6月1日，中國首部衛(wèi)生健康領域的基礎法律——《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》（下稱“基本醫(yī)衛(wèi)法”）正式實施。

“基本醫(yī)衛(wèi)法”被稱為衛(wèi)生健康領域第一部“牽頭總管”的基礎性、綜合性法律，亦被視作是健康領域的基本法。2019年12月28日第13屆全國人民代表大會常務委員會第15次會議通過。

此前，我國已制定有《傳染病防治法》《精神衛(wèi)生法》《職業(yè)病防治法》《獻血法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《食品安全法》《藥品管理法》《疫苗管理法》等10多部單行法律、40多部行政法規(guī)和眾多行政規(guī)章，但這些法律都是針對某一特定具體領域的分散立法，缺乏系統(tǒng)性。歷經(jīng)20年醞釀出臺的《基本醫(yī)衛(wèi)法》，既是對此前若干單行法律的系統(tǒng)性整合，同時也融入了醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的經(jīng)驗成果。

基本醫(yī)衛(wèi)法共10章110條，包括總則、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、醫(yī)療衛(wèi)生機構、醫(yī)療衛(wèi)生人員、藥品供應保障、健康促進、資金保障、監(jiān)督管理、法律責任及附則。

總則提綱挈領，明確核心理念是“醫(yī)療健康事業(yè)以人民為中心”、“堅持公益性原則”、“國家和社會尊重、保護公民健康權”以及“公民依法享有從國家和社會獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的權利”……

其他八章則根據(jù)上述價值定位具體闡述，社會辦醫(yī)、鄉(xiāng)村醫(yī)生、醫(yī)患糾紛、院前急救、弱勢人群健康、心理健康等諸多待解的現(xiàn)實難題自此有了法律標尺。

江蘇省衛(wèi)健委副主任李少冬在日前舉辦的“基本醫(yī)衛(wèi)法”實施新聞通氣會上向包括澎湃新聞（www.loaarchitects.com.cn）在內(nèi)的媒體表示，該法為醫(yī)療衛(wèi)生和健康領域中分散、獨立的一些部門立法提供了一個法律基礎和基本框架。法律的生命力在于實施，江蘇將會乘著此次法律東風，結合江蘇實際及疫情防控需要，制定一些新的法規(guī)規(guī)章予以配套完善，彌補在院前急救、婦幼保健、兒童醫(yī)院、精神衛(wèi)生等方面的短板和不足。

首次明示“健康權”

在諸多業(yè)內(nèi)人士看來，“基本醫(yī)衛(wèi)法”一大亮點是首次在法律層面上明確提出健康是人的基本權益。健康攸關生命，但健康作為一項權利出現(xiàn)在人類認知中，卻是晚近的事。

中國衛(wèi)生法學會常務副會長、清華大學法學院教授王晨光認為，基本醫(yī)衛(wèi)法意義上的健康權不僅包括不受侵犯的自由權，還包括更廣的獲得醫(yī)療衛(wèi)生服務的權利，具有積極個人權利的性質(zhì)。

概括而言，《基本醫(yī)衛(wèi)法》規(guī)定的健康權包括：公平獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務權、個人健康信息權、獲得緊急醫(yī)療救助權、健康教育權、參加醫(yī)療保險權、醫(yī)療服務知情同意權、特殊群體健康保障權、健康損害賠償權、參與健康決策權等權利。

中南大學法院學院、醫(yī)療衛(wèi)生法研究中心陳云良教授認為，健康權具有社會屬性，是一種積極權利，需要靠國家的積極作用才能充分實現(xiàn)?；诮】禉嗟纳鐣鄬傩?，該法的核心與靈魂就是“確立國家在基本醫(yī)療衛(wèi)生服務供給方面的主導義務”。

公民健康權要得到完整的保護，除建立完整的醫(yī)療衛(wèi)生法體系之外，還要在其他法律中作出相應規(guī)定。江蘇省衛(wèi)健委副主任李少冬注意到，“把健康融入各項政策”，系首次在基本法律層面上作出規(guī)定，各部門公共政策制定和實施的全過程應將健康納入考量范圍，“這將從源頭上消除影響健康的各種隱患”。

“將健康融入各項政策”，在醫(yī)學界被稱為“HiAP”（Health in All Policies），是世界衛(wèi)生組織提出并倡導的制度，其基本出發(fā)點在于：健康很大程度上是由衛(wèi)生保健領域以外的因素決定的，如飲用水、環(huán)境等等。

個人選擇亦是決定健康的主要因素，如吸煙、嗜酒、熬夜等一些不良生活習慣。該法明確，公民是自己健康的第一責任人，應樹立和踐行健康理念；公民應當尊重他人健康權利和利益。

李少冬認為，健康權的明確提出，并保障其公平可及，理順了國家和社會、醫(yī)療衛(wèi)生和健康機構、公民個人之間的權利義務關系。人民的健康權利從此有了立法保障。

堅持“公益性”

改革開放后的20多年，我國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革走了一些彎路。時至今日，醫(yī)療衛(wèi)生服務的提供究竟應由政府主導，還是市場化、商業(yè)化仍存爭議?！盁o統(tǒng)一規(guī)范、各自為政是其中主因”，李少冬表示。比如，江蘇宿遷等地賣掉公立醫(yī)院的影響延續(xù)至今。

伴隨醫(yī)保入局，新一輪醫(yī)改于2005年啟動。這輪醫(yī)改調(diào)整過往“市場化”導向，轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗В度胝坚t(yī)療總費用比例大幅提升。

15年后，這一輪醫(yī)改的改革經(jīng)驗被“基本醫(yī)衛(wèi)法”全盤吸收——該法明確，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)應堅持“公益性”原則，基本公共衛(wèi)生服務由國家免費提供；醫(yī)療衛(wèi)生服務體系堅持以非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機構為主體、營利性醫(yī)療機構為補充。

同時，還約定基本醫(yī)療衛(wèi)生服務具有“可及性”、“公平性”，即通過適宜藥物、技術和設備提供所有公民均能獲取和享有的醫(yī)療服務。

公立醫(yī)院是承擔公益性角色的主力軍，因此監(jiān)管更趨嚴格。基本醫(yī)衛(wèi)法作出以下禁止性規(guī)定，政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機構不得與其他組織投資設立非獨立法人資格的醫(yī)療衛(wèi)生機構，不得與社會資本合作舉辦營利性醫(yī)療衛(wèi)生機構，讓公立醫(yī)院回歸服務宗旨。

公立醫(yī)院科室是否可開放承包等爭議熱點也得到明確——非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機構不得向出資人分配收益，禁止偽造、變造、買賣、出租、出借醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證，不得對外出租、承包醫(yī)療科室。

財政投入是區(qū)別政府主導還是市場主導的根本因素?；踞t(yī)衛(wèi)法專設一整個章節(jié)規(guī)定“資金保障”，要求各級人民政府應當切實履行發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生與健康事業(yè)的職責，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展、財政狀況和健康指標相適應的醫(yī)療衛(wèi)生與健康事業(yè)投入機制，將醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進經(jīng)費納入本級政府預算，按照規(guī)定主要用于保障基本醫(yī)療服務、公共衛(wèi)生服務、基本醫(yī)療保障和政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機構建設和運行發(fā)展。

強基層

醫(yī)療衛(wèi)生服務堅持以公益性為原則，但國家力量的重點仍然是基層。

基層醫(yī)療衛(wèi)生服務能力薄弱已成為當下約束我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的一大癥結?！盎踞t(yī)衛(wèi)法”明確，優(yōu)先支持縣級以下醫(yī)療機構發(fā)展，并首次在法律上提出“農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡”和“城市社區(qū)衛(wèi)生服務網(wǎng)絡”的概念，這對進一步推進和完善基層醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡提供了清晰的法律基礎和指引。

今年4月，江蘇省衛(wèi)健委明確今年內(nèi)將基本建成80個農(nóng)村區(qū)域性醫(yī)療衛(wèi)生中心，并且納入江蘇省政府今年十大重點任務。農(nóng)村醫(yī)衛(wèi)中心輻射2-4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原則上服務人口10萬以上，且要全面落實國際基本公共衛(wèi)生服務項目。

新一輪醫(yī)改推動的分級診療，出發(fā)點亦在于改變醫(yī)療資源配置不平衡，解決“大醫(yī)院人滿為患，小醫(yī)院門可羅雀”的問題。然而推行數(shù)年來，“人才不愿來，來了留不住”依然是橫亙在醫(yī)療資源下沉的一道關卡。

該法另一個突出亮點便是專門提及鄉(xiāng)村醫(yī)生。第56條明確村醫(yī)隊伍建設、職業(yè)發(fā)展、補助及養(yǎng)老問題，“建立縣鄉(xiāng)村上下貫通的職業(yè)發(fā)展機制，完善對鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員的服務收入多渠道補助機制和養(yǎng)老政策”。

江蘇省衛(wèi)健委副主任李少冬評價說，鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員的職業(yè)空間將迎來重大發(fā)展，縣鄉(xiāng)村三級上下貫通，村醫(yī)不再是“一干就是一輩子”，按照相應的選拔機制，有能力的鄉(xiāng)村醫(yī)生將獲得更多的晉升機會和更優(yōu)厚的待遇，讓基層醫(yī)療醫(yī)療隊伍煥發(fā)出新的生機與活力。

強調(diào)國家力量“?；尽钡耐瑫r，基本醫(yī)衛(wèi)法鼓勵“社會辦醫(yī)”，滿足人民群眾的多樣化、差異化和個性化健康需求。社會力量舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機構在醫(yī)保定點、特定醫(yī)療技術準入等方面享有與公立醫(yī)療衛(wèi)生機構同等的稅收、財政補助、用地等政策。

立法治醫(yī)鬧

近年來醫(yī)患糾紛、醫(yī)鬧、殺醫(yī)案件屢出不窮，醫(yī)患關系和醫(yī)療秩序等問題也成為本該是死生托付之交的醫(yī)患雙方心中難言的痛。王晨光認為，這部法律對于規(guī)范醫(yī)療秩序和保護醫(yī)護人員權益做出了明確的規(guī)定，但其重大意義絕非僅僅限于“立法治醫(yī)鬧”。

第57條明確，禁止任何組織或者個人威脅、危害醫(yī)療衛(wèi)生人員人身安全，侵犯醫(yī)療衛(wèi)生人員人格尊嚴。國家采取措施，保障醫(yī)療衛(wèi)生人員執(zhí)業(yè)環(huán)境。

中國衛(wèi)生法學會常務理事、學術委員會副主任曹艷林指出，盡管此前我國《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》已經(jīng)規(guī)定“全社會應當尊重醫(yī)師。醫(yī)師依法履行職責，受法律保護”。但從法律層面明確規(guī)定醫(yī)療衛(wèi)生人員人身安全、人格尊嚴不容侵犯，全社會應當尊重醫(yī)療衛(wèi)生人員等，在我國還是首次。這從法律層面宣示了醫(yī)療衛(wèi)生人員的地位和尊嚴。

同時，該法對醫(yī)療衛(wèi)生人員的執(zhí)業(yè)要求更加嚴格，進一步規(guī)范醫(yī)務人員行為，如明確不得對患者實施過度醫(yī)療，不得利用職務之便索要、非法收取財物或者牟取其他不正當利益。

備受關注的薪酬獎勵制度改革也得到明確。該法提出，國家建立健全符合醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)特點的人事、薪酬和獎勵制度，體現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生人員職業(yè)特點和技術勞動價值。

此外，基本醫(yī)衛(wèi)法還填補了之前衛(wèi)生監(jiān)督部門沒有法律正式賦權的空白，給衛(wèi)生監(jiān)督工作實現(xiàn)了“正身”。法律同時規(guī)定，國家建立健全機構自治、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督相結合的醫(yī)療衛(wèi)生綜合監(jiān)督管理體系，體現(xiàn)多方共治的格局。

李少冬在會上表示，法律的生命力在于實施，貫徹好、實施好基本醫(yī)衛(wèi)法，需要立足江蘇衛(wèi)生健康實際，結合疫情防疫需要，制定一些新的法規(guī)規(guī)章予以配套完善，如健全公共衛(wèi)生應急管理體系，補齊基層公共衛(wèi)生發(fā)展短板等。

6月1日，這一基礎性法律的實施，昭示萬里長征邁出堅實一步，但是健康中國的大廈遠未落成，后續(xù)還需配套的法律法規(guī)以及具體機制制度細化完善，同樣，也還有一些法律空白的部分，仍待考驗各方智慧。