2019年，全球防范工作監(jiān)測委員會(huì)（GPMB）撰寫了一份報(bào)告《一個(gè)危機(jī)四伏的世界：全球突發(fā)衛(wèi)生事件防范工作年度報(bào)告》(A World At Risk: Annual report on global preparedness for health emergencies )。全球防范工作監(jiān)測委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)測和宣傳機(jī)構(gòu)，2018年5月由世界銀行和世界衛(wèi)生組織共同召集建立。該報(bào)告特別了關(guān)注流行病和大流行病的生物風(fēng)險(xiǎn)，并提出了全球領(lǐng)導(dǎo)者為防范緊迫威脅必須采取的七項(xiàng)行動(dòng)。

澎湃新聞翻譯了該報(bào)告的全部內(nèi)容。本篇指出，在防范突發(fā)衛(wèi)生事件方面，各國政府部門的資金投入仍然顯得不足。

即使最保守的研究也表明，疫病大流行風(fēng)險(xiǎn)同樣會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)造成高等級(jí)威脅，例如氣候變化（0.2-2.0%全球GDP，根據(jù)2014年政府間氣候變化專門委員會(huì)）或自然災(zāi)害（0.3-0.5%全球GDP，每年約6.5萬人死亡）（參考文獻(xiàn)42）。國際貨幣基金組織把達(dá)到重大經(jīng)濟(jì)災(zāi)難的標(biāo)準(zhǔn)定為0.5%的GDP損失。

盡管緊急預(yù)防措施的成本效益比很高，政府仍時(shí)常忽視它。世界銀行和WHO分析研究表明，大多數(shù)國家需要每年人均1-2美元的支出，即可支持大流行病防御機(jī)制達(dá)到合理等級(jí)。考慮到這一機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好處（不包括挽救生命消耗的巨大成本），投資健康系統(tǒng)，執(zhí)行國際衛(wèi)生條例 IHR（2005）將帶來各種情形下都不錯(cuò)的回報(bào)。每年為加強(qiáng)動(dòng)物和人類健康系統(tǒng)投入19-34億美元，將產(chǎn)出每年約合300萬億美元的全球公共效益（參考文獻(xiàn)47），投資回報(bào)達(dá)到10到1或更高（參考文獻(xiàn)48）。對(duì)防疫能力和系統(tǒng)的投資符合全球公共利益——所有國家都能從各國的投資中獲益。

基于潛在的經(jīng)濟(jì)和響應(yīng)成本，不對(duì)其加以投資，則不啻為高風(fēng)險(xiǎn)豪賭。

迄今為止取得的成就

一些國家和國際社會(huì)組織逐漸意識(shí)到，防疫能力是加強(qiáng)更廣泛的公共健康系統(tǒng)和推進(jìn)全球健康議程（參考文獻(xiàn)49）中的關(guān)鍵。比如：塞內(nèi)加爾為其緊急事件運(yùn)營中心制定了一條預(yù)算基準(zhǔn)線；大湄公河次區(qū)域衛(wèi)生安全項(xiàng)目，開始與柬埔寨政府、老撾人民民主共和國政府、緬甸政府和越南政府合作，共同提升傳染性疾病和其他健康威脅的防御機(jī)制。

區(qū)域倡議組織同樣增加了對(duì)疫情預(yù)防的資金投入，包括以下幾個(gè)組織機(jī)構(gòu)：

- 非洲疾控和防御中心（0.35億美元，2017-2018）建立了5年戰(zhàn)略規(guī)劃，為外部基金贊助者進(jìn)行更直接或是平行的資金援助提供基本策略；

- 西非區(qū)域疾病監(jiān)控系統(tǒng)增強(qiáng)計(jì)劃（3.908億美元，2016-2018），用于支持11個(gè)西非國家提升增強(qiáng)國家、區(qū)域和跨部門間整合疾病監(jiān)控和響應(yīng)系統(tǒng)的能力；

- 印度太平洋衛(wèi)生安全倡議組織投資建立產(chǎn)品開發(fā)合作關(guān)系，以加快對(duì)新藥、診斷方法和衛(wèi)生系統(tǒng)應(yīng)用的研究。

10個(gè)國家制訂了國家衛(wèi)生安全行動(dòng)計(jì)劃（NAPHS）和其他衛(wèi)生計(jì)劃，國內(nèi)以及雙邊/多邊協(xié)助流的跨領(lǐng)域交互圖，用以可視化這些計(jì)劃促進(jìn)的協(xié)作作用和資金流動(dòng)：比如，在塞拉利昂，8個(gè)行政單位和其他外部捐贈(zèng)者共同籌措了0.477億美元用于實(shí)施國家衛(wèi)生安全行動(dòng)計(jì)劃（參考文獻(xiàn)50）。

國際融資機(jī)構(gòu)紛紛提高了防疫融資的優(yōu)先級(jí)：

- WHO設(shè)立了應(yīng)急準(zhǔn)備基金會(huì)（Contingency Fund for Emergencies，CFE）以在前24-48小時(shí)內(nèi)，即時(shí)響應(yīng)疾病暴發(fā)和潛在的人道主義危機(jī)；這項(xiàng)基金成立于2015年；CFE幫助WHO完成了48個(gè)國家的70多個(gè)獨(dú)立事件的快速響應(yīng)。

- 世界銀行成立了大流行性傳染病緊急基金（PEF），以保險(xiǎn)和現(xiàn)金兩種形式，對(duì)疫情暴發(fā)早期，疾病尚未大規(guī)模流行時(shí)采取的措施進(jìn)行支付；資金支持的申請有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)——病原體類型、傳染性和技術(shù)評(píng)估報(bào)告（參考文獻(xiàn)52）；

- 世界銀行組織，包括國際開發(fā)協(xié)會(huì)，除了在融資方面做出努力外，還為發(fā)展中國家爭取共建臨床研究能力的政治支持和協(xié)作機(jī)會(huì)，這也是全球大流行病預(yù)防的重要組成部分。

持續(xù)存在的挑戰(zhàn)和阻礙

1）防疫的融資機(jī)制破碎，尤其在國家層面

從中央政府到其下各級(jí)政府都需要更多有針對(duì)性的資金投入。國家領(lǐng)導(dǎo)人大多都沒有優(yōu)先為衛(wèi)生系統(tǒng)尤其是防疫系統(tǒng)提供充足的資金。防疫投資與其他衛(wèi)生系統(tǒng)增強(qiáng)措施同樣不被重視，缺乏投資。

2）國家衛(wèi)生安全行動(dòng)計(jì)劃缺少國內(nèi)的資金支持

國家防疫行動(dòng)能否成功，依賴于國家識(shí)別系統(tǒng)間的隔閡、制定計(jì)劃并調(diào)動(dòng)資金支持計(jì)劃實(shí)施的能力。不管其評(píng)估和計(jì)劃有多充分，沒有一項(xiàng)國家衛(wèi)生安全行動(dòng)計(jì)劃（NAPHS）得到完備的資金支持（參考文獻(xiàn)54）。在缺乏國內(nèi)資源情況下，國家無法填補(bǔ)資金空缺，國家層面計(jì)劃的實(shí)施會(huì)出現(xiàn)停滯甚至倒退。

3）國際對(duì)世界上最貧困國家的資金支持不足，現(xiàn)有資金也沒有得到高效利用

物資緊缺的國家不太可能完全自主實(shí)現(xiàn)對(duì)國家衛(wèi)生安全行動(dòng)計(jì)劃（NAPHS）的資金支持。資金規(guī)模達(dá)750億美元的國際開發(fā)協(xié)會(huì)第18輪增資成功支持了25個(gè)國家的防疫計(jì)劃，然而大多數(shù)貧困國家在其他發(fā)展目標(biāo)的掣肘下也不會(huì)選擇將有限資源投入到防疫中。

4）缺乏支撐疫情快速響應(yīng)的快速融資渠道

既有融資機(jī)制在應(yīng)對(duì)長期的疫情暴發(fā)和迅速傳播的全球性大流行病，尤其是呼吸性大流行病方面的防疫是不足的。

5）WHO資金不足

WHO缺乏可預(yù)測、可靈活調(diào)動(dòng)，有可持續(xù)來源的資金，不足以支持國家衛(wèi)生系統(tǒng)在協(xié)同預(yù)防和響應(yīng)上發(fā)揮關(guān)鍵作用。

6）大流行病緊急融資機(jī)構(gòu)需要改革

回顧過去，PEF模型失效，源于關(guān)鍵的設(shè)計(jì)問題；具體來說，是將釋放保險(xiǎn)機(jī)制的疾病擴(kuò)散規(guī)模的參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定過高（參考文獻(xiàn)56，57）。世界銀行重新設(shè)計(jì)了PEF，期待新的模型能夠在2020年年中投入使用。這需要更高的彈性和靈敏度，讓資金能更早到位，應(yīng)用到更廣范圍的疫情暴發(fā)中。

7）私有部門資源大部分沒有得到利用

雖然商業(yè)運(yùn)營依賴于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定，并有其價(jià)值體系，但包括諸如物流和供應(yīng)鏈等可以助力防疫行動(dòng)的私有部門，并沒有被充分動(dòng)員參與進(jìn)來。

8）需要投資范例以鼓舞捐贈(zèng)信心

需要各方多頭并進(jìn)，創(chuàng)造一個(gè)政策制定者和公眾社群共同努力的氛圍，為有效的防疫措施準(zhǔn)備行動(dòng)計(jì)劃和必需物資。在缺少長期全面的防疫物資動(dòng)員計(jì)劃的情況下，決策者必須讓私有部門參與進(jìn)來，打造出多方位的緊急衛(wèi)生事件的防御范例，范例應(yīng)涉及衛(wèi)生系統(tǒng)、人類健康、動(dòng)物健康、疾病管理和環(huán)境。

需要采取的行動(dòng)

1）財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)必須將防疫與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃聯(lián)系起來

為了緩解全國性、區(qū)域性的傳染病，以及全球性的大流行病導(dǎo)致嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)影響，國際貨幣組織IMF和世界銀行必須立刻將防疫體系整合到經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)構(gòu)評(píng)估系統(tǒng)中，例如IMF與各國的下一輪第四磋商條款（Article IV consultations），以及世界銀行附屬機(jī)構(gòu)國際開發(fā)協(xié)會(huì)IDA將發(fā)布的下一財(cái)年各國系統(tǒng)性國別診斷（Systematic Country Diagnostics）。國際開發(fā)協(xié)會(huì)援助增資，全球抗艾滋、結(jié)核和瘧疾基金，和全球疫苗免疫聯(lián)盟都應(yīng)將關(guān)于防疫的具體承諾納入進(jìn)來。

2020年9月前的進(jìn)度指標(biāo)

- 貨幣基金組織和世界銀行將防范工作納入到其系統(tǒng)的國家風(fēng)險(xiǎn)、政策和機(jī)構(gòu)評(píng)估中，包括在貨幣基金組織的《第四磋商工作人員報(bào)告》和為國際開發(fā)協(xié)會(huì)貸款/贈(zèng)款之目的。

- 國際基金體系將其覆蓋的范圍和支援的規(guī)模擴(kuò)展到緊急衛(wèi)生防疫上，包括國際開發(fā)協(xié)會(huì)第19輪增資 （the IDA19 replenishment），聯(lián)合國中央應(yīng)急基金（the Central Emergency Response Fund），全球疫苗免疫聯(lián)盟、全球基金以及其他組織。

2）發(fā)展援助基金組織須為提升防疫工作的資金打造激勵(lì)機(jī)制。

捐助者、國際供資機(jī)構(gòu)、全球基金和慈善機(jī)構(gòu)，須為世界上最貧困和脆弱的國家募集更多資金，更好更及時(shí)地對(duì)接來自聯(lián)合國中央應(yīng)急基金（the Central Emergency Response Fund）的衛(wèi)生發(fā)展援助，來填補(bǔ)這些國家實(shí)施衛(wèi)生安全行動(dòng)計(jì)劃時(shí)的資金缺口。這是全球各國共同的責(zé)任，并符合全球公共利益。成員國應(yīng)同意為WHO對(duì)疫情防御和響應(yīng)的資金做出更多貢獻(xiàn)，并持續(xù)支持WHO意外損失準(zhǔn)備基金（CFE），包括建立并踐行世界銀行大流行病緊急融資體系的增資計(jì)劃。

2020年9月前的進(jìn)度指標(biāo)

- WHO成員國同意在2020年為第73屆世界衛(wèi)生大會(huì)增加用于防范工作的評(píng)定會(huì)費(fèi)；并且成員國、世界銀行和捐贈(zèng)者持續(xù)地為WHO意外損失準(zhǔn)備基金（CFE）提供每年1億美元的支持。

最終目標(biāo)

所有國家利用國內(nèi)資源完成融資，并充分滿足實(shí)施國家衛(wèi)生安全行動(dòng)計(jì)劃（NAPHS）的資金需求，世界上最貧困的國家由國際資源進(jìn)行輔助。防疫資金規(guī)模水平整體提高。國際貨幣基金組織和世界銀行具備有效的行動(dòng)體系支持各國防疫措施，應(yīng)對(duì)緊急情況的資金能迅速到位。WHO擁有充足的資金儲(chǔ)備和物資技術(shù)的支持，支撐各國防疫，并領(lǐng)導(dǎo)全球?qū)θ魏畏秶鷥?nèi)發(fā)生的緊急公共衛(wèi)生事件做出響應(yīng)；CFE得到包括世界銀行PEF在內(nèi)的眾多捐贈(zèng)者的持續(xù)捐贈(zèng)。

參考文獻(xiàn)：

42、Source: United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNDRR).

47、People, pathogens and our planet: the economics of one health. Washington (DC): World Bank; 2012 (http://documents.worldbank. org/curated/en/612341468147856529/People-pathogens-and-our-planet-the-economics-of-one-health, accessed 20 August 2019).

48、ScharDL,YameyGM,MachalabaCC,KareshWB.Aframeworkforstimulatingeconomicinvestmentstopreventemergingdiseases. Bull World Health Organ. 2017;96(2):138-40.

49、World Bank Group. “Pandemic Preparedness Financing-STATUS UPDATE, June 2019” Commissioned paper by the GPMB, www.who. int/gpmb.

50、StrategicPartnershipforInternationalHealthRegulations(2005)andHealthSecurity(SPH).In:WorldHealthOrganization[website]. Geneva: World Health Organization; 2019 (https://extranet.who.int/sph, accessed 20 August 2019).

52、Financial Intermediary Funds (FIFs): Pandemic Emergency Financing Facility (website]. Washington: World Bank: 2019 (https:// fiftrustee.worldbank.org/en/about/unit/dfi/fiftrustee/fund-detail/pef#3, accessed 20 August 2019). The financial support has been capitalized at US$ 425 million for the insurance market and has a target of US$ 50–100 million for its cash window.

54、WHO,“ThematicPaperontheStatusofCountryPreparednessCapacities”CommissionpaperfortheGPMB,www.who.int/gpmb.

56、Financial Intermediary Funds (FIFs): Pandemic Emergency Financing Facility (website]. Washington: World Bank: 2019 (https:// fiftrustee.worldbank.org/en/about/unit/dfi/fiftrustee/fund-detail/pef#3, accessed 20 August 2019).

57、Independent Oversight Advisory Committee. From “never again” to the “new normal”: What does the 2018–2019 Ebola outbreak in the Democratic Republic of the Congo tell us about the state of global epidemic and pandemic preparedness and response?” Commissioned paper by the GPMB at www.who.int/gpmb.

（注：基于原報(bào)告的版權(quán)申明，本版本并非由世界衛(wèi)生組織提供，世衛(wèi)組織不對(duì)本翻譯內(nèi)容的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。詳細(xì)內(nèi)容請參考英文原版報(bào)告。）