2018年8月29日，山東青島西海岸新區(qū)魯海豐碼頭，遠(yuǎn)洋捕撈船隊(duì)出航。 本文圖片 視覺(jué)中國(guó)

因新冠疫情被延期的WTO漁業(yè)補(bǔ)貼談判有望在年內(nèi)繼續(xù)。今年6月25日，WTO規(guī)則談判小組主席、哥倫比亞大使圣地亞哥·威爾斯（Santiago Wills）向各成員國(guó)代表分發(fā)了新一版協(xié)議草案。7月21日，各國(guó)代表在一次閉門(mén)磋商后決定將于9月開(kāi)始對(duì)草案進(jìn)行“不間斷磋商”，并爭(zhēng)取在年底前達(dá)成有關(guān)削減漁業(yè)補(bǔ)貼的協(xié)議。中國(guó)駐WTO代表張向晨表示支持達(dá)成協(xié)議的時(shí)間表，并準(zhǔn)備“充分參與”密集的談判。

WTO漁業(yè)補(bǔ)貼談判的拉鋸至今已持續(xù)了近20年。2001年，WTO首次承認(rèn)有必要對(duì)漁業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行改革，并在2005年完善了談判授權(quán)。2015年，聯(lián)合國(guó)提出的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中包括“到2020年，禁止某些助長(zhǎng)過(guò)剩產(chǎn)能和過(guò)度捕撈的漁業(yè)補(bǔ)貼，取消助長(zhǎng)非法、未報(bào)告和無(wú)管制（IUU）捕撈活動(dòng)的補(bǔ)貼，避免出臺(tái)新的這類(lèi)補(bǔ)貼”，推動(dòng)了談判的繼續(xù)。

各國(guó)部長(zhǎng)本應(yīng)在原定今年6月上旬在哈薩克斯坦努爾蘇丹舉辦的第12屆WTO部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上達(dá)成協(xié)議，但受新冠疫情影響，會(huì)議在3月被宣布取消。正是因此，6月下旬的新動(dòng)向讓坊間重新看到談判在今年結(jié)出成果的希望。

“這是WTO有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的首個(gè)談判，這意味著我們必須要轉(zhuǎn)變一下思路”，在今年5月一個(gè)由英國(guó)智庫(kù)查塔姆研究所（Chatham House）舉辦的網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)上威爾斯說(shuō)?！霸S多談判人員在補(bǔ)貼和補(bǔ)貼對(duì)貿(mào)易的影響問(wèn)題上很有經(jīng)驗(yàn)。但是補(bǔ)貼對(duì)環(huán)境造成的影響對(duì)我們是個(gè)新課題?！?/p>

談判中，中國(guó)作為漁業(yè)大國(guó)的立場(chǎng)和政策舉足輕重。中國(guó)目前是全球最大的魚(yú)類(lèi)生產(chǎn)國(guó)，也是食用魚(yú)類(lèi)的主要出口國(guó)，每年有大量財(cái)政支持流向海洋捕撈，其中包括被公認(rèn)對(duì)資源可持續(xù)有害的燃料補(bǔ)貼。在國(guó)內(nèi)捕撈（在中國(guó)管轄海域的捕撈）上，中國(guó)已出臺(tái)燃料補(bǔ)貼的量化控制目標(biāo)，但遠(yuǎn)洋漁業(yè)的政策走向仍不明朗。此外，由于中國(guó)堅(jiān)持自身的發(fā)展中國(guó)家地位，新協(xié)議中針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的“特殊和區(qū)別待遇”該如何設(shè)置，也會(huì)成為談判焦點(diǎn)。

中國(guó)即將在2021年開(kāi)啟第14個(gè)五年規(guī)劃，預(yù)計(jì)屆時(shí)相關(guān)漁業(yè)政策將有調(diào)整。中國(guó)正處在探討和調(diào)整漁業(yè)補(bǔ)貼政策的關(guān)鍵時(shí)刻。

特殊和區(qū)別待遇受關(guān)注

根據(jù)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14.6，“發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家合理、有效的特殊和差別待遇”應(yīng)是WTO漁業(yè)補(bǔ)貼談判中一個(gè)不可或缺的組成部分。一名參與談判的中國(guó)漁業(yè)專(zhuān)家也透露，正在進(jìn)行的WTO談判中，“特殊和區(qū)別待遇是一個(gè)焦點(diǎn)”。

為發(fā)展中國(guó)家提供“特殊和區(qū)別待遇”在WTO的貿(mào)易規(guī)則中十分常見(jiàn)。根據(jù)WTO的認(rèn)定方法，世界銀行標(biāo)準(zhǔn)下的最不發(fā)達(dá)國(guó)家自動(dòng)享受發(fā)展中國(guó)家待遇。在此之外，WTO成員可以自我認(rèn)定為發(fā)展中國(guó)家，只要其他締約國(guó)不反對(duì)，這些成員就可以享受作為“發(fā)展中國(guó)家”的惠益。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究室主任、研究員韓楊今年4月撰文指出，當(dāng)前談判分歧點(diǎn)之一是如何界定發(fā)展中國(guó)家享有的“特殊和差別待遇”。由于發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家所處發(fā)展階段不同，漁業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)存在顯著差異，前者典型補(bǔ)貼主要用于燃油、漁船建造、冷凍、漁具、安全設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施支持、漁業(yè)管理措施等；而后者主要是對(duì)公共服務(wù)如基礎(chǔ)設(shè)施、研發(fā)以及漁業(yè)管理措施的直接轉(zhuǎn)移。經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同導(dǎo)致立場(chǎng)分歧。

2020年2月26日，深圳市水灣遠(yuǎn)洋有限公司三艘遠(yuǎn)洋捕撈船自大溪地滿(mǎn)載415噸金槍魚(yú)駛?cè)臌}田港。

漁業(yè)資源關(guān)乎全球食品安全和漁民生計(jì)，各國(guó)也將關(guān)注補(bǔ)貼變化如何影響低收入國(guó)家的小規(guī)模漁民。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的數(shù)據(jù)，目前發(fā)展中國(guó)家有大約1.16億人的生計(jì)依賴(lài)于商業(yè)捕撈產(chǎn)業(yè)鏈，其中超過(guò)90%來(lái)自小型漁業(yè)。

去年6月，中國(guó)向談判小組提交了一份提案，建議對(duì)某些造成產(chǎn)能過(guò)剩和過(guò)度捕撈的漁業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行上限封頂和逐步縮減，而非立即禁止，從而“為可持續(xù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展留出空間”。提案同時(shí)提出，發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)被給予特殊和區(qū)別待遇，后者可免于封頂與縮減。

中國(guó)目前在WTO中自我主張為發(fā)展中國(guó)家。一些觀(guān)察認(rèn)為，如中國(guó)繼續(xù)堅(jiān)持在WTO中的發(fā)展中國(guó)家地位，可能會(huì)激化中國(guó)和美國(guó)在漁業(yè)補(bǔ)貼談判上的分歧。美國(guó)對(duì)WTO給予發(fā)展中國(guó)家的區(qū)別待遇規(guī)則長(zhǎng)期懷有不滿(mǎn)，并持續(xù)發(fā)出改革呼聲。今年2月，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）縮減了其“發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體”名單，中國(guó)在被刪減之列。

根據(jù)全球補(bǔ)貼研究中心（Global Subsidies Initiative）的簡(jiǎn)報(bào)，在去年12月的一輪WTO補(bǔ)貼談判中，一些發(fā)展中和最不發(fā)達(dá)國(guó)家曾就特殊和區(qū)別待遇問(wèn)題發(fā)聲。其中，代表非洲、加勒比和太平洋國(guó)集團(tuán)的南非、代表最不發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)的塞內(nèi)加爾，以及印度都強(qiáng)調(diào)有必要讓貧窮國(guó)家免于遵守禁止補(bǔ)貼規(guī)定，應(yīng)該把對(duì)禁補(bǔ)的重點(diǎn)放在大型工業(yè)捕撈國(guó)身上。

這份簡(jiǎn)報(bào)還稱(chēng)，美國(guó)不接受全面豁免自我認(rèn)定的發(fā)展中國(guó)家的方案。美國(guó)強(qiáng)調(diào)，任何特殊和區(qū)別待遇只能對(duì)應(yīng)單獨(dú)的補(bǔ)貼禁止規(guī)則，或是為了幫助締約國(guó)履行協(xié)定而產(chǎn)生的具體需求。

據(jù)路透社報(bào)道，在7月21日的閉門(mén)會(huì)談上，張向晨大使再次強(qiáng)調(diào)：有必要明確制定對(duì)中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家“有意義且有效”的特殊和差別待遇。但是，發(fā)展中國(guó)家之間的立場(chǎng)也有差異。印度同樣支持采用特殊和差別待遇，但是它主張將補(bǔ)貼的削減對(duì)象聚焦在遠(yuǎn)洋漁業(yè)和大型工業(yè)化漁業(yè)，而向在國(guó)家領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)捕魚(yú)的小型糊口型漁民提供豁免。它還提出人均國(guó)民總收入（GNI）連續(xù)三年超過(guò)5000美元的國(guó)家不得享有豁免，這意味著中國(guó)被排除在外?！疤厥夂蛥^(qū)別待遇是聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14.6授權(quán)的一部分，但我們希望成員國(guó)可以在設(shè)計(jì)特殊和區(qū)別待遇規(guī)則時(shí)將可持續(xù)放在討論的重點(diǎn)。我們希望特殊和區(qū)別待遇不會(huì)損害海洋的健康”，皮尤基金會(huì)消除有害漁業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目經(jīng)理伊莎貝爾·賈勒特（Isabel Jarrett）賈勒特說(shuō)。

破題中國(guó)燃油補(bǔ)貼

在上述查塔姆研究所的網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)上威爾斯表示，WTO的漁業(yè)補(bǔ)貼談判之所以漫長(zhǎng)且復(fù)雜，其中一個(gè)原因是補(bǔ)貼數(shù)據(jù)的不透明和不同政府間機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)的兼容性低。他表示，如果沒(méi)有補(bǔ)貼數(shù)據(jù)做支持，問(wèn)題的嚴(yán)重性也就無(wú)法評(píng)斷。

去年，一個(gè)由不列顛哥倫比亞大學(xué)領(lǐng)銜的科學(xué)團(tuán)隊(duì)對(duì)全球漁業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行了估算，它發(fā)現(xiàn)2018年全球用作漁業(yè)補(bǔ)貼的公共資金達(dá)到350億美元，其中涉及產(chǎn)能提升的補(bǔ)貼占到222億美元。這些補(bǔ)貼主要包括船只的燃油補(bǔ)貼、漁船升級(jí)、稅收減免等。中國(guó)、歐盟、美國(guó)、韓國(guó)和日本的補(bǔ)貼提供量居世界前五，占到全球補(bǔ)貼總量的58%。

在所有補(bǔ)貼中，燃油補(bǔ)貼刺激了漁船產(chǎn)能擴(kuò)張、加速海洋資源衰竭，是公認(rèn)的破壞性支出。燃油補(bǔ)貼在許多漁業(yè)大國(guó)普遍存在。作為全球捕撈量最大的國(guó)家，中國(guó)自2006年開(kāi)始實(shí)施漁業(yè)燃油補(bǔ)貼政策。根據(jù)綠色和平2017年整理的數(shù)據(jù)，從2006年到2011年，中央燃油補(bǔ)貼金額在6年之間增長(zhǎng)近9倍，很大程度上刺激了當(dāng)時(shí)遠(yuǎn)洋漁船的建造熱潮。

中國(guó)燃油補(bǔ)貼官方數(shù)據(jù)自2011年起便停止公布。不過(guò)，據(jù)海南大學(xué)法學(xué)院副教授魏德才出版于2019年10月的《海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的國(guó)際規(guī)則變動(dòng)研究》一書(shū)，2006至2014年，中央財(cái)政累計(jì)安排漁業(yè)燃油補(bǔ)貼資金達(dá)到1484億元，其中2014年高達(dá)242億元。

為促進(jìn)漁業(yè)資源保護(hù)、優(yōu)化漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，中國(guó)已著手對(duì)國(guó)內(nèi)漁業(yè)燃油補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整，以抑制過(guò)剩捕撈能力。2015年，財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)出通知，表示力爭(zhēng)到2019年，用5年左右時(shí)間，將國(guó)內(nèi)捕撈業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼降至2014年補(bǔ)貼水平的40%，同時(shí)支持漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)。

但遠(yuǎn)洋漁業(yè)油補(bǔ)調(diào)整則相對(duì)復(fù)雜。中國(guó)是遠(yuǎn)洋漁業(yè)大國(guó)，據(jù)今年3月的官方數(shù)據(jù)，目前遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)有170多家，作業(yè)遠(yuǎn)洋漁船2600多艘，年產(chǎn)量200萬(wàn)噸左右。根據(jù)2019年中國(guó)漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒，2018年中國(guó)遠(yuǎn)洋漁船占到全國(guó)海洋機(jī)動(dòng)漁船總功率數(shù)的18.6%。遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展既關(guān)乎民生，也關(guān)乎維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益等戰(zhàn)略性考量。

“十三五”規(guī)劃中，中國(guó)提出到2020年，將遠(yuǎn)洋漁船總數(shù)穩(wěn)定在3000艘以?xún)?nèi)，年產(chǎn)量230萬(wàn)噸左右，遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)數(shù)量在2016年基礎(chǔ)上保持“零增長(zhǎng)”。相比3月披露的數(shù)據(jù)，中國(guó)遠(yuǎn)洋捕撈能力仍有上升空間。而政府尚未對(duì)燃油補(bǔ)貼的調(diào)整給出量化方向。

魏德才在上述書(shū)中指出，中國(guó)遠(yuǎn)洋漁船數(shù)量大，但裝備和技術(shù)仍然落后，與漁業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家差距較大。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)處于上升期，亟需政府投入，現(xiàn)在締結(jié)WTO漁補(bǔ)協(xié)議不利于中國(guó)漁業(yè)產(chǎn)品升級(jí)、漁民增收以及維護(hù)遠(yuǎn)洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、拓展中國(guó)水產(chǎn)品國(guó)際占有率等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

青島海洋研究會(huì)理事長(zhǎng)王松林也表示，由于捕撈能力還未觸頂，產(chǎn)業(yè)仍有上升空間，燃油補(bǔ)貼很可能短時(shí)間內(nèi)不會(huì)削減。

2020年5月14日，?？吭诮K省連云港港集裝箱碼頭的“深藍(lán)號(hào)”漁業(yè)捕撈加工船試航，這是我國(guó)自主研制建造的第一艘漁業(yè)捕撈加工一體船，主要用于南大洋漁業(yè)捕撈。

“捕撈能力到達(dá)上限以后，燃油補(bǔ)貼水平是會(huì)維持還是往下走，現(xiàn)在也還不好判斷”，王松林說(shuō)?！暗菨O業(yè)資源將最終決定捕撈能力的上限。如果越來(lái)越多的科學(xué)證據(jù)表明，遠(yuǎn)洋漁業(yè)行業(yè)增長(zhǎng)空間已經(jīng)不大，那么各級(jí)政府可能就會(huì)更加謹(jǐn)慎地對(duì)待燃油和漁船建設(shè)這些產(chǎn)能補(bǔ)貼的審批”。

補(bǔ)貼分類(lèi)不清，局部已在收緊

目前，國(guó)際社會(huì)對(duì)漁業(yè)補(bǔ)貼的定義和分類(lèi)方法并不統(tǒng)一，WTO也沒(méi)有針對(duì)漁業(yè)補(bǔ)貼的專(zhuān)門(mén)規(guī)則，而只有針對(duì)各種補(bǔ)貼的一般性規(guī)則。

2011年，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授邊永民曾撰文指出，考慮到WTO的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（SCM）未來(lái)可能令某些漁業(yè)補(bǔ)貼受到限制，中國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)補(bǔ)貼進(jìn)行梳理和分類(lèi)，并考慮逐步減少和取消那些對(duì)貿(mào)易扭曲較大和對(duì)漁業(yè)資源的可持續(xù)利用不利的補(bǔ)貼，調(diào)整補(bǔ)貼的類(lèi)型和結(jié)構(gòu)，使政府對(duì)漁業(yè)的支持能合法繼續(xù)。

但是這樣的梳理、分類(lèi)直至目前仍未完成。魏德才在前述去年10月出版的書(shū)中表示，在中國(guó)行政機(jī)關(guān)的公文中，漁業(yè)補(bǔ)貼被泛指用于漁業(yè)生產(chǎn)的各種財(cái)政支出，且生產(chǎn)實(shí)踐中的漁業(yè)補(bǔ)貼概念過(guò)于廣泛，范圍遠(yuǎn)大于糧農(nóng)組織的概念，更是比WTO的概念寬泛很多。盡管中國(guó)在2001年加入WTO，但在行政上并未依照WTO的概念對(duì)多種“漁業(yè)補(bǔ)貼”進(jìn)行分類(lèi)，從而無(wú)法大體上分析出中國(guó)涉及禁止性補(bǔ)貼的種類(lèi)與金額，更沒(méi)有依據(jù)作業(yè)規(guī)?；蜃鳂I(yè)工具對(duì)捕撈漁業(yè)進(jìn)行分類(lèi)。

即便如此，中國(guó)也并非沒(méi)有行動(dòng)。助長(zhǎng)過(guò)度捕撈和IUU捕撈活動(dòng)的補(bǔ)貼，都在WTO漁業(yè)補(bǔ)貼談判試圖禁止之列。相比在削減產(chǎn)能方面的遲疑態(tài)度，中國(guó)近年在打擊IUU捕撈活動(dòng)上的動(dòng)作則相對(duì)積極。

比如，今年有望完成修訂的《漁業(yè)法》已將遠(yuǎn)洋漁業(yè)從業(yè)人員“黑名單”制度納入條款。2018年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部首次公布涉嫌違法違規(guī)捕撈的遠(yuǎn)洋漁企負(fù)責(zé)人和船長(zhǎng)名單，多名造成嚴(yán)重后果者受到取消油補(bǔ)、吊銷(xiāo)資格等處罰。

去年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也明確表示正會(huì)同有關(guān)部門(mén)積極加入并推動(dòng)落實(shí)聯(lián)合國(guó)《港口國(guó)措施協(xié)定》（PSMA）。該協(xié)定要求締約國(guó)采取措施阻止被發(fā)現(xiàn)從事IUU捕撈活動(dòng)的漁船?？吭搰?guó)港口，使其漁獲無(wú)法達(dá)致國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，同時(shí)，對(duì)查處進(jìn)行通報(bào)。目前全世界有三分之一國(guó)家加入了該協(xié)定。

綠色和平資深海洋項(xiàng)目主任周薇表示，相較解決捕撈能力過(guò)剩和過(guò)度捕撈問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)IUU活動(dòng)的監(jiān)管和懲處爭(zhēng)議更少，改進(jìn)路徑更清晰。受到如2017年“福遠(yuǎn)漁冷999”等船只公海非法捕撈、轉(zhuǎn)運(yùn)鯊魚(yú)等事件的負(fù)面影響，中國(guó)近年來(lái)提升漁業(yè)管理的動(dòng)力增強(qiáng)。如上述“黑名單”制度及PSMA措施等能夠落實(shí)，無(wú)疑能提升中國(guó)對(duì)IUU的監(jiān)管能力，這與WTO談判尋求終結(jié)助長(zhǎng)此類(lèi)活動(dòng)的補(bǔ)貼的目標(biāo)相一致。

王松林則表示，中國(guó)目前針對(duì)一些破壞性較強(qiáng)、選擇性差的漁具漁法，已經(jīng)在逐步取消補(bǔ)貼，如雙船底拖網(wǎng)、帆張網(wǎng)和三角虎網(wǎng)等作業(yè)類(lèi)型漁船自2020年起已喪失領(lǐng)取油補(bǔ)資格，這是補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向的積極信號(hào)。

對(duì)于中國(guó)未來(lái)的漁業(yè)補(bǔ)貼調(diào)整方向，王松林說(shuō)，目前中國(guó)國(guó)內(nèi)漁業(yè)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在精確度不夠等問(wèn)題，針對(duì)漁業(yè)活動(dòng)對(duì)資源、環(huán)境方面的實(shí)際影響的研究也比較匱乏，這給漁業(yè)的現(xiàn)代化管理造成了障礙。他表示，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)對(duì)漁業(yè)資源管理模型的建立，以及限額捕撈等產(chǎn)出導(dǎo)向管理措施的設(shè)計(jì)都至關(guān)重要，“如果中國(guó)要調(diào)整燃油補(bǔ)貼，可以將相當(dāng)一部分經(jīng)費(fèi)用到這方面?！?/p>

（作者張子竹，自由撰稿人，曾任財(cái)新周刊環(huán)境記者和香港鳳凰衛(wèi)視駐肯尼亞記者。本文采寫(xiě)得到環(huán)保組織中外對(duì)話(huà)支持）