新版《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）已于2019年8月經(jīng)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)，并于2020年1月1日起實(shí)施。該法首次（以法律形式）明確提出土地“成片開發(fā)”的概念和規(guī)定。但由于對(duì)“成片開發(fā)”的界定不明確，引發(fā)了廣泛熱議乃至不少爭(zhēng)議。爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于“成片開發(fā)”是否會(huì)擴(kuò)大土地征收范圍和規(guī)模、延續(xù)大量占有農(nóng)地而削弱耕地資源基礎(chǔ)、侵害農(nóng)民合法土地（增值）收益。為此，亟須明確界定“成片開發(fā)”的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)。

一、客觀分析對(duì)“成片開發(fā)”的主要質(zhì)疑

“成片開發(fā)”，首次（以法律形式）正式出現(xiàn)在最新修訂的《土地管理法》第五章（“建設(shè)用地”）之第四十五條（“為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實(shí)施征收”）之第五款（“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)”）。“成片開發(fā)”一經(jīng)提出，即引起社會(huì)廣泛關(guān)注、質(zhì)疑。質(zhì)疑主要集中在以下方面：“成片開發(fā)”的提出并以法律形式明確下來(lái)，是否會(huì)背離壓縮土地征收的政策取向？是否會(huì)加重各地（地方政府）土地開發(fā)熱或開發(fā)區(qū)熱？是否會(huì)進(jìn)一步加速土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和耕地資源流失？是否無(wú)益于扭轉(zhuǎn)侵害農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象？

上述質(zhì)疑反映出土地問(wèn)題在中國(guó)歷來(lái)都是一個(gè)敏感的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題。土地問(wèn)題的核心是土地權(quán)益問(wèn)題。成片開發(fā)，涉及土地開發(fā)主體、開發(fā)收益及其分配、開發(fā)用途及其管制等，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)視角看，還是從社會(huì)、法律乃至政治視角看，成片開發(fā)問(wèn)題都是當(dāng)前土地問(wèn)題領(lǐng)域的一個(gè)敏感問(wèn)題、熱點(diǎn)問(wèn)題。如果處理不好，會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，延遲國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程。對(duì)于上述質(zhì)疑，需要從“成片開發(fā)”的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)等方面去加以把握和回答。

二、盡快明確“成片開發(fā)”的基本內(nèi)涵

（一）了解“成片開發(fā)”的緣起

“成片開發(fā)”，國(guó)內(nèi)早在二十多年前就有所討論，但當(dāng)時(shí)主要集中于討論類似于（外向型）經(jīng)濟(jì)開發(fā)（開放）區(qū)的建設(shè)，認(rèn)為成片開發(fā)的主要目的在于吸引國(guó)（境）外投資、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，也應(yīng)該看到，國(guó)外也有與成片開發(fā)相類似的術(shù)語(yǔ)，如“地域開發(fā)”或“集群開發(fā)”，前者強(qiáng)調(diào)大面積的一體化開發(fā)，追求規(guī)模效應(yīng)；后者強(qiáng)調(diào)開發(fā)項(xiàng)目間的配套或配套開發(fā)、綜合開發(fā)，追求集成效應(yīng)或組合效應(yīng)。

此種含義的土地“成片開發(fā)”對(duì)于吸引國(guó)（境內(nèi)外）投資、加速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，起到至關(guān)重要的作用。當(dāng)然，也導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)民土地權(quán)益受損、土地開發(fā)利用粗放等一系列問(wèn)題。

（二）辨析“成片開發(fā)”的不同觀點(diǎn)

“成片開發(fā)”不僅僅是一個(gè)純粹的學(xué)術(shù)概念，還是一個(gè)帶有濃厚的政策色彩、時(shí)代特征和中國(guó)特色的術(shù)語(yǔ)。然而，目前關(guān)于成片開發(fā)的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，對(duì)其也有不同的界定。第一種（也是比較流行的）觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂成片開發(fā)是指在取得國(guó)有土地使用權(quán)后，依照規(guī)劃對(duì)土地進(jìn)行綜合性的開發(fā)建設(shè)（包括平整場(chǎng)地、建設(shè)供排水、供電、供熱、道路交通、通信等公用設(shè)施），形成工業(yè)用地和其他建設(shè)用地條件，然后進(jìn)行土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)。第二種（也是比較直觀的）觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂成片開發(fā)是指住宅小區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)式的開發(fā)。第三種（也是比較情緒化的）觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂成片開發(fā)一般指的就是集餐飲、購(gòu)物、娛樂(lè)于一體的成片開發(fā)，或者等同于綜合式房地產(chǎn)開發(fā)。當(dāng)然還有其他觀點(diǎn)，例如認(rèn)為成片開發(fā)就是大規(guī)模開發(fā)，或者認(rèn)為成片開發(fā)就是配套開發(fā)，或者認(rèn)為成片開發(fā)是指綜合開發(fā)，或者認(rèn)為成片開發(fā)類似于原來(lái)的一級(jí)開發(fā)。

（三）界定“成片開發(fā)”的基本內(nèi)涵

綜上，并結(jié)合最新的《土地管理法》所顯示的法律語(yǔ)境，筆者認(rèn)為，“成片開發(fā)”應(yīng)同時(shí)具備如下六個(gè)基本特征：一是符合規(guī)劃。包括成片開發(fā)在內(nèi)的所有土地開發(fā)方式，均應(yīng)符合國(guó)土空間規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等。鑒于其開發(fā)規(guī)模和開發(fā)內(nèi)容的特質(zhì)，成片開發(fā)更須嚴(yán)格符合相關(guān)規(guī)劃。

二是政府主體。由（縣級(jí)以上）政府作為唯一（或主要的）開發(fā)主體，而非企業(yè)作為開發(fā)主體。

三是公共用途。全部（或主要）用于公共用途。當(dāng)然，關(guān)于公共用途或公益用途有不同的認(rèn)識(shí)和界定，而且也是動(dòng)態(tài)的、可變的。根據(jù)《土地管理法》，土地的公共用途主要包括軍事和外交用地，由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社區(qū)綜合服務(wù)、社會(huì)福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護(hù)等公共事業(yè)用地，由政府組織實(shí)施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)用地等。公共用途是成片開發(fā)的基本特征。

四是政府征收。政府作為征收主體，完全或主要基于公共用途需要，依據(jù)《土地管理法》及相關(guān)規(guī)定和合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地征收。

五是規(guī)模開發(fā)。成片開發(fā)由（政府）開發(fā)主體根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等，對(duì)取得開發(fā)權(quán)的土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、配套建設(shè)。一般地，成片開發(fā)的規(guī)模要明顯大于同地區(qū)其他土地開發(fā)形式。

六是非營(yíng)利性。無(wú)論開發(fā)主體結(jié)構(gòu)如何（政府唯一主體或以政府為主），無(wú)論用途性質(zhì)如何（完全公益性或準(zhǔn)公益性），無(wú)論開發(fā)規(guī)模如何（大或比較大，配套完備或比較完備），均不得以營(yíng)利為目的，即使有財(cái)務(wù)盈余，亦須盈余歸公，不然會(huì)嚴(yán)重背離“公共用途”的初衷，也背離土地征收的初衷。

由此，本報(bào)告進(jìn)一步認(rèn)為，所謂“成片開發(fā)”是指同時(shí)具備符合規(guī)劃、政府主體、公益用途、政府征收、規(guī)模開發(fā)和非營(yíng)利性等基本特征的土地開發(fā)形式，亦即所謂“成片開發(fā)”是指政府依據(jù)相關(guān)規(guī)劃、主要基于公共用途（及地區(qū)發(fā)展需要）、對(duì)土地進(jìn)行征收和非營(yíng)利性規(guī)?；_發(fā)的土地開發(fā)形式。

三、盡快制定實(shí)施“成片開發(fā)”的判別標(biāo)準(zhǔn)

（一）“成片開發(fā)”判別標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)其基本特征

“成片開發(fā)”的政策性、操作性和技術(shù)性較強(qiáng)，關(guān)鍵是要有明確的判別標(biāo)準(zhǔn)。截至目前，還沒(méi)有正式的判別標(biāo)準(zhǔn)，作為土地主管部門的自然資源部正在抓緊研究制定此類標(biāo)準(zhǔn)。本報(bào)告認(rèn)為，“成片開發(fā)”的上述六個(gè)基本特征，應(yīng)該、也必須全面體現(xiàn)在成片開發(fā)的界定和識(shí)別上，進(jìn)而應(yīng)該、也必須全面體現(xiàn)在成片開發(fā)的“標(biāo)準(zhǔn)”上。

（二）關(guān)于“成片開發(fā)”判別標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)

在目前，“成片開發(fā)”的判別（識(shí)別、評(píng)估）標(biāo)準(zhǔn)，可主要由如下五個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)地構(gòu)成：

一是合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)。這基于“符合規(guī)劃”的基本特征。成片開發(fā)必須完全符合規(guī)劃（國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等）要求。是否符合此標(biāo)準(zhǔn)，以“是”或“否”為準(zhǔn)，如果為“否”，則無(wú)須再考慮下面所列的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)；如果為“是”，則可繼續(xù)運(yùn)用下面所列的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)加以判斷或評(píng)價(jià)?！昂弦?guī)性”標(biāo)準(zhǔn)，為定性判斷，無(wú)須量化處理。

二是政府性標(biāo)準(zhǔn)。這基于“政府主體”和“政府征收”的基本特征。政府性主要體現(xiàn)為政府是成片開發(fā)的主體。這一方面體現(xiàn)為成片開發(fā)的法人必須是政府（縣及縣級(jí)以上政府，一般不得以政府指定的機(jī)構(gòu)為開發(fā)法人），政府全資或至少由政府控股（例如不低于51%，此比例與下面所列的公益用途土地比例高度關(guān)聯(lián)）。同時(shí)，也體現(xiàn)為土地征收由政府組織實(shí)施完成，征收補(bǔ)償由政府財(cái)政（含政府債務(wù)）作為唯一或主要來(lái)源?！罢浴睒?biāo)準(zhǔn)，是先定性后定量、定性與定量相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)。

三是公益性標(biāo)準(zhǔn)。這基于“公共用途”的基本特征。成片開發(fā)土地完全基于公益利益、用于公益用途，或至少主要基于公共利益、主要用于公共用途?！爸饕糜诠婊蚬灿猛尽敝小爸饕钡慕缍?，是敏感而棘手的問(wèn)題，且因地、因時(shí)、因事而宜?？梢詫?duì)公益用途用地所占比例規(guī)定一個(gè)合理的區(qū)間，例如60%-80%。比例過(guò)低，就會(huì)引致社會(huì)議論和不滿，從而影響土地征收和開發(fā)的順暢性、和諧性；比例過(guò)高，就會(huì)加重地方政府（特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府）的財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而影響土地征收和開發(fā)的可行性、積極性?！肮嫘浴睒?biāo)準(zhǔn)也是先定性后定量、定性與定量相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)。

四是規(guī)模性標(biāo)準(zhǔn)。這基于“規(guī)模開發(fā)”的基本特征。根據(jù)各地區(qū)各城市的建設(shè)用地供求關(guān)系狀況及土地綜合開發(fā)和功能配套要求等，確定成片開發(fā)的最低規(guī)模或適宜規(guī)模。一般地，建設(shè)用地供求關(guān)系寬松、土地綜合開發(fā)和功能配套要求較低的地區(qū)或城市，以及潛在（或意向）開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目較少的地區(qū)或城市，成片開發(fā)的規(guī)模不宜過(guò)大，反之亦然。為便于實(shí)際操作，可由自然資源部按照城市規(guī)模等級(jí)分別規(guī)定相應(yīng)的成片開發(fā)規(guī)模等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，例如，超大城市100公頃，特大城市80公頃，大城市50公頃，中等城市30公頃，小城市10公頃等。另外還要考慮地區(qū)差異性和地形地貌因素?！耙?guī)模性”標(biāo)準(zhǔn)，是完全定量化的標(biāo)準(zhǔn)。

五是非營(yíng)利性標(biāo)準(zhǔn)。這基于“非營(yíng)利性”的基本特征。成片開發(fā)不以營(yíng)利為目的。即使由于其中的非公益性用途開發(fā)建設(shè)而產(chǎn)生一定的財(cái)務(wù)盈余，也不應(yīng)作為利潤(rùn)加以處置（例如作為開發(fā)企業(yè)的利潤(rùn)、政府機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位的獎(jiǎng)金等自由支配資金），而應(yīng)用于公共用途或公用事業(yè)。為此，加強(qiáng)成片開發(fā)的財(cái)務(wù)監(jiān)督至為關(guān)鍵?！胺菭I(yíng)利性”標(biāo)準(zhǔn)，是監(jiān)測(cè)監(jiān)督型、定性與定量相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)。

四、嚴(yán)格“成片開發(fā)”的認(rèn)定批準(zhǔn)和監(jiān)督評(píng)議

（一）確保不背離成片開發(fā)的初衷

新版《土地管理法》之所以列入“成片開發(fā)”，實(shí)際上是在確保收縮土地征收范圍與規(guī)模的前提下，確保按時(shí)完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；部分已基本完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的地區(qū)，亦需推進(jìn)“再工業(yè)化”“再城鎮(zhèn)化”以提高工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的質(zhì)量與水平。

所謂土地征收，是指國(guó)家為了公共利益目標(biāo)和要求，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民以合理補(bǔ)償和妥善安置的行為。由政府完成征收后的土地主要用作建設(shè)用地，且往往經(jīng)過(guò)有償出讓之后收益會(huì)劇增（數(shù)倍乃至數(shù)十倍以上），由此產(chǎn)生農(nóng)民（因非農(nóng)化而產(chǎn)生的增值）土地收益嚴(yán)重受損的現(xiàn)象。因此，土地的用途轉(zhuǎn)換（應(yīng)用作公共用途）、收益分配（應(yīng)確保公平公正）是土地征收備受爭(zhēng)議的核心問(wèn)題。

有鑒于此，土地成片開發(fā)決不能背離公共用途或公共利益的目標(biāo)、要求和初衷，更不能借工業(yè)化或再工業(yè)化、城鎮(zhèn)化或再城鎮(zhèn)化之名，行侵占農(nóng)民或其他原住民土地權(quán)益、謀求不當(dāng)土地增值收益之實(shí)。

（二）加強(qiáng)上級(jí)政府監(jiān)管和同級(jí)人大監(jiān)督

實(shí)際上，為防止“成片開發(fā)”濫用或無(wú)限擴(kuò)大適用范圍，《土地管理法》明確規(guī)定成片開發(fā)須“經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)”。這種高層級(jí)政府批準(zhǔn)，對(duì)于嚴(yán)格控制“成片開發(fā)”范圍、規(guī)模和用途至關(guān)重要，是極其必要的。為此，要切實(shí)加強(qiáng)省級(jí)以上人民政府對(duì)“成片開發(fā)”的認(rèn)定和批準(zhǔn)。這種認(rèn)定和批準(zhǔn)不應(yīng)流于形式。對(duì)須經(jīng)國(guó)務(wù)院（自然資源主管部門）和省級(jí)人民政府審批的成片開發(fā)的類別、規(guī)模以及程序等具體事宜，應(yīng)及早明確。

同時(shí)，為彰顯人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在立法和執(zhí)法監(jiān)督等方面的權(quán)威地位，應(yīng)加強(qiáng)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)所在地土地成片開發(fā)的法律監(jiān)督、規(guī)劃審批及重大事項(xiàng)監(jiān)督。同時(shí)，各級(jí)監(jiān)督委員會(huì)及檢察院、法院，也應(yīng)全程介入和監(jiān)督成片開發(fā)。

（三）加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)監(jiān)督

需要特別注意的是，鑒于“成片開發(fā)”在《土地管理法》中與包括軍事、外交、科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境、扶貧搬遷、保障性安居工程等土地用途排列在一起，其“公共利益”的特性應(yīng)得到充分的保障，亦應(yīng)得到社會(huì)、特別是當(dāng)?shù)鼐用竦膹V泛認(rèn)可。為此，應(yīng)建立健全“成片開發(fā)”的社會(huì)評(píng)議制度，例如可以實(shí)行較為嚴(yán)格而規(guī)范的“成片開發(fā)”聽證。

五、結(jié)語(yǔ)

“成片開發(fā)”的明確界定，既要充分考慮保障農(nóng)民土地權(quán)益、保障國(guó)家糧食安全的目標(biāo)和要求，也要考慮保持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、由小康向富裕邁進(jìn)的目標(biāo)和要求。就目前主要矛盾和矛盾的主要方面看，應(yīng)著力保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，充分尊重農(nóng)民的意愿，確保農(nóng)民的決策知情權(quán)和參與權(quán)，確保農(nóng)民的生存和發(fā)展能力只能增強(qiáng)、不能削弱?！俺善_發(fā)”的理論性、政策性、技術(shù)性和敏感性較強(qiáng)，還需要在實(shí)踐中不斷深化認(rèn)識(shí)、理順關(guān)系。相信以新版《土地管理法》實(shí)施為重要契機(jī)，隨著各地的實(shí)踐探索，關(guān)于“成片開發(fā)”的認(rèn)識(shí)會(huì)越來(lái)越統(tǒng)一，實(shí)踐會(huì)越來(lái)越豐富，正效應(yīng)會(huì)越來(lái)越彰顯，負(fù)效應(yīng)會(huì)得到嚴(yán)格遏制。

（作者楊艷系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所助理研究員）