【編者按】

進(jìn)入2020年，中國房地產(chǎn)市場會如何演繹？樓市調(diào)控政策要做怎樣的調(diào)整？房地產(chǎn)市場在經(jīng)濟(jì)增長中繼續(xù)發(fā)揮怎樣的作用？最新發(fā)布的《中國住房發(fā)展報(bào)告(2019-2020)》對上述問題給出了清晰的答案。

《中國住房發(fā)展報(bào)告》是中國社科院財(cái)經(jīng)院和中國社科院城市與競爭力研究中心住房研究團(tuán)隊(duì)推出的年度報(bào)告，自2009年以來已經(jīng)連續(xù)發(fā)布11次，研究成果對市場產(chǎn)生重要影響，也成為有關(guān)部門決策的重要參考。

今天，我們發(fā)布《中國住房發(fā)展報(bào)告(2019-2020)》的第四部分，討論未來樓市調(diào)控政策如何調(diào)整的問題。

當(dāng)前，國內(nèi)外宏觀環(huán)境復(fù)雜、嚴(yán)峻且不確定性增加，樓市暗流涌動、復(fù)雜敏感，且存在多種風(fēng)險(xiǎn)和隱患，市場各方壓力巨大，各種輿論甚囂塵上，放松調(diào)控的呼聲卷土重來，炒房、炒地蠢蠢欲動。課題組呼吁和建議：樓市調(diào)控不動搖，中流擊水應(yīng)從容。

一、構(gòu)建房地產(chǎn)與宏觀經(jīng)濟(jì)的新型關(guān)系，穩(wěn)步邁向高質(zhì)量發(fā)展

1.需要妥善應(yīng)對宏觀問題挑戰(zhàn)

首先，深化改革以重建市場信心。中國經(jīng)濟(jì)和城市化確實(shí)還存在巨大的潛力，制約潛力釋放的主要原因是體制、機(jī)制，決定市場對中國經(jīng)濟(jì)信心的關(guān)鍵是市場化改革的深度和廣度。全面深化改革，建立高水平的市場經(jīng)濟(jì)制度，不僅能夠徹底釋放巨大的潛力，更將重建國內(nèi)外市場對中國發(fā)展的信心，改革力度決定國內(nèi)外市場對中國經(jīng)濟(jì)和樓市信心的強(qiáng)弱。其次，需要妥善應(yīng)對中美貿(mào)易摩擦。采取更加靈活、務(wù)實(shí)的辦法，尋求貿(mào)易摩擦的逐步解決。同時(shí)，利用外部壓力倒逼改革具體的制度，改善營商環(huán)境，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展高質(zhì)量現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)。與此同時(shí)，做好防止意外事件沖擊的各項(xiàng)準(zhǔn)備。再次，需要妥善處理經(jīng)濟(jì)增速與其他方面的關(guān)系。我們認(rèn)為：關(guān)于未來中國經(jīng)濟(jì)增長的底線考量有三條：確保經(jīng)濟(jì)增長不失速，確保失業(yè)率可承受，確保系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不發(fā)生。在保證以上三點(diǎn)尤其是確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，可以進(jìn)一步容忍經(jīng)濟(jì)增速下滑，以從容推進(jìn)艱巨的結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)。

2.重塑房地產(chǎn)與宏觀經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

第一，讓住房回歸到民生的初心、居住的功能。“不將房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟(jì)的手段”，絕對不能再走用房地產(chǎn)短期刺激經(jīng)濟(jì)的老路。第二，讓穩(wěn)增長與穩(wěn)樓市并進(jìn)。支持新市民的剛性需求，支持城鎮(zhèn)居民的改善性合理需求，構(gòu)筑樓市穩(wěn)定的基礎(chǔ)。第三，促進(jìn)房地產(chǎn)的轉(zhuǎn)型升級帶動整體結(jié)構(gòu)的調(diào)整。通過房地產(chǎn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型帶動整個(gè)產(chǎn)業(yè)的升級，通過房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型帶動整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。第四，讓房地產(chǎn)在調(diào)控中邁向高質(zhì)量發(fā)展。在中國邁入高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，住房也應(yīng)該啟動高質(zhì)量發(fā)展的引擎。通過發(fā)展高質(zhì)量的住房，既能滿足人民追求美好生活的內(nèi)在需求，也是化解風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定樓市的需要，更是帶動高質(zhì)量的投資和消費(fèi)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的需要。

二、堅(jiān)持調(diào)控不動搖，倒逼市場主體改弦更張

要緊緊抓住房地產(chǎn)調(diào)控的最后機(jī)遇窗口期，堅(jiān)持持續(xù)調(diào)控不動搖，絕不能“葉公好龍”，絕不能功虧一簣，絕不能前功盡棄。同時(shí)提升調(diào)控的藝術(shù)，把握好調(diào)控力度和節(jié)奏。

1.提升政治占位，凝集全社會強(qiáng)大共識

將房地產(chǎn)調(diào)控上升到國家戰(zhàn)略高度，房地產(chǎn)調(diào)控所調(diào)控的不僅僅是房地產(chǎn)，更關(guān)系整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級、競爭制勝和長期繁榮。將房地產(chǎn)調(diào)控上升到政治高度，將各級政府及各部門切實(shí)執(zhí)行中央樓市調(diào)控決策作為一個(gè)政治紀(jì)律，強(qiáng)化房地產(chǎn)調(diào)控的政治高壓線。

2.明確目標(biāo)，把握節(jié)奏，保持韌性

調(diào)控目標(biāo)是確保房地產(chǎn)市場不出現(xiàn)大起大落，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)降溫。表現(xiàn)在價(jià)格上是穩(wěn)中略降，不是平穩(wěn)升溫和穩(wěn)中有升；把握節(jié)奏，是要在堅(jiān)持調(diào)控不放松的基礎(chǔ)上，根據(jù)情勢的變化做出機(jī)制性的相機(jī)抉擇，讓市場在合理區(qū)間內(nèi)上下起伏。保持韌性調(diào)控即機(jī)制化和制度化調(diào)整，逐步消減風(fēng)險(xiǎn)，既防止對政策不做相機(jī)調(diào)整，又防止對政策隨意放松或者加碼。

3.保持定力，把握力度，極限施壓

堅(jiān)持調(diào)控總的方向不動搖，根據(jù)市場環(huán)境，最大限度向市場主體施壓。倒逼房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型（房企只到日子特別緊的時(shí)候才想到轉(zhuǎn)型，日子一好全都轉(zhuǎn)回來），讓房地產(chǎn)企業(yè)做好過緊日子的準(zhǔn)備并引導(dǎo)其主動尋求轉(zhuǎn)型優(yōu)化路徑。倒逼實(shí)體經(jīng)濟(jì)回歸實(shí)體，徹底防止經(jīng)濟(jì)地產(chǎn)化。倒逼地方政府改弦更張，退出土地財(cái)政，倒逼住戶部門轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)向?qū)嶓w產(chǎn)業(yè)和人力資本投資。

4.妥善管理減弱預(yù)期的波動

為防范預(yù)期不穩(wěn)帶來的連鎖風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)將預(yù)期作為房地產(chǎn)調(diào)控的重要觀測和調(diào)控內(nèi)容，高度關(guān)注、主動引導(dǎo)和有效穩(wěn)定預(yù)期。要高度重視和研究宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、房地產(chǎn)市場的變化，制度改革的推進(jìn)和調(diào)控政策的調(diào)整，對市場預(yù)期的影響及其內(nèi)在機(jī)制。針對可預(yù)判的事件及其影響，事前應(yīng)主動采取若干具體有效的預(yù)防措施，最大化降低預(yù)期對事件的過度反應(yīng)。針對不可預(yù)測的事件及其影響，事后應(yīng)形成自動相應(yīng)的引導(dǎo)和穩(wěn)定預(yù)期的方案。

5.做好防控樓市雙向劇烈波動預(yù)案

針對未來房地產(chǎn)市場的不確定性，各級政府調(diào)控部門要做好防止報(bào)復(fù)性反彈和失速性下滑的兩手準(zhǔn)備和兩套方案。首先，在行政措施上，就價(jià)格、住宅購買、住宅出售、按揭貸款、開發(fā)貸款、商住等及其搭配可以進(jìn)行加減調(diào)整，并在必要時(shí)啟動熔斷機(jī)制。將一些在調(diào)控中探索的政策長期化，變成制度不再調(diào)整。如可以將支持一套、允許二套、限制三套作為一項(xiàng)制度、原則確立下來。其次，在經(jīng)濟(jì)措施上，根據(jù)樓市波動程度及趨勢在信貸、首付、利率、交易稅率等方面進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整，必要時(shí)在信貸和土地拍賣市場也可以實(shí)行臨時(shí)性熔斷機(jī)制。逐步減弱和減少行政限制性手段，特別是限價(jià)手段。更多地使用房貸資金、首付比、利率、稅收稅率、土地供應(yīng)量等經(jīng)濟(jì)和市場調(diào)節(jié)手段。針對“新房與二手房價(jià)格倒掛”，建議加大短期內(nèi)二手房轉(zhuǎn)手交易稅收成本。再次，在輿論引導(dǎo)上，政府相關(guān)部門和主流媒體要定期和及時(shí)地發(fā)布樓市相關(guān)信息，及時(shí)揭穿和制止樓市的不實(shí)傳言，有力打擊一些企圖傳播虛假信息，造成樓市波動而從中漁利的不法行為，引導(dǎo)和穩(wěn)定市場預(yù)期。最后，在社會治理上，針對樓市波動帶來損益，進(jìn)而可能引發(fā)的“房鬧”等群體性事件，相關(guān)城市政府部門要做好具體預(yù)案，在堅(jiān)持依法處置的同時(shí)，做好疏導(dǎo)和溝通工作。

三、堅(jiān)持“一城一策”，完善調(diào)控機(jī)制

準(zhǔn)確理解“一城一策” 的內(nèi)涵，“一城一策”本質(zhì)特征就是“殊途同歸”，即以“一城一策”的不同方法，實(shí)現(xiàn)“樓市穩(wěn)定”的同一目標(biāo)。正確處理“一城一策”的中央監(jiān)管責(zé)任和地方主體責(zé)任的關(guān)系，過程不同與結(jié)果相同的關(guān)系，以及金融、稅收等全國統(tǒng)一與行政調(diào)控各地差異的關(guān)系。

1.完善“一城一策”全國市場監(jiān)管體系

前移和聚焦房地產(chǎn)市場監(jiān)管的重心。首先，將中央對住房市場監(jiān)控?cái)U(kuò)展到地方政府調(diào)控預(yù)案環(huán)節(jié)。加快完善和充分利用已實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)的不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，結(jié)合用電和用水等數(shù)據(jù)測度房地產(chǎn)空置數(shù)據(jù)，利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)和工具采集更多房地產(chǎn)大數(shù)據(jù)信息，完善房地產(chǎn)市場監(jiān)測預(yù)警機(jī)制；重點(diǎn)建立房地產(chǎn)市場預(yù)調(diào)節(jié)機(jī)制。要求各地政府將分析和預(yù)測轄區(qū)住房供需及其發(fā)展趨勢，并出臺和動態(tài)調(diào)整調(diào)控預(yù)案作為重要工作，國家相關(guān)部門將此納入監(jiān)管范圍，進(jìn)行檢查、抽查和監(jiān)督。其次，將中央對地方房地產(chǎn)市場監(jiān)管的重點(diǎn)前移到土地市場。健全中央對地方土地供應(yīng)市場的監(jiān)督制度和機(jī)制，監(jiān)督和考核城市土地供應(yīng)計(jì)劃及其落實(shí)；在已經(jīng)建立的全國土地監(jiān)測體系的基礎(chǔ)上，對各地土地價(jià)格實(shí)行限制性監(jiān)督，要求土地價(jià)格漲幅不超出當(dāng)?shù)厝司杖氲脑龇?。除了將超出增長幅度的土地出讓金收益上繳中央財(cái)政，還要對地方主要負(fù)責(zé)人約談和問責(zé)；最后，將房地產(chǎn)調(diào)控的重點(diǎn)進(jìn)一步聚焦在金融機(jī)構(gòu)。繼續(xù)健全金融監(jiān)管部門間的制衡和協(xié)同機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化和深化穿透式監(jiān)管，嚴(yán)格實(shí)施金融監(jiān)管的目標(biāo)、責(zé)任、制度，做到“有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”。繼續(xù)扎牢金融監(jiān)管的制度籬笆，堵塞各種制度漏洞，清理和查處房地產(chǎn)市場的違規(guī)融資，對違規(guī)將資金挪移到房地產(chǎn)的行為從嚴(yán)處罰。

2.健全“一城一策”的住房、土地、金融的聯(lián)動機(jī)制

首先，完善土地供應(yīng)與樓市去化周期的掛鉤機(jī)制。其次，建立金融機(jī)構(gòu)的資金供應(yīng)與住房市場掛鉤的監(jiān)管機(jī)制。再次，建立金融機(jī)構(gòu)的資金供應(yīng)與土地市場掛鉤的監(jiān)管機(jī)制。根據(jù)房地產(chǎn)內(nèi)部及與宏觀經(jīng)濟(jì)金融的關(guān)系，建立一套指標(biāo)體系，然后根據(jù)監(jiān)測和預(yù)判的市場變化程度，自動做出程度不同的機(jī)制化政策調(diào)整。

3.探索土地、財(cái)稅和金融的“一城一策”政策

首先，調(diào)整土地指標(biāo)，完善人地掛鉤等的市場機(jī)制。其次，稅收立法權(quán)下放地方，使地方根據(jù)樓市狀況調(diào)整稅收政策。再次，建立宏觀審慎監(jiān)管制度。建立房地產(chǎn)金融審慎管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，房地產(chǎn)金融宏觀審慎監(jiān)測體系，明確開發(fā)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、居民部門的房地產(chǎn)及財(cái)務(wù)安全等級和標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施前瞻性引導(dǎo)政策，定期發(fā)布房地產(chǎn)金融審慎評估報(bào)告和相關(guān)信息，引導(dǎo)市場對未來房價(jià)的預(yù)期，使市場預(yù)期與政府目標(biāo)預(yù)期靠攏。最后，探索監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)信貸額度監(jiān)管和窗口指導(dǎo)的制度化和機(jī)制化，讓金融機(jī)構(gòu)根據(jù)各地樓市狀況和變化做出相機(jī)抉擇。

四、加快基礎(chǔ)性配套制度改革，引導(dǎo)市場主體改弦更張

利用好戰(zhàn)略機(jī)遇期，加快基礎(chǔ)性配套制度的改革，引導(dǎo)房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)實(shí)體企業(yè)回歸實(shí)體，引導(dǎo)地方政府退出土地財(cái)政，引導(dǎo)住戶部門轉(zhuǎn)向?qū)嶓w產(chǎn)業(yè)和人力資本投資。

1.加快土地制度改革

第一，加快集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓和入市的制度落地。按照全國人大的要求加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，做好法律宣傳，制定完善配套的法規(guī)規(guī)章，確保法律制度正確有效實(shí)施。尤其要強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人的能力建設(shè)。第二，完善土地供應(yīng)及利用管理機(jī)制。在集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓等多渠道增加建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，改革土地指標(biāo)計(jì)劃供應(yīng)制度，建立適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的城市建設(shè)用地總量及增減與城市人口總量及流入流出增減掛鉤的供求機(jī)制。進(jìn)一步完善根據(jù)不同城市商品住房庫存消化周期動態(tài)制定住宅用地“五類”（顯著增加、增加、持平、適當(dāng)減少、減少直至?xí)和＃┱{(diào)控目標(biāo)的機(jī)制，引導(dǎo)土地市場與住房市場的有機(jī)銜接。調(diào)整城市土地利用結(jié)構(gòu)，增加大城市保障房、普通商品房等居住用地比例，確保熱點(diǎn)重點(diǎn)城市居住用地在城市建設(shè)用地中的合理占比。對于利用率較低的城市建設(shè)用地和閑置土地，應(yīng)將其盤活重新統(tǒng)籌規(guī)劃利用。

2.規(guī)范并擴(kuò)大市政債券融資

市政融資以房地產(chǎn)稅作為重要條件，又是土地抵押和土地財(cái)政退出的重要條件。在基本成功實(shí)現(xiàn)地方政府顯性債務(wù)的貸轉(zhuǎn)債和繼續(xù)清理隱形債務(wù)的同時(shí)。探索以房地產(chǎn)稅和基礎(chǔ)設(shè)施未來收益作為未來還債資金流，發(fā)行市政債券：填補(bǔ)因土地財(cái)政退出留下的地方政府支出缺口，開辟地方政府的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施正規(guī)渠道。實(shí)現(xiàn)土地融資向稅收收入和基礎(chǔ)設(shè)施收益融資的模式轉(zhuǎn)型。

3.加快財(cái)稅體制改革步伐

首先，加快配套落實(shí)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，進(jìn)一步健全地方稅體系，進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府增加收入渠道提升比重。其次，擴(kuò)大中央對教育、社會和住房的統(tǒng)籌比例，擴(kuò)大中央政府對地級及以下城市政府的轉(zhuǎn)移支付。再次，加快推出房地產(chǎn)稅的進(jìn)程。推出房地產(chǎn)稅目標(biāo)不僅僅是穩(wěn)定房價(jià)，還可以作為土地財(cái)政的部分替代，讓土地財(cái)政和土地融資退出。為此建議實(shí)行：只對交易或過戶的住房啟動征收方案即住房家庭如果一旦交易或過戶將統(tǒng)計(jì)其全部住房面積，并按照起征點(diǎn)開征，不交易或不過戶的住房暫不征收。據(jù)此可以先暫時(shí)擱置存量問題，逐步擴(kuò)大征收范圍，通過兩代人將房地產(chǎn)稅覆蓋到全部房產(chǎn)上。另外，對不完全產(chǎn)權(quán)不予征收，對于情況特殊的家庭制定不同減免政策。

五、加快住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，繪制樓市新基因圖譜

住房制度是住房戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的重要途徑，基于中國住房的主要矛盾是結(jié)構(gòu)性問題，在“十四五規(guī)劃”及未來一段時(shí)間，應(yīng)加快住房的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建與需求結(jié)構(gòu)相匹配的中國住房新體系，繪制樓市新基因圖譜。主要有以下三個(gè)方面：

第一，以產(chǎn)權(quán)化為主線，構(gòu)建中國住房的供應(yīng)體系。供應(yīng)體系即由市場解決和由政府社會解決無疑是最重要的體系之一?；诖媪孔》孔杂新矢摺⑹袌雠c保障需要無縫對接、多數(shù)家庭支付能力逐步提升的事實(shí)和需要建立以產(chǎn)權(quán)線索的住房供應(yīng)體系。讓中高收入家庭通過市場購買或租住完全自有產(chǎn)權(quán)的康居和樂居商品房。讓最低收入家庭租住完全國有產(chǎn)權(quán)的住房就是完全保障的廉居住房。讓中低收入家庭購買和租用不完全保障的共有產(chǎn)權(quán)的安居住房，并在未來收入增長后，逐步購買剩余的產(chǎn)權(quán)，變?yōu)橥耆杂械纳唐贩?。同時(shí)，過去有政府的投入、補(bǔ)貼的各種類型保障房，都可以投入做成股權(quán)，規(guī)范成共有產(chǎn)權(quán)的保障性住房。

第二，以城鎮(zhèn)化為基礎(chǔ)，構(gòu)建中國住房的空間體系。中國城市化進(jìn)入了大都市區(qū)這個(gè)時(shí)代，整個(gè)城市體系發(fā)生了變化，相應(yīng)的住房空間體系也在動態(tài)變化。十四五規(guī)劃要以城市化為基礎(chǔ)，根據(jù)人口流動的趨勢，思考全國各區(qū)域、空間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景，進(jìn)一步構(gòu)建、規(guī)劃一個(gè)面向未來整個(gè)中國的住房的空間體系。首先，應(yīng)該根據(jù)大都市圈構(gòu)建地方住房市場和保障體系，因?yàn)槎际腥κ莿趧恿κ袌龅幕締卧?。其次，支持四熱地區(qū)即東中部、中心城市、城市群和特殊資源城市的發(fā)展，抑制四冷地區(qū)即東北及西部、非城市群城市、四線及以下城市、資源枯竭城市的發(fā)展。再次，讓規(guī)劃跟上人口的流動趨勢，政策跟上規(guī)劃節(jié)奏。做到規(guī)劃出臺，配套政策落地，建設(shè)、管理和調(diào)控到位。總之，在規(guī)劃上、在政策上、甚至在未來的調(diào)控和管理都要基于城市化背景下的全國城市化的人口分布的變動來完善住房空間體系。

第三，以智能化為目標(biāo)，構(gòu)建中國住房高質(zhì)量的產(chǎn)品及產(chǎn)業(yè)體系。產(chǎn)品體系是各種各樣的住房構(gòu)成，包括戶型大小并與此匹配的功能完善的程度等等。在智能化正在來臨的時(shí)代，在中國邁向高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，應(yīng)該按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，根據(jù)老市民和新市民，基本自住需求、改善型需求和合理的投資需求，日益增長的多樣化的住房需求，發(fā)展綠色、共享、智能、健康的樂居、康居、安居、廉居等多樣化、高質(zhì)量的住房及相關(guān)的產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)。為此，一方面對于依然需求巨大的增量、新建住房需要綠色、智能、健康、安全，另一方面，更大量的老舊住房面臨著質(zhì)量提升、功能完善的改造任務(wù)，也需要實(shí)現(xiàn)綠色、智能、健康、娛樂和安全的改造。這不僅促進(jìn)中國城鄉(xiāng)居民高質(zhì)量的住有好居，而且能夠?qū)χ袊?jīng)濟(jì)增長、轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)。

（作者單位：倪鵬飛、徐海東：中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 中國社會科學(xué)院城市與競爭力研究中心；丁如曦：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 中國社會科學(xué)院城市與競爭力研究中心）