? 陳家建、趙陽(yáng)

中山大學(xué)社會(huì)學(xué)與人類學(xué)學(xué)院

(本文原載《開放時(shí)代》2020年第5期)

【導(dǎo)讀】科級(jí)干部是縣政的重要基礎(chǔ)。他們直接接觸鄉(xiāng)土經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治，又與一縣治理的全局性問題連接在一起，起著承上啟下的關(guān)鍵作用。但是，“科級(jí)天花板”的存在，使得科級(jí)干部的工作動(dòng)力受到減損，進(jìn)而產(chǎn)生了影響縣域治理的特殊政治生態(tài)。本文作者在對(duì)西部G縣的案例分析之后發(fā)現(xiàn)，所謂“科級(jí)天花板”，是大量基層干部成為科級(jí)干部較早，但晉升為處級(jí)干部的幾率較小的干部滯留現(xiàn)象?！翱萍?jí)天花板”的主要原因在于，地方政府組織的結(jié)構(gòu)性限制使得本地科級(jí)干部的晉升空間有限，干部下派制度則進(jìn)一步壓縮了縣域科級(jí)干部的晉升幾率，而干部“四化”的管理導(dǎo)向，又使得年輕公務(wù)員快速進(jìn)入科級(jí)序列，進(jìn)一步造成了科級(jí)干部的滯留。在科級(jí)晉升問題出現(xiàn)之后，資深科級(jí)干部的工作動(dòng)力受到極大影響，縣域政治生態(tài)創(chuàng)造出具有地方性的隱性干部晉升階梯，使得晉升環(huán)境更加復(fù)雜。同時(shí)，科級(jí)干部熟人化的現(xiàn)象更加突出，使得縣域政治生態(tài)持續(xù)發(fā)生隱秘變化。

本文原發(fā)表于《開放時(shí)代》2020年第5期，轉(zhuǎn)自“縣域研究中心”。為便于閱讀，此處摘錄主要內(nèi)容。僅代表作者觀點(diǎn)，供諸位參考。

“科級(jí)天花板”：

縣域治理視角下的基層官員晉升問題

層級(jí)結(jié)構(gòu)是科層組織的核心特征之一，層級(jí)越高的崗位行使的組織權(quán)力越大，所享有的待遇也越高。級(jí)別的設(shè)置及晉升，是科層組織對(duì)成員進(jìn)行管理的關(guān)鍵手段。在中國(guó)，官僚體系的歷史久遠(yuǎn)，影響至深。從官僚體系形成的早期開始，官員的級(jí)別與晉升問題就非常重要，并且衍生出了多種制度，如二十等爵制、九品中正制、課考晉升制等。

時(shí)至今日，中國(guó)的官僚體系已幾多變遷，組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制不斷調(diào)整，但晉升與層級(jí)管理始終是科層體系的核心。與傳統(tǒng)社會(huì)的政府組織相同，層級(jí)對(duì)于今天的官員仍然至關(guān)重要。數(shù)量龐大的公務(wù)員群體，他們的政治待遇、經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)地位、組織權(quán)力等各方面都與晉升的級(jí)別直接相關(guān)。而且，作為公共治理的主體，公務(wù)員群體的行為邏輯直接影響到國(guó)家治理，因此，科層組織的晉升問題決定了公務(wù)員的行為邏輯，也關(guān)系到公共治理。

本文聚焦于官員群體（而非個(gè)體）的晉升問題，并且從縣域治理的結(jié)構(gòu)分析其原因及其影響。在縣域?qū)用妫旧淼募?jí)別不高，但權(quán)責(zé)繁重，公務(wù)員群體龐大。治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)導(dǎo)致縣域公務(wù)員群體晉升問題突出，其主要表現(xiàn)是“科級(jí)天花板”，即絕大部分公務(wù)員最高的晉升層級(jí)是科級(jí)，提升到縣處級(jí)的概率微乎其微。因此，本文用“科級(jí)天花板”作為典型現(xiàn)象，概括縣域治理 中的晉升問題。理論上，因?yàn)闀x升崗位的稀缺， 每一層級(jí)都會(huì)面臨晉升天花板問題。但是，高層級(jí)的晉升天花板涉及的主要是組織內(nèi)部管理的問題。而縣域則不同，作為基層政府，受到上下多重規(guī)則約束，層級(jí)晉升問題更為復(fù)雜；而且，縣域官員直接面對(duì)民眾，是基層治理的主體，因此，“科級(jí)天花板”問題超越了組織管理本身，影響到整個(gè)基層治理體系。

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▍如何發(fā)現(xiàn)官員晉升的密碼——以西部G縣為樣本

中國(guó)縣域眾多，縣域中的公務(wù)員多達(dá)數(shù)百萬(wàn)。作為一種嘗試性探討，本研究以一個(gè)縣域作為樣本入手，分析該縣官員群體的晉升問題及其對(duì)基層治理的影響。

本研究關(guān)注的是西部地區(qū)的G縣。因?yàn)榇祟愓{(diào)研的難度大，以G 縣作為樣本，主要是出于研究可行性的考慮?？陀^來(lái)看，G 縣在整個(gè)中國(guó)的縣域治理中也具有典型性。截至2018 年，G 縣共有 70 多萬(wàn)人，轄區(qū)近2000 平方公里。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，G 縣的農(nóng)業(yè)和工業(yè)都較為發(fā)達(dá)，城市化發(fā)展水平也較高，涵蓋了縣域治理中主要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)。

在組織設(shè)置方面，G 縣共有38 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個(gè)街道辦事處。在縣級(jí)部門中，共有黨委機(jī)構(gòu) 19 個(gè)，政府機(jī)構(gòu)28 個(gè)。根據(jù)G 縣編制管理部門的統(tǒng)計(jì)，全縣共有公務(wù)員（包括參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位人員）編制 2800 個(gè)，編制占用數(shù)在 95％以上，空編不足 100 個(gè)。同時(shí)，在黨政系統(tǒng)中，還有事業(yè)編制人員，他們雖然不是公務(wù)員身份，但承擔(dān)了公務(wù)員的工作，這類事業(yè)編制共有2400 個(gè)左右?？傮w來(lái)看，G 縣在黨政系統(tǒng)工作的在編人員，占全縣總?cè)丝诘?.59％。

對(duì)于官員晉升，既有研究多是關(guān)注個(gè)案，而且多是關(guān)注晉升成功者的經(jīng)驗(yàn)，主觀印象過重，難以客觀評(píng)價(jià)。為了研究G 縣公務(wù)員群體的整體情況，筆者搜集了全縣從 2013 年到 2017 年的晉升數(shù)據(jù)。所謂晉升，是指G 縣黨政系統(tǒng)編制內(nèi)人員的級(jí)別提升，包括從股級(jí)到副科級(jí)，從副科級(jí)到正科級(jí)，從正科級(jí)到副處級(jí)，從副處級(jí)到正處級(jí)。按照上述研究規(guī)則，共獲得 385 個(gè)晉升案例。相關(guān)晉升數(shù)據(jù)涵蓋了晉升者的年齡、性別、學(xué)歷等個(gè)人因素，也涵蓋了級(jí)別和崗位的變化情況。從這些晉升數(shù)據(jù)中，能夠比較全面地認(rèn)識(shí)當(dāng)前縣域治理中公務(wù)員群體的晉升情況。同時(shí)，為了重點(diǎn)剖析，筆者集中調(diào)查了G 縣H 鎮(zhèn)的編制內(nèi)人員情況，并搜集了相關(guān)的履歷，對(duì)基層公務(wù)員晉升情況作案例分析。在整個(gè)資料搜集的過程中，筆者進(jìn)行了訪談和參與觀察的研究，以期對(duì)基層公務(wù)員有生動(dòng)詳實(shí)的認(rèn)識(shí)。

▍“科級(jí)天花板”效應(yīng)：科級(jí)干部的過早進(jìn)入與過長(zhǎng)滯留

作為縣域公務(wù)員晉升問題的集中表現(xiàn)，“科級(jí)天花板”體現(xiàn)在三個(gè)方面：科級(jí)進(jìn)入時(shí)間早，再晉升概率低，停留時(shí)間長(zhǎng)。三個(gè)方面共同導(dǎo)致了基層公務(wù)員級(jí)別晉升的天花板效應(yīng)，也是科級(jí)晉升問題有別于其他層級(jí)的不同之處。

（一）科級(jí)晉升時(shí)間

在當(dāng)前的公務(wù)員管理體系中，獲得正式編制的行政事業(yè)單位人員，級(jí)別是從一般的科員開始。而只有獲得科級(jí)職務(wù)（包括副科級(jí)、正科級(jí)），才能成為領(lǐng)導(dǎo)干部。雖然縣級(jí)部門中設(shè)置了股作為內(nèi)設(shè)二級(jí)機(jī)構(gòu)，但股級(jí)并不是正式的干部序列，股長(zhǎng)也并非領(lǐng)導(dǎo)身份。因此，科級(jí)的晉升對(duì)官員而言是初始階梯，對(duì)公務(wù)員晉升的研究也應(yīng)該從科級(jí)開始考察。

在當(dāng)前的縣域治理中，科級(jí)的晉升時(shí)間呈現(xiàn)年輕化的趨勢(shì)，即公務(wù)員進(jìn)入科級(jí)干部序列的時(shí)間早。這一趨勢(shì)在一些學(xué)者的研究中被注意到， 比如，周黎安等人認(rèn)為，為了形成更長(zhǎng)的激勵(lì)周期，領(lǐng)導(dǎo)干部年輕化是政府組織中人事管理的趨勢(shì)。G 縣的實(shí)際情況印證了這一理論預(yù)測(cè)。

根據(jù)G 縣的晉升統(tǒng)計(jì)，自 2013 年開始，在所有公務(wù)員的晉升情況中，不同年齡組的數(shù)量差異較大。副科級(jí)的晉升以“80 后”最多，正科級(jí)的晉升以“70 后”最多。性別差異也很明顯，男性的晉升數(shù)量遠(yuǎn)多于女性，但性別的差異隨著年輕化而縮小。比如，“60 后”的男女晉升數(shù)量比是8.5：1，“70 后”是5.8：1，而“80 后”只有2.2：1。雖然上述晉升數(shù)據(jù)并不能全面反映性別問題，但在基層公務(wù)員隊(duì)伍中，女性干部數(shù)量增加是明顯趨勢(shì)。

從年齡方面我們可以看到一個(gè)整體的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，首次晉升到副科級(jí)的平均年齡是39.7 歲，首次晉升到正科級(jí)的平均年齡是 43.5 歲。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，近年來(lái)新考入黨政系統(tǒng)的公務(wù)員都至少具有大學(xué)學(xué)歷（指本科及以上學(xué)歷）。如果將具有大學(xué)學(xué)歷的公務(wù)員單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)干部年輕化的趨勢(shì)更為明顯。具有大學(xué)學(xué)歷的公務(wù)員，首次晉升到副科級(jí)的平均年齡是 35.2 歲，首次晉升到正科級(jí)的平均年齡是39.3 歲（見下表）。

而且，越年輕的群體具有大學(xué)學(xué)歷的比例越高，“80 后”當(dāng)中具有大學(xué)學(xué)歷的公務(wù)員占85.3％。學(xué)歷的提升給公務(wù)員晉升帶來(lái)了明顯的優(yōu)勢(shì)，大學(xué)學(xué)歷相比于非大學(xué)學(xué)歷，首次晉升副科級(jí)的年齡快了 4.5 年，而晉升正科級(jí)快了3.8 年。因此，可以預(yù)見，由于近年G 縣公務(wù)員隊(duì)伍學(xué)歷整體提升，其進(jìn)入科級(jí)序列的時(shí)間也可能隨之提早。

（二）科級(jí)停留時(shí)間與晉升概率：從科級(jí)到副處級(jí)

在這些晉升數(shù)據(jù)中，從G 縣本土成長(zhǎng)起來(lái)的公務(wù)員只有1 人成功晉升到副處級(jí)，其晉升的路徑是從城關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記調(diào)動(dòng)到縣委辦公室擔(dān)任主任，再晉升為縣委常委。雖然有一個(gè)成功案例，但普通公務(wù)員普遍認(rèn)為，成為副處級(jí)干部的機(jī)會(huì)微乎其微，大多“不做幻想”。幾千名編制內(nèi)人員中僅有1 人晉升副處級(jí)，可以認(rèn)為對(duì)于縣域中絕大多數(shù)公務(wù)員而言，科級(jí)明確就是“ 天花板”。

在中國(guó)的干部管理體制中，雖然有較為明確的任期制度，但實(shí)際上，人事調(diào)動(dòng)實(shí)行彈性機(jī)制， 基層公務(wù)員在一個(gè)崗位上的任職時(shí)間可長(zhǎng)可短。在縣域當(dāng)中也是如此，基層公務(wù)員的任期并不穩(wěn)定。在研究中，筆者選取了H 鎮(zhèn)所有副科級(jí)及以上的干部作統(tǒng)計(jì)，考察其崗位任職時(shí)間。

2018 年，H 鎮(zhèn)共有11 位正科級(jí)和副科級(jí)公務(wù)員在職，其進(jìn)入副科級(jí)以來(lái)的平均任職年限（不包括現(xiàn)職）可見下表。從數(shù)據(jù)上看，科級(jí)官員的崗位數(shù)量和任職年限各有不同，最多的一位任現(xiàn)職以前在科級(jí)層面擔(dān)任過4 個(gè)崗位的職務(wù)，最少的一位只有 0 個(gè)，即剛從普通公務(wù)員晉升到副科級(jí)?？傮w而言，該鎮(zhèn)基層干部的科級(jí)崗位任職年限平均為2.8 年。

從近年來(lái)科級(jí)干部的晉升情況可以看出，從副科級(jí)到正科級(jí)的平均停留時(shí)間為 3.8 年，從正科級(jí)到職業(yè)生涯結(jié)束 的平均停留時(shí)間為 16.5年。如果是有大學(xué)學(xué)歷的公務(wù)員，從副科級(jí)到正科級(jí)的平均停留時(shí)間為 4.2 年，從正科級(jí)到職業(yè)生涯結(jié)束的平均停留時(shí)間長(zhǎng)達(dá) 20.7 年！

按照科級(jí)崗位平均 2.8 年的停留時(shí)間計(jì)算，則從副科級(jí)到正科級(jí)平均需要經(jīng)歷 1.4 個(gè)崗位，從正科級(jí)到職業(yè)生涯結(jié)束平均需要經(jīng)歷5.9個(gè)崗位。從公務(wù)員晉升的規(guī)律來(lái)看，從副科級(jí)到正科級(jí)一般有兩種晉升路線：

（1）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)提拔的副科級(jí)干部一般是副鎮(zhèn)長(zhǎng)，然后晉升為鎮(zhèn)黨委副書記，再晉升為鎮(zhèn)長(zhǎng)（正科級(jí)）；

（2）如果是縣級(jí)部門下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副科級(jí)干部，大多是擔(dān)任鎮(zhèn)黨委副書記，然后晉升為鎮(zhèn)長(zhǎng)。

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成長(zhǎng)的干部從副科級(jí)到正科級(jí)需要經(jīng)歷2個(gè)崗位，而縣級(jí)部門下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部從副科級(jí)到正科級(jí)一般是經(jīng)歷1個(gè)崗位，綜合而言，從副科級(jí)到正科級(jí)的幾年時(shí)間中，經(jīng)歷1.4 個(gè)崗位是平均情況。而從正科級(jí)到退休，干部經(jīng)歷的崗位較多，職業(yè)生涯也較為復(fù)雜，對(duì)縣域的組織生態(tài)影響巨大。

總體而言，由于進(jìn)入科級(jí)序列的時(shí)間早，而晉升到副處級(jí)的概率又極低，必然造成在科級(jí)停留的時(shí)間很長(zhǎng)，需要經(jīng)歷的崗位很多，這是縣域治理中“科級(jí)天花板”的突出表現(xiàn)。

相比其他層級(jí)的晉升天花板效應(yīng)，“科級(jí)天花板”更為突出，對(duì)公務(wù)員及整個(gè)官僚體系的影響更大。在高一層級(jí)的政府組織中，雖然也可能存在“處級(jí)天花板”甚至“廳級(jí)天花板”的晉升問題，但處級(jí)及以上級(jí)別畢竟要從科級(jí)晉升而來(lái)，進(jìn)入處級(jí)或廳級(jí)的時(shí)間不會(huì)太早，停留在處級(jí)或者廳級(jí)的時(shí)間也不會(huì)太長(zhǎng)。因此，對(duì)于其他層級(jí)而言，“天花板”只是晉升概率低的問題，而縣域中的“科級(jí)天花板”問題不僅表現(xiàn)為晉升概率低，還出現(xiàn)了停留時(shí)間長(zhǎng)，崗位輪換多的現(xiàn)象，這就對(duì)整個(gè)基層治理體系造成了更為復(fù)雜的影響。

(點(diǎn)擊上圖讀解《文化縱橫》8月新刊)

▍“科級(jí)天花板”的成因：組織結(jié)構(gòu)與人事體制

縣域治理中的“科級(jí)天花板”是什么原因造成的呢？綜合而言，有三方面的重要因素：政府組織的結(jié)構(gòu)性限制、人事下派機(jī)制與干部年輕化的管理導(dǎo)向。

（一）組織內(nèi)的崗位結(jié)構(gòu)限制

科層組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)是越到高層級(jí)的崗位越少，晉升的概率也會(huì)越低，因此，結(jié)構(gòu)性的限制是造成“科級(jí)天花板”的基本原因。在政府組織中，科級(jí)晉升的結(jié)構(gòu)性限制非常明顯。黨政系統(tǒng)中的公務(wù)員和事業(yè)單位的編制內(nèi)人員都具有晉升的機(jī)會(huì)。G 縣總共有編制內(nèi)人員5200 人左右。在崗位設(shè)置方面，作為一個(gè)典型的縣域，G縣的科級(jí)崗位有數(shù)百個(gè)，縣處級(jí)崗位則非常少。從組織結(jié)構(gòu)的層面可以測(cè)算，所有黨政系統(tǒng)當(dāng)中的編制內(nèi)人員成為科級(jí)干部的概率為12.5％ 至13.5％之間；如果排除晉升概率很低的事業(yè)編制人員，則所有公務(wù)員成為科級(jí)干部的概率則可以高達(dá)25％?？萍?jí)干部再晉升的概率則非常低， 他們晉升到縣處級(jí)的概率為 3.1％至 3.4％。顯然，不僅不同層級(jí)的崗位數(shù)量不同，晉升概率的差別也非常大?？梢钥闯?，G 縣普通公務(wù)員在職業(yè)生涯中成為科級(jí)官員的機(jī)會(huì)相對(duì)較多（有大學(xué)學(xué)歷的人晉升概率更高），而從科級(jí)再想“進(jìn)步” 到縣處級(jí)則非常難了。而且，不僅晉升到縣處級(jí)的概率非常低，其晉升渠道也非常特殊，這與當(dāng)前人事下派的組織管理體制有關(guān)。

（二）人事下派管理體制

如前所述，從科級(jí)晉升為縣處級(jí)的概率只有3.1％至3.4％。而這非常有限的晉升機(jī)會(huì)也并不完全屬于本縣的科級(jí)官員，大多數(shù)晉升機(jī)會(huì)其實(shí)是分配給了市級(jí)部門。

縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的任免權(quán)在地級(jí)市?？h領(lǐng)導(dǎo)或者是由本縣科級(jí)干部晉升，或者是由市級(jí)部門下派，或者是其他縣的領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)到本縣；其他縣的領(lǐng)導(dǎo)也必須由晉升產(chǎn)生，所以前兩種情況就是縣領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生的主要途徑。以2018 年G 縣在任的9 位縣委常委領(lǐng)導(dǎo)為例，由市級(jí)部門科級(jí)干部晉升的有7 位，而由G 縣或周邊縣科級(jí)干部晉升的只有2 人。因此，可以看到，大多數(shù)縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位的產(chǎn)生途徑都是由市級(jí)部門（甚至省級(jí)部門）下派， 從本縣的科級(jí)干部晉升而來(lái)的比例較低。科級(jí)干部非常少的晉升機(jī)會(huì)還主要被市級(jí)部門占據(jù)，加劇了結(jié)構(gòu)化的晉升困境，這也是“科級(jí)天花板”形成的重要原因。

（三）干部“四化”的管理導(dǎo)向

為什么公務(wù)員進(jìn)入科級(jí)的時(shí)間變?cè)缌?？這與近年來(lái)干部年輕化的管理導(dǎo)向有關(guān)。地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)發(fā)展的關(guān)鍵因素，而競(jìng)爭(zhēng)的核心是對(duì)官僚隊(duì)伍形成有效的激勵(lì)，其中，最有效的激勵(lì)就是晉升。晉升的激勵(lì)基本上是正向的，級(jí)別一般都是提升，很少出現(xiàn)級(jí)別降低。因此，提供晉升機(jī)會(huì)是對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍形成有效激勵(lì)的基礎(chǔ)。黨章就明確提出，“努力實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍的革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化（簡(jiǎn)稱“四化”）。黨重視教育、培訓(xùn)、選拔、考核和監(jiān)督干部，特別是培養(yǎng)、選拔優(yōu)秀年輕干部”。“四化”當(dāng)中，年輕和高學(xué)歷是最容易識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)，也是基層人事管理的具體指標(biāo)。

這一政策導(dǎo)向產(chǎn)生了多方面的影響。年輕化、知識(shí)化導(dǎo)致基層隊(duì)伍的變化，近年來(lái)，大學(xué)學(xué)歷已經(jīng)成為進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的門檻。而且，高學(xué)歷的人晉升較容易，基層公務(wù)員不僅讀大學(xué)，讀研究生的比例也逐步提高。高學(xué)歷年輕人較快提升到科級(jí)職務(wù)，整體上提前了縣域公務(wù)員進(jìn)入科級(jí)序列的時(shí)間。一般而言，年齡大的本土干部更專長(zhǎng)于處理本地的復(fù)雜問題，擺平地方勢(shì)力，這類干部一般都是男性；而年輕的高學(xué)歷干部，更適合執(zhí)行上級(jí)的政策，落實(shí)制度法規(guī)，這類干部的性別差異小。

（四）“科級(jí)天花板”的基本原理

從上述分析中，我們可以概括“科級(jí)天花板” 的形成過程。

需要注意的是，三方面的因素對(duì)于形成“科級(jí)天花板”的影響維度不同，科級(jí)干部的意見評(píng)價(jià)也不同。組織結(jié)構(gòu)的限制是基礎(chǔ)性的因素，而干部下派和干部“四化”的人事管理體系是動(dòng)態(tài)發(fā)展的因素。在G 縣，科級(jí)和處級(jí)崗位的設(shè)置基本穩(wěn)定，處級(jí)崗位的高度稀缺性決定了從科級(jí)到處級(jí)的晉升概率極低。

總體而言，上述三方面因素對(duì)整個(gè)政府體系都有影響，縣級(jí)、地市級(jí)也受限于組織結(jié)構(gòu)和人事管理體制，形成晉升天花板。但需要強(qiáng)調(diào)的是，縣域基層承載的這三方面壓力最大，所造成的晉升天花板問題也最明顯。干部層層下派，縣域中的科級(jí)干部沒有再下派的空間，其晉升機(jī)會(huì)實(shí)際是被上級(jí)層層剝奪了；干部年輕化造成的晉升壓力也是科級(jí)首當(dāng)其沖，因?yàn)榭萍?jí)是干部的門檻，可以直接任命，沒有任何前置的級(jí)別要求，不像處級(jí)、廳級(jí)等一般都需要層層提拔，有緩沖的空間。因此，可以看到，組織結(jié)構(gòu)、干部下派、干部“四化”三個(gè)方面因素在基層同時(shí)存在與不斷累積，造成了“科級(jí)天花板”的突出問題。

▍“科級(jí)天花板”與縣域政治生態(tài)

公務(wù)員群體是公共管理的主體，其晉升機(jī)制極大影響官員的行為邏輯，從而也會(huì)影響縣域的治理，關(guān)系重大。這種影響凸顯在兩個(gè)方面：縣域治理的激勵(lì)問題、官員群體的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。

（一）激勵(lì)問題與地方性晉升階梯

科級(jí)停留時(shí)間長(zhǎng)，再晉升概率低，必然造成部分基層官員的激勵(lì)弱化，工作積極性降低。激勵(lì)弱化的現(xiàn)象在不同年齡周期呈現(xiàn)出明顯變化。年輕的干部晉升較快，工作積極性高，但到了正科級(jí)干一兩個(gè)崗位后，因?yàn)樵贂x升到處級(jí)崗位的可能性極低，科層體系升遷所帶來(lái)的激勵(lì)急劇衰減，造成“老資歷”干部的工作積極性明顯降低。這樣的現(xiàn)象在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較為常見。

為了盡量提升激勵(lì)效果，縣域治理中設(shè)置了大量的隱性晉升階梯，形成了各具特色的地方化晉升模式。所謂隱性晉升階梯，是指正式制度規(guī)定以外的，實(shí)質(zhì)上起到激勵(lì)效果的晉升資源。正式制度規(guī)定的晉升，只反映在職務(wù)和級(jí)別兩個(gè)方面（二者高度重合），但實(shí)際存在的晉升資源，則可能包括部門權(quán)力、部門財(cái)力、工作難度、問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)等各方面。這些因素并不反映在正式的人事管理制度中，卻是官僚體系中的“默會(huì)知識(shí)”。在縣域治理中，這類隱性晉升階梯更為復(fù)雜，不僅夾雜了權(quán)力、資源、風(fēng)險(xiǎn)等組織運(yùn)行因素，還融合了很多地方性要素，形成了一套交錯(cuò)運(yùn)行的晉升機(jī)制。地方化的隱性晉升較少被學(xué)界關(guān)注，因?yàn)槊總€(gè)縣域都不同，難以形成普遍化的運(yùn)作機(jī)制。但這種運(yùn)作方式對(duì)縣域治理有非常重要的影響， 是關(guān)注基層治理必須要重視的問題。

在G 縣，最重要的隱性晉升規(guī)則是地理空間與職位級(jí)別交錯(cuò)，形成正式制度以外的地方性晉升機(jī)制，從而為科級(jí)干部提供了多樣化的潛在激勵(lì)。G 縣的這套隱性晉升體系，在官員進(jìn)入正科級(jí)序列后開始形成，因?yàn)檫M(jìn)入正科級(jí)后再晉升的機(jī)會(huì)微乎其微，需要從正式的晉升體系轉(zhuǎn)為非正式的隱性晉升，這樣才能在一定程度上增強(qiáng)對(duì)干部群體的激勵(lì)（見下圖）。

隱性晉升階梯存在空間與職務(wù)兩個(gè)維度?？臻g可以分為三類：山區(qū)、平原、城郊。地理空間的意義重大，這出于工作和生活兩方面的原因。工作方面，城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)政資源多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也多，在這樣的鎮(zhèn)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力顯然更大，地位也更高；而山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)錢少人少，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力也

小。

職務(wù)層面，正科級(jí)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記為兩類主要崗位，黨委書記的地位比鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)高， 也是下一步晉升的前提條件。地理空間與崗位層級(jí)形成嵌套關(guān)系，形成了 G 縣的隱性晉升階梯。副科級(jí)干部晉升到正科級(jí)，先在山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，然后到平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。在這之后，又會(huì)調(diào)動(dòng)到山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書記，再到平原和城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書記。在城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書記之后，會(huì)進(jìn)入縣級(jí)部門擔(dān)任局長(zhǎng)，完成科級(jí)干部的職業(yè)生涯。在此情形下，可用于激勵(lì)的要素增加， 能夠在一定程度上緩解“科級(jí)天花板”造成的激勵(lì)弱化的問題。

當(dāng)然，不是所有干部都會(huì)經(jīng)歷完整的上述過程，但作為一種典型的升遷路徑，在縣域的科級(jí)干部中獲得了認(rèn)可。干部晉升隱性階梯的問題，學(xué)術(shù)研究和國(guó)家政策都予以關(guān)注，并多有批評(píng)。隱性階梯的存在確實(shí)阻礙了干部的晉升，僵化了用人制度，但以往的研究只看到其負(fù)面作用，而沒有注意到這樣的機(jī)制與基層干部的晉升問題有關(guān)，是“科級(jí)天花板”壓力下所衍生出的地方人事體制，有其特定的功能。在G 縣這樣的縣域，正科級(jí)干部再晉升機(jī)會(huì)渺茫，地方化隱性階梯的設(shè)置提供了潛在的激勵(lì)，能夠調(diào)動(dòng)科級(jí)官員的工作積極性，可以說(shuō)是縣域治理的必要成分。

（二）同級(jí)互動(dòng)與干部群體熟人化

如前所述，基層公務(wù)員在科級(jí)停留時(shí)間長(zhǎng)， 崗位輪換多（都是在本縣內(nèi)部輪換），由此造成科級(jí)干部之間有大量的橫向交往機(jī)會(huì)。雖然在橫向聯(lián)系中，工作關(guān)系是主體，但它也提供了社會(huì)關(guān)系發(fā)展的機(jī)會(huì)。二三十年的科級(jí)干部職業(yè)生涯中，開會(huì)、“搭班子”、培訓(xùn)、業(yè)務(wù)配合等各種渠道，都強(qiáng)化了基層干部間的社會(huì)交往，形塑了縣域內(nèi)部密集的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，讓科級(jí)干部之間形成了一個(gè)“熟人社會(huì)”?？h域內(nèi)的科級(jí)干部，大多相互熟識(shí)，不論其籍貫是否在本縣。特別是正科級(jí)干部之間，由于長(zhǎng)期的同級(jí)互動(dòng)，建立了豐富的社會(huì)關(guān)系。

這樣的熟人化群體對(duì)基層干部開展工作影響很大，部分工作的完成實(shí)際上要借助私人關(guān)系。因?yàn)椤翱萍?jí)天花板”的存在，科級(jí)干部群體普遍崗位經(jīng)歷豐富，熟悉黨政系統(tǒng)的地方性知識(shí)。這樣的熟人化干部群體，是縣域治理中穩(wěn)定的“吏”，難以外流和再晉升。

“熟人化”是縣域中科級(jí)干部有別于其他層級(jí)官員的明顯特征。更高層級(jí)的官員間雖然也有社會(huì)關(guān)系，但社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的范圍相對(duì)較小，僅限于少數(shù)人，大多數(shù)公務(wù)員之間都只有工作關(guān)系；而科級(jí)干部在不大的縣域范圍內(nèi)長(zhǎng)時(shí)間、高密度互動(dòng)，形成了一個(gè)龐大的熟人群體，對(duì)縣域的治理機(jī)制產(chǎn)生重要影響。以往有研究關(guān)注到了縣域干部群體中的裙帶關(guān)系，并從親屬、同鄉(xiāng)、同學(xué)等社會(huì)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)出發(fā)解釋了裙帶關(guān)系的運(yùn)作機(jī)制。實(shí)際上，除了傳統(tǒng)的社會(huì)關(guān)系，同級(jí)互動(dòng)對(duì)干部熟人化的影響也非常大?！翱萍?jí)天花板”會(huì)對(duì)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生增進(jìn)效應(yīng)，促進(jìn)熟人群體的形成，這是縣域政府晉升機(jī)制帶來(lái)的獨(dú)特影響。

▍“科級(jí)天花板”的無(wú)解悖論

對(duì)政府組織的理解需要回到對(duì)官員行為邏輯的理解。官員既是組織角色的承載者，也是具體的個(gè)人，嵌入于各種社會(huì)關(guān)系之中。既有的政府研究大多是研究組織層面的因素，對(duì)個(gè)體關(guān)注較少。

通過實(shí)證分析，可以看到在當(dāng)前的縣域治理中，存在明顯的“科級(jí)天花板”現(xiàn)象。因?yàn)檎M織的結(jié)構(gòu)性限制，導(dǎo)致縣域中的干部從科級(jí)晉升到縣處級(jí)的難度極大。而干部下派的制度，又極大壓縮了晉升縣處級(jí)的空間。同時(shí)，干部“四化” 的管理導(dǎo)向，讓大量的高學(xué)歷年輕公務(wù)員快速進(jìn)入了科級(jí)序列。在這三方面因素的影響下，科級(jí)干部晉升時(shí)間早，但再晉升概率低，在科級(jí)崗位上停留的時(shí)間很長(zhǎng)，而且崗位輪換較多?！翱萍?jí)天花板”影響了基層干部的激勵(lì)機(jī)制與群體關(guān)系。首先，因?yàn)榭萍?jí)晉升問題，造成資深的科級(jí)干部工作動(dòng)力弱化，為了增加激勵(lì)，縣域政府增設(shè)了許多地方化的隱性階梯，讓晉升非正式地復(fù)雜化。其次，長(zhǎng)時(shí)間停留在科級(jí)，并且崗位輪換多， 織密了基層官員的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，造成基層干部熟人化的社會(huì)現(xiàn)象，并且嵌入于正式的工作關(guān)系中。

晉升問題關(guān)涉基層治理的諸多方面。國(guó)家治理體制越來(lái)越強(qiáng)調(diào)基層官員的執(zhí)行力，使得人事下派和干部“四化”動(dòng)態(tài)增強(qiáng)。在此情形下，縣域中的天花板問題愈加明顯。由此也產(chǎn)生了一種悖論，即科層管理體系越來(lái)越嚴(yán)格，但基層干部群體卻因?yàn)闀x升問題變得更地方化?；鶎右?yàn)闆]有再往下轉(zhuǎn)的空間，總是各種治理矛盾的累積點(diǎn)，縣域中的晉升問題也是如此，其形勢(shì)變化需要更多研究的關(guān)注。

原標(biāo)題：《入局即出局 “科級(jí)天花板”底下的官場(chǎng)悖論 | 文化縱橫》