǔ)。

第二，只有平穩(wěn)才能做好民生工作。民生工作的關(guān)鍵就是穩(wěn)定。只有在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，才能實現(xiàn)人民生活質(zhì)量的穩(wěn)步提高。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)了，人民就業(yè)預(yù)期才能穩(wěn)定，就業(yè)質(zhì)量才能提高，才能放心進(jìn)行消費。

第三，只有平穩(wěn)才能防止持續(xù)經(jīng)濟(jì)下行帶來的累積效應(yīng)惡化。由于我國經(jīng)濟(jì)面對“三期疊加”的持續(xù)影響，從2010年以來經(jīng)濟(jì)增速一直面臨著向下的壓力。持續(xù)的經(jīng)濟(jì)下行壓力會帶來總需求下滑的“后遺癥”效應(yīng)。例如，面對總需求持續(xù)下行，勞動者擔(dān)心失業(yè)，導(dǎo)致減少消費，企業(yè)擔(dān)心未來經(jīng)營前景，減少投資，這又會進(jìn)一步導(dǎo)致總需求下滑，產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)下行壓力。只有將經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)住，才能真正提振信息，發(fā)揮國內(nèi)市場潛力。

我國經(jīng)濟(jì)有足夠韌性保持穩(wěn)定。我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好、長期向好的基本趨勢沒有改變。我們有黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢，有改革開放以來積累的雄厚物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，有超大規(guī)模的市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，有龐大的人力資本和人才資源。在這些基礎(chǔ)上，通過在新發(fā)展理念下推進(jìn)改革開放，化解體制機(jī)制障礙，我國經(jīng)濟(jì)必能保持穩(wěn)定。

要保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，需要各項逆周期政策協(xié)調(diào)共進(jìn)。明年，積極的財政政策要大力提質(zhì)增效，更加注重結(jié)構(gòu)調(diào)整，堅決壓縮一般性支出，做好重點領(lǐng)域保障，支持基層保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆７€(wěn)健的貨幣政策要靈活適度，保持流動性合理充裕，貨幣信貸、社會融資規(guī)模增長同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，降低社會融資成本。要深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，疏通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制，增加制造業(yè)中長期融資，更好緩解民營和中小微企業(yè)融資難融資貴問題。財政政策、貨幣政策要同消費、投資、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策形成合力，引導(dǎo)資金投向供需共同受益、具有乘數(shù)效應(yīng)的先進(jìn)制造、民生建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施短板等領(lǐng)域，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和消費“雙升級”。要充分挖掘超大規(guī)模市場優(yōu)勢，發(fā)揮消費的基礎(chǔ)作用和投資的關(guān)鍵作用。

從這些安排中不難發(fā)現(xiàn)，逆周期政策也不能僅僅是簡單處理周期性問題，而是要考慮到綜合效果。首先，需要符合民生導(dǎo)向，保持基層穩(wěn)定和基本民生。其次，要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，與結(jié)構(gòu)調(diào)整相銜接，不能因為逆周期就給結(jié)構(gòu)性問題添亂，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性問題更加嚴(yán)重。特別是貨幣政策要強(qiáng)化對制造業(yè)的支持，體現(xiàn)了制造業(yè)在我國產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性地位。再次，逆周期政策要與金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相協(xié)調(diào)，處理好金融風(fēng)險。在政策執(zhí)行中，要保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，就需要金融保持穩(wěn)定，保持宏觀杠桿率基本穩(wěn)定，尤其需要注意的是要防止將監(jiān)管政策短期化，帶來金融業(yè)過度波動，反而產(chǎn)生金融風(fēng)險。最后，逆周期政策要強(qiáng)化問題導(dǎo)向，各司其職。例如，貨幣政策就要扭住降低融資成本的牛鼻子。同時，各項政策也要協(xié)調(diào)，發(fā)揮合力，而不能相互掣肘，成為新的結(jié)構(gòu)性問題。

正如會議指出，明年工作的重中之重是實現(xiàn)全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指引下，切實把黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，必能實現(xiàn)明年經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者于澤為中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）