上海自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)的“特殊綜合保稅區(qū)”實質上是中國特色的自由港。自貿區(qū)新片區(qū)要建成“全球一流、符合中國實際”的“最高標準”、“最高水平”的自由貿易區(qū)，必須按照自由港的基本屬性和結合中國自貿區(qū)的實際采取行動。2017年10月，時任國務院副總理汪洋同志在《人民日報》撰文指出，“自由港是設在一國（地區(qū)）境內關外，貨物資金人員進出自由，絕大多數(shù)商品免征關稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區(qū)?！边@是目前為止最為權威的“特殊經濟功能區(qū)”定義，表明了“特殊綜合保稅區(qū)”作為“特殊經濟功能區(qū)”的核心部分所固有的“境內關外”、“四大自由”、“最高開放水平”的經濟屬性。

一、世界自由港發(fā)展現(xiàn)狀

自由貿易是自由港的基本功能，境內關外是傳統(tǒng)自由港的基本制度框架，圍欄隔離是基本的安全保障措施。自由港最早誕生于歐洲。1228年，法蘭西王國在南部的馬賽港港區(qū)內劃出一片特定區(qū)域，開辟為自由貿易區(qū)，規(guī)定外國貨物可以不被征收任何稅，自由出入這一區(qū)域。17世紀以后，自由港在西歐國家盛行開來，德國的漢堡和布萊梅、法國的敦克爾克、丹麥的哥本哈根、荷蘭鹿特丹和阿姆斯特丹等，紛紛變身為自由港。在歐洲的殖民地區(qū)，則出現(xiàn)了直布羅陀、丹吉爾、巴拿馬科隆、吉布提、新加坡、中國香港、中國澳門等。歐盟協(xié)議生效后，歐洲自由港事實上失去了自由貿易功能，于是其中一部分隨著相關法規(guī)到期而宣布撤銷，例如英國的倫敦港等7個自由港，德國的漢堡港等。目前，歐洲有83個自由港。

世界銀行（2008）定義自由港是廣義的特殊經濟區(qū)（SEZs），適合所有類型的經濟活動，并提供更廣泛的激勵和福利。特殊經濟區(qū)在20世紀流行并廣泛存在，其功能與傳統(tǒng)自由港不完全相同，制度框架與后者也不同。特殊經濟區(qū)首先出現(xiàn)在美國。1934年，紐約州議員Emmanuel Celler創(chuàng)造性提出設立對外貿易區(qū)，并確立其基本屬性是“圍網的中立地區(qū)”和具有“準公共品”屬性，這樣的基本屬性被遵循至今。美國業(yè)界和政府對對外貿易區(qū)戰(zhàn)略實施效果的評價極高。例如，長期的實踐證明，這一制度安排為私營企業(yè)“提升國際貿易、吸引外國投資、創(chuàng)造高薪工作崗位、可持續(xù)發(fā)展的就業(yè)崗位”提供了機會，有效提升了美國制造業(yè)競爭力、增加就業(yè)和促進出口，是美國“最有效的政策性工具之一”（Bolle & Williams，2012）。美國商務部在官網如此評價道：“對外貿易區(qū)通過削減經營成本，有助于公平競爭和提高美國企業(yè)競爭力；通過對進口品的延遲納稅、稅費優(yōu)惠等措施有利于與外國企業(yè)競爭的美國企業(yè)活動和增加值?！泵绹彩鞘澜缟显O立自由港最多的國家，共設立了約300個主區(qū)和大約600個分區(qū)。美國對外貿易區(qū)因功能不同于傳統(tǒng)自由港，其制度框架相對完整，成為之后許多國家設立特殊經濟區(qū)的參考范式。

第二次世界大戰(zhàn)結束以后，更多國家主動借鑒歐洲自由港模式設立特殊經濟區(qū)，各國設立的動機與美國設立對外貿易區(qū)相似，即作為服務國家經濟發(fā)展的政策工具或者戰(zhàn)略之一。與美國對外貿易區(qū)相似，這些特殊經濟區(qū)的功能定位不同于傳統(tǒng)自由港，不局限于自由貿易，它們的名稱如自由區(qū)、自由貿易區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、都市區(qū)、工廠區(qū)等往往體現(xiàn)了其主要特色。到2006年，全球共有3500多個處在運行中自由貿易港，分散于135個國家，大約創(chuàng)造了6600萬個直接就業(yè)崗位和5000億美元全球直接貿易增加值。目前，國際競爭力最強的自由港主要有新加坡的自由區(qū)、愛爾蘭的香農自由區(qū)、阿聯(lián)酋迪拜自由港、美國對外貿易區(qū)等。它們的基礎制度架構基本一致。

2020年2月9日，脫歐后的英國政府宣布著手謀劃建設10個世界一流的創(chuàng)新型自由港，旨在通過重振自由港促進創(chuàng)新來對“脫歐”帶來的貿易沖擊并打造全球貿易中心和投資中心，促進英國各地的貿易、就業(yè)和投資。英國創(chuàng)新型自由港戰(zhàn)略是對全球范圍內傳統(tǒng)型自由港的一次革命。

二、國際先進自由港的制度框架

國際海關組織（WCO）根據(jù)世界各種形式的特殊經濟區(qū)的特征，定義“自由區(qū)”，需滿足三個基本條件：

一是“境內關外”，免除海關常規(guī)監(jiān)管；

二是最少文件要求，除了必要的衛(wèi)生和國土安全及移民機構，不設其他政府部門；

三是被國家立法授權免予適用部分國內法律，或被授權單獨立法，或經營者獲得專門立法。

1.立法。國際先進自由港至少擁有一部國家層面的專門法律。例如，美國對外貿易區(qū)法律體系由《對外貿易區(qū)法案》、《對外貿易區(qū)條例》、《海關與邊防局條例》和對外貿易區(qū)“特別立法”構成。1969 年，新加坡也通過《自由貿易區(qū)法案》，并根據(jù)該法案正式設立該國第一個自由區(qū)：裕廊自由區(qū)。迪拜自由區(qū)依照阿拉伯聯(lián)合酋長國聯(lián)邦法律和迪拜酋長國法律設立，同時擁有一定自主立法權和司法權。

2.海關監(jiān)管和關稅政策。總體上，自由港擁有“境內關外”地位，采用簡化的海關流程，海關貨物在港區(qū)內享受暫免貿易稅或者延遲納稅。各國自由港各自做出了創(chuàng)造性的制度安排。迪拜完全豁免自由區(qū)貨物關稅。新加坡整體實施自由港制度即零關稅，其自由區(qū)允許按照HS4位碼報關。美國對外貿易區(qū)內可以不設置海關，海關積極協(xié)助對外貿易區(qū)管理者的活動，實施關稅倒置。

3.積極的稅收政策。積極的稅收政策包括低稅負和納稅便利。國際先進自由港向企業(yè)提供多種所得稅、資本稅、印花稅等多方面稅收優(yōu)惠政策，稅負水平在本國范圍內保持最低，簡化稅制，提高稅收政策在全球范圍內的競爭力。在迪拜開設企業(yè)，可以享受數(shù)十年的零稅負。新加坡國家稅種少，主要是GST（相當于消費稅，目前稅率為7%），自由區(qū)內貨物不進入國內消費市場就不必繳納GST。

4.港區(qū)治理。設立審批中央政府歸中央政府，除了海關監(jiān)管和關稅政策（由于境內關外，這兩項權利對區(qū)內商業(yè)活動干預大大降低）之外的其他權力被移交給地方。專門管理機構負責港區(qū)規(guī)劃和開發(fā)，提供法律框架和政策措施，協(xié)助推廣和招商引資等，該機構在新加坡是國家海事和港口管理局或者民航局，在美國是港務局，在迪拜是自由區(qū)管理局。港區(qū)經營者可以是國有企業(yè)也可以是私人企業(yè)。迪拜自由區(qū)公共區(qū)域開發(fā)、基礎設施建設等由政府投資完成，經營者能夠像經營一家企業(yè)那樣經營自由港。

5.區(qū)內商業(yè)活動。國際先進自由港的鮮明特征是包括貿易、投資等經濟活動相對較高的自由度，擁有國際一流的營商環(huán)境，迪拜、新加坡和中國香港等往往被譽為最易開公司的地方。政府創(chuàng)造一些特殊簡易程序授權區(qū)內商務活動，例如僅僅檢查經營者合規(guī)和清償能力的記錄，盡最大可能避免政府干預正常商務活動，例如引入“輕觸”機制，或者創(chuàng)造“監(jiān)管沙盒”。自由區(qū)（港）“境內關外”地位，確保區(qū)內企業(yè)可以最大限度地進行自由貿易。自由港吸引產業(yè)資本和外國企業(yè)取決于戰(zhàn)略定位或者政策目標，對外資企業(yè)不設股比要求，也沒有外匯匯兌、利潤匯回等資本項目的限制。

6.其他政策和風險考量。除了吸引全球貿易和全球投資，國際先進自由港的政策目標往往還有就業(yè)、創(chuàng)新、制造業(yè)發(fā)展和增長等。為了促進就業(yè)，美國對外貿易區(qū)禁止國際雇員，新加坡、迪拜等卻鼓勵國際雇員。英國正在謀劃中的10個創(chuàng)新型自由港，規(guī)劃中的許多政策措施都是出于激勵創(chuàng)新的政策目標。國際先進自由港風險考量，主要針對國土安全和洗錢、逃稅、避稅等非法商業(yè)活動，因此大多數(shù)被圍網隔離。在一流營商環(huán)境和阻止風險之間進行平衡，其結果是減少事前監(jiān)管和嚴厲事后處罰。

三、臨港新片區(qū)“特殊經濟功能區(qū)”制度創(chuàng)新重點突破領域

經過7年多的發(fā)展，上海自貿試驗區(qū)進行諸多制度創(chuàng)新試驗，許多成功經驗如商事制度改革、貿易單一窗口、先入?yún)^(qū)后報關、“分送集報、自行運輸”、FT賬戶等在全國被復制被推廣。上海自貿試驗區(qū)基礎制度架構基本形成，并成為全國各地自貿試驗區(qū)和臨港新片區(qū)基礎制度架構的模板，包括商事制度、金融制度、貿易制度、海關監(jiān)管和關稅政策等，所覆蓋范圍與國際先進自由港的基礎制度構架基本一致。

與自貿試驗區(qū)原有片區(qū)相比，臨港新片區(qū)擁有更高標準、更加開放和更具特色的政策目標。按照中央領導對臨港新片區(qū)提出的“五個重要”的要求和對上海強化“四大功能”的新要求，并服務于全面提升上?！拔鍌€中心”的核心功能，對標國際先進水平，新片區(qū)制度架構面臨以下突破。

1.“境內關外”地位。目前，國家或者地方層面立法沒有明確賦予任何自貿試驗區(qū)或者片區(qū)“境內關外”法律地位。只有明確了“境內關外”地位，臨港新片區(qū)才能夠進一步緩解復雜海關監(jiān)管和稅負較高的約束，最大限度提升貿易投資便利化水平，釋放貿易自由、投資自由、資金自由、運輸自由、人員流動自由等方面潛力。

2.允許更多形式和更大范圍的自由貿易。貿易有多種形式，離岸貿易和轉口貿易是其中的兩種。新片區(qū)自由貿易不應局限于一般貿易、加工貿易這樣的直接貿易形式，也應允許自由離岸貿易和轉口貿易，以更好地實現(xiàn)貿易自由和運輸自由，并促進投資自由、資金自由和人員流動自由。

3.進一步提升貿易便利化水平，部分商品和企業(yè)可以免予海關監(jiān)管。簡化海關監(jiān)管可以考慮以下幾種途徑。第一種在區(qū)內不設置海關機構，只保留簡易的報關通關程序；第二種是淡化海關與新片區(qū)之間的監(jiān)管和被監(jiān)管關系，轉為強調服務和合作關系；第三種是減少監(jiān)管的量，可以將“監(jiān)管貨物”改為“監(jiān)管企業(yè)倉庫（可以是虛擬倉庫）”，并且設置一定的比例進行抽查；第四種是在監(jiān)管中引入新技術和促進數(shù)據(jù)共享。

4.塑造有國際競爭力的稅收政策。臨港新片區(qū)實施具有國際競爭力的稅收制度和政策是我國自貿區(qū)的重大突破，“區(qū)內符合條件的從事集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、民用航空等關鍵領域核心環(huán)節(jié)生產研發(fā)的企業(yè)，自設立之日起5年內減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅”。如果放在國際范圍內比較的話，新片區(qū)還有大幅度提高的減稅和提升納稅便利化的空間。

5.拓展FT賬戶功能，進一步提升投資自由化水平，更大程度實現(xiàn)經常項下的資本自由流動。FT賬戶是上海自貿區(qū)金融改革的核心，一線基本放開，可以辦理經常項下和直接投資項下的跨境資金結算；二線連通境內賬戶，有限滲透。但是在實際操作中，一線和二線的外匯管理往往更嚴格。未來，需要進一步拓展FT賬戶投資功能，簡化資金劃轉，個人賬戶也可以適時開通。

6.探索開放資本賬戶。新片區(qū)定位包括在岸業(yè)務與離岸業(yè)務的雙向連通，因而需要探索開放資本賬戶，例如啟動境內個人QDII2渠道、加大資本賬戶雙向投資范圍和渠道、允許企業(yè)境外母（子）公司境內發(fā)行人民幣債券、支持民營資本進入金融業(yè)等，推動實現(xiàn)上海全球資源配置功能和開放樞紐門戶功能。同時搭建金融要素國際交易平臺，吸引國際資本集聚，推動形成國際化金融市場。

（作者文娟為上海對外經貿大學國際經貿學院副教授、自貿港戰(zhàn)略研究院副院長，經濟學博士）