今年是深圳經(jīng)濟特區(qū)成立40年。深圳未來如何發(fā)展？是不是應該升格為直轄市？中國科學院王開泳、陳田的一篇研究報告“‘十四五’時期行政區(qū)劃設置與空間治理的探討”（《中國科學院院刊》2020年第35卷第7期）提出支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市的建議，這只是該研究報告眾多政策建議中的一條，但報告發(fā)表之后當即引起軒然大波。

現(xiàn)在，熱鬧的爭論已經(jīng)過去了一個多月，正好是冷思考的時候。

近年來，關于直轄市擴容的說法一直不絕于耳，各種說法所建議的直轄市名單也有很大差別。這個升格直轄市版本所涉及的四個城市中，除了喀什之外，其他三個城市經(jīng)常出現(xiàn)在直轄市升格建議名單上。這三個城市是副省級計劃單列市，在計劃資源配置上有著其他地級市所不具有的獨特優(yōu)勢。但就是這樣，計劃單列市從行政管理上看，還得服從所在的省級政府管轄，自主權遠不如省級政府。

計劃單列市或地級市如能升格為直轄市，那么城市的自主權就會相應擴大。升格為直轄市，往往會相應擴大所在城市的腹地，從而進一步提升城市的資源動員能力。而且，在現(xiàn)有行政管理體系中，直轄市的地位高于一般的省份。可以說，城市直轄代表了一個城市成長的夢想。直轄市的地位特別，北京、上海、天津一直是先進地區(qū)的代表。在計劃經(jīng)濟下，直轄市所擁有的計劃資源優(yōu)勢以及所擁有的最好的經(jīng)濟基礎，決定了直轄市在全國的地位。時至今日，直轄市的經(jīng)濟地位雖有分化，但仍然具有舉足輕重的地位。

隨著廣東、江蘇等省份的經(jīng)濟快速增長，天津近年來相對所取得的經(jīng)濟成就，與直轄市似乎并不相稱。重慶市作為最年輕的直轄市，更像是一個省份。重慶市直轄之前，當時關于行政區(qū)劃調(diào)整的討論更多是圍繞三峽工程，成立三峽省。三峽省已經(jīng)進入籌建階段，但最終未能成立，結(jié)果是重慶成為直轄市。作為一個農(nóng)村面積較大的直轄市，重慶的發(fā)展水平與京津滬不可同日而語。但是，重慶市在直轄之后還是發(fā)生了翻天覆地的變化。一般的看法是，直轄市給重慶帶來了難得的發(fā)展機遇。直轄市的特殊優(yōu)勢，仍然令每個大城市神往。

一說起城市升格為直轄市，人們想到更多的是這些城市行政級別的升格。升格之后，這些城市會發(fā)生質(zhì)的變化嗎？它們質(zhì)的變化會不會給其他地方帶來負面影響？如果城市升格為直轄市，所帶來的只是正面影響，同時不會給其他地方帶來負面影響，那么更多的城市就應該升格。顯然，對負面影響的變化顧慮，嚴重影響城市的升格提議。有可能被作為直轄市候補對象的城市，往往是所在省份中經(jīng)濟地位最為重要的，如果讓它們升格，這些省份的其他地區(qū)的經(jīng)濟和財政實力就會削弱較多，如未能得到充分補償，則所在省份一般會對城市升格持保留態(tài)度。

升格為直轄市，往往意味著城市政府可支配行政資源的擴大，意味著腹地的擴大，但“脫胎換骨”到什么程度，需要作相應論證。要為更多的城市直轄找到理由，那就是直轄之后，城市會加快發(fā)展，所獲得的紅利足以彌補所在省份的損失。要做到這一點，就非得對城市直轄之后的各種效應作深入分析不可。只有通過這種分析的考驗，利大于弊的城市才可以列入直轄市候補名單。

想當然是要不得的。城市升格直轄市背后更深層次的問題，是行政區(qū)劃與經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在矛盾。行政區(qū)劃滯后于經(jīng)濟發(fā)展的要求，讓城市協(xié)調(diào)成本大幅度增加，但這總體上還是一條行政性分權的思路。誰能保證調(diào)整后的行政區(qū)域就一直與經(jīng)濟發(fā)展的要求相適應呢？不僅僅是城市，就是省級行政區(qū)也是如此。當今的“省”來自元代的“行省”，這是一種與軍事行動有關的制度安排。即使最初的行政區(qū)劃與經(jīng)濟相適應，也無法保證行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)的永遠一致，雖然行政區(qū)劃時有調(diào)整。但不可否認的是，省級行政區(qū)劃自上世紀50年代基本格局形成之后，總體上未作大變動。這不是說，經(jīng)濟發(fā)展未對行政區(qū)劃發(fā)展提出要求，而是省級行政區(qū)劃的調(diào)整是系統(tǒng)工程，影響面太大，需要協(xié)調(diào)處理的問題太多。

省級行政區(qū)劃基本不作調(diào)整，但行政區(qū)域間的合作一直都存在，先有跨越省級行政區(qū)劃的經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，后有各種區(qū)域一體化規(guī)劃，試圖彌補行政區(qū)劃不作調(diào)整在經(jīng)濟上的缺陷。既然有了京津冀一體化、長江三角洲一體化、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟政策，那么還有必要將某些城市升格為直轄市嗎？現(xiàn)實中不乏跨省的經(jīng)濟腹地操作，如上海與安徽馬鞍山、蕪湖等城市的關系，與江蘇南通市的關系，但其中所涉的行政協(xié)調(diào)成本，顯然要大于一個省級行政區(qū)內(nèi)部的協(xié)調(diào)成本。即使是同在一個省，副省級城市與不屬于它管理的地級市之間，如涉及經(jīng)濟腹地問題，所耗費的行政協(xié)調(diào)成本也不見得低。

對于中央政府來說，全國一盤棋，行政區(qū)劃的成本和收益比較需要統(tǒng)籌看待。《中國科學院院刊》所刊發(fā)的這篇研究報告建議四城市直轄的報告，是從推進扁平化管理，形成高效率組織體系出發(fā)的。報告設立直轄市的主張是與縮小大省管轄幅度、推進扁平化管理相提并論的。無疑，優(yōu)勢地區(qū)增長極的作用如能得到發(fā)揮，那么這對經(jīng)濟增長總體有利，是值得歡迎的。喀什設立直轄市與穩(wěn)疆固邊有關。無論如何，只有區(qū)域經(jīng)濟真正得到發(fā)展，各項事業(yè)才有扎實的基礎。

省級行政區(qū)劃的調(diào)整難度很大，所考慮的因素往往超越經(jīng)濟，政治、社會、文化等各種因素都要納入其中。哪些城市應該升格為直轄市，爭議肯定很大，不同的主張有不同的理由。只要各自給出的理由，并加以充分的論證，相信更多的共識可以形成。我更愿意將四城市升格直轄市的爭論作為行政區(qū)劃調(diào)整大討論的一個契機，以促進更加適應治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的省級行政區(qū)劃的形成。

問題的討論要回歸理性。這篇研究報告，涉及四城市直轄的內(nèi)容很少，但之所以引起熱議，無非是因為直轄市話題太吸引眼球，無非是因為這已經(jīng)是得到較多關注，現(xiàn)實必須給出答案的問題。

行政區(qū)劃的調(diào)整肯定不是一次調(diào)整就可以定終身的事，就像現(xiàn)在所說的地緣優(yōu)勢一樣，技術進步之后，地緣優(yōu)勢也會逐漸讓步于技術優(yōu)勢。行政性分權的思路有缺陷，經(jīng)濟性分權的思路同樣有缺陷，僅僅炒作行政區(qū)劃調(diào)整是遠遠不夠的，關鍵是要充分論證，拿出更有說服力的理由來。經(jīng)濟總量小不能直轄，理由不一定能成立。經(jīng)濟總量大，直轄的障礙可能更大?？磥?，這個問題的難度超越了直轄市的設置，而是需要從更高層面上尋找到更切合實際的答案。

（作者楊志勇為中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）