在中國(guó)傳統(tǒng)史書(shū)上，南宋末年的權(quán)臣賈似道被釘在恥辱柱上，要他為南宋的滅亡負(fù)責(zé)。在他的諸多罪狀中，有一項(xiàng)叫“回買公田”。什么叫回買公田呢？它的意思是，國(guó)家以前是擁有公田的，后來(lái)流失了，現(xiàn)在要把它們買回來(lái)?；刭I公田如果按照市場(chǎng)原則來(lái)進(jìn)行，那就不會(huì)成為史上著名的擾民事件了。之所以如此有名且成為賈似道的罪狀，就是因?yàn)樗聦?shí)上的強(qiáng)買。這樣一種侵犯私權(quán)尤其是侵犯地主利益的事情，被后世學(xué)者文人一再地譴責(zé)。

不過(guò)，從今天的眼光看，回買公田其實(shí)有更為深刻的財(cái)政意義，事實(shí)上它想用實(shí)物性資產(chǎn)來(lái)挽救財(cái)政危機(jī)、保障國(guó)家運(yùn)行。當(dāng)然，到最后我們發(fā)現(xiàn)，回買公田并未能挽救宋王朝的命運(yùn)。

在危難時(shí)刻，賈似道為什么要回買公田呢？

南宋末年，在蒙古軍隊(duì)大規(guī)模入侵的壓力下，國(guó)家財(cái)政極度緊張。為了挽救財(cái)政的危機(jī)，在皇帝的支持下，賈似道從1263年起，對(duì)江南地區(qū)的官戶、民戶的逾限田（即每戶人家超過(guò)二百畝以上的田地），抽取三分之一買為公田。

在當(dāng)時(shí)，回買公田被認(rèn)為有五個(gè)好處：

1.生產(chǎn)的糧食可以供應(yīng)軍需；

2.不再用紙幣強(qiáng)行采購(gòu)百姓的糧食；

3.可以減少紙幣的發(fā)行量以提升其價(jià)值；

4.可以平抑物價(jià)；

5.可以抑制富民的勢(shì)力。

為了推行回買公田，賈似道帶頭把自己在浙西的萬(wàn)畝田產(chǎn)交了出來(lái)。政策在設(shè)計(jì)時(shí)，購(gòu)買的只是官民的逾限田，但在實(shí)施過(guò)程中卻走了樣，變?yōu)椴环謱?duì)象地強(qiáng)制購(gòu)買，連只有一百畝田地的民戶也不能幸免。購(gòu)買的價(jià)格也大大低于市場(chǎng)價(jià)，支付的手段很少用金銀等金屬貨幣而多用紙幣，甚至用僧道的度牒和榮譽(yù)官員頭銜來(lái)支付。僅僅半年時(shí)間，官府就買進(jìn)了350萬(wàn)畝田地。

傳統(tǒng)史書(shū)將這一事件解讀為賈似道個(gè)人的胡作非為或者昏庸誤國(guó)，卻忽視了該事件背后的財(cái)政原因，也不管它在當(dāng)時(shí)條件下對(duì)財(cái)政確實(shí)有幫助，尤其是確實(shí)保障了前線軍隊(duì)的糧食供應(yīng)。在此事件中，受損最大的官僚地主掀起一輪又一輪的反對(duì)浪潮。于是賈似道惶恐地建議還田于民，可理宗皇帝回應(yīng)說(shuō)，每年的軍餉都靠這些公田，沒(méi)了公田，財(cái)政怎么辦，軍餉怎么辦？

為什么賈似道想到要用土地來(lái)提升紙幣價(jià)值？

在回買公田事件中，始終繞不開(kāi)的話題就是紙幣。紙幣在那時(shí)被稱為楮幣，因?yàn)樗怯描鷺?shù)皮所造的紙印刷的。紙幣是回買公田的重要原因，因?yàn)槌⒋蛩阌锰锏丶捌浼Z食出產(chǎn)來(lái)減輕國(guó)家對(duì)紙幣發(fā)行的依賴，提升市場(chǎng)對(duì)紙幣的信心，這在當(dāng)時(shí)叫做“重楮”?？稍诨刭I過(guò)程中，紙幣又成為主要的支付手段，發(fā)行量不減反增。今天我們知道，如果準(zhǔn)備金充足，且與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融深化程度保持一致，那么國(guó)家發(fā)行紙幣是可以帶來(lái)一定財(cái)政收入的，這叫做鑄幣稅；這樣的紙幣發(fā)行也不會(huì)傷害民眾的利益，甚至能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

宋代由于商品經(jīng)濟(jì)繁榮，民間早就產(chǎn)生了自己的紙幣來(lái)補(bǔ)充市場(chǎng)流通金屬貨幣的不足，比如北宋期間產(chǎn)生的以鐵錢為本位的交子。1160年，南宋朝廷接管了臨安商人以銅錢為本位發(fā)行的紙幣“會(huì)子”，由國(guó)家發(fā)行紙幣為民間商業(yè)提供流通手段，同時(shí)獲取財(cái)政收入。一開(kāi)始南宋發(fā)行這種紙幣是分“界”的，每界大致為兩年或三年，到期國(guó)家再用金屬貨幣、鹽茶等實(shí)物或?qū)Ｙu許可證兌換，還有一部分用新紙幣來(lái)更換。這種到期可兌換的制度，可以增強(qiáng)民間對(duì)紙幣的信心。

在蒙古鐵騎步步緊逼之時(shí)，正統(tǒng)的農(nóng)業(yè)兩稅、特殊商品的專賣以及各項(xiàng)附加稅，都已無(wú)法增長(zhǎng)，南宋朝廷唯有將發(fā)行紙幣作為唯一的增收手段?？杉垘虐l(fā)行過(guò)多過(guò)濫，民眾信心不足，紙幣就不斷貶值，從而嚴(yán)重影響民眾的日常生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也不利于發(fā)行新紙幣。賈似道在執(zhí)政期間也曾整頓紙幣，但由于手中并沒(méi)有金屬貨幣或?qū)嵨镔Y產(chǎn)來(lái)兌換舊幣，整頓沒(méi)有效果，紙幣被人更加輕賤。于是，回買公田幾乎是賈似道的唯一手段。

由于采用了強(qiáng)制的手段，回買公田并未增強(qiáng)民眾對(duì)國(guó)家的信心。不過(guò)，在購(gòu)買之后，如果官僚機(jī)構(gòu)能夠成功地經(jīng)營(yíng)公田，那至少可以用出產(chǎn)的糧食供應(yīng)軍隊(duì)，并用土地和糧食這樣的實(shí)物來(lái)維持紙幣一定的信用。

為此，南宋朝廷也想了很多辦法來(lái)進(jìn)行。對(duì)于買來(lái)的這些公田，朝廷先按鄉(xiāng)設(shè)官莊，再直接派官去經(jīng)營(yíng)，此時(shí)的農(nóng)民相當(dāng)于國(guó)家的雇工。由于官僚機(jī)構(gòu)惰性與經(jīng)營(yíng)能力低下，這一做法不成功。后來(lái)朝廷罷除官莊，改用包佃法，由國(guó)家設(shè)立催租官，讓老百姓自行承佃并按時(shí)納租，此時(shí)的農(nóng)民相當(dāng)于國(guó)家的佃農(nóng)。由于對(duì)佃戶壓迫深，民眾不愿意佃租公田，大量良田因此拋荒。于是南宋朝廷又讓提刑司兼領(lǐng)催租事宜，用刑罰措施來(lái)執(zhí)行催租這一經(jīng)濟(jì)行為，可佃種公田的民眾積極性更加低?？梢?jiàn)，公田經(jīng)營(yíng)并不成功，獲取的糧食收益并不多，更不能提升民眾對(duì)政府的信心，反而讓他們離政府更遠(yuǎn)。

國(guó)家的財(cái)政立足點(diǎn)到底在哪里？

帝制時(shí)期，君權(quán)的合法性源于君主對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)，即“打江山者坐江山”。因此，以土地為代表的實(shí)物性資產(chǎn)是君主行使統(tǒng)治權(quán)的心理基礎(chǔ)。在南宋末年政權(quán)危機(jī)之際，在紙幣因國(guó)家信用低而接近破產(chǎn)之時(shí)，賈似道及其君主下意識(shí)地去抓土地這一救命稻草，用實(shí)物資產(chǎn)來(lái)增強(qiáng)國(guó)家的財(cái)政基礎(chǔ)。這一做法到最后并不成功。

其實(shí)不僅僅賈似道有這樣的想法，哪怕是到了1917年，財(cái)政學(xué)家葛德雪在面對(duì)奧地利因第一次世界大戰(zhàn)造成的財(cái)政危機(jī)時(shí)，開(kāi)出的藥方仍是“把財(cái)產(chǎn)還給國(guó)家”。他的意思是，現(xiàn)代國(guó)家因?yàn)楸粍儕Z了財(cái)產(chǎn)，所以在財(cái)政上不得不依靠來(lái)自有產(chǎn)者的稅收，這樣一種沒(méi)有財(cái)產(chǎn)的國(guó)家很容易被有產(chǎn)者操控。與此同時(shí)，因?yàn)闆](méi)有財(cái)產(chǎn)，國(guó)家受到了普遍的敵視：有錢的人敵視國(guó)家，因?yàn)閲?guó)家要從他身上征稅；貧窮的人也敵視國(guó)家，因?yàn)樵谧约贺毴鯚o(wú)助時(shí)它無(wú)法給予幫助。所以，國(guó)家必須獲得實(shí)物資產(chǎn)，有自己的收入，才能克服當(dāng)時(shí)的危機(jī)。

不過(guò)，20世紀(jì)的歷史發(fā)展證明，葛德雪提出了正確的問(wèn)題，但沒(méi)有給出正確的答案?，F(xiàn)代國(guó)家確實(shí)屢遭財(cái)政危機(jī)，但是讓國(guó)家擁有實(shí)物資產(chǎn)是否為解決之道呢？這有兩方面的考慮：一方面，國(guó)家未必能有效地經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，由此可能無(wú)法產(chǎn)生足夠的收益去挽救財(cái)政危機(jī)；另一方面，實(shí)際經(jīng)營(yíng)控制國(guó)有財(cái)產(chǎn)的那些人，有可能由此獲取暴利和特權(quán)，這樣的權(quán)貴會(huì)破壞國(guó)家的公共性，這樣的國(guó)家會(huì)讓人更加敵視。因此，作為財(cái)政手段，實(shí)物資產(chǎn)恐怕不但救不了帝制國(guó)家的命，也救不了現(xiàn)代國(guó)家的命。

那么，現(xiàn)代國(guó)家的財(cái)政立足點(diǎn)在哪里呢？現(xiàn)代國(guó)家是依靠主權(quán)作為自己的支撐點(diǎn)的，支撐現(xiàn)代國(guó)家的是主權(quán)的合法性而不是實(shí)物資產(chǎn)。而這種合法性，來(lái)自組成共同體的民眾的同意與授權(quán)，這種同意與授權(quán)不是虛擬的或者一次性的，而應(yīng)該由常設(shè)組織與定期選舉來(lái)表達(dá)。

因此，在現(xiàn)代，民眾對(duì)國(guó)家的信心來(lái)源于主權(quán)制度的建設(shè)，即構(gòu)建起反映民意或者說(shuō)由民眾行使權(quán)力的政治機(jī)構(gòu)。這樣的國(guó)家，在財(cái)政上不像古代城邦那樣依托于人口實(shí)行稅人，也不像帝制國(guó)家那樣依托于土地實(shí)行稅地，似乎在收入的支撐點(diǎn)上最空虛，沒(méi)有土地和人口那樣的實(shí)物基礎(chǔ)，但事實(shí)上卻最為堅(jiān)實(shí)。只要基于民眾同意的、有組織支撐的主權(quán)存在，就可以向擁有財(cái)產(chǎn)與收入的人群征稅，國(guó)家財(cái)政也就不會(huì)破產(chǎn)。這也是現(xiàn)代國(guó)家在危機(jī)時(shí)刻用來(lái)救急的手段——公債，能夠大規(guī)模發(fā)展的真正原因，因?yàn)槊癖妼?duì)自己的國(guó)家有信心。

小結(jié)

南宋末年為了挽救深重的財(cái)政危機(jī)，權(quán)臣賈似道采用了回買公田的制度，以便供應(yīng)軍隊(duì)糧食并增強(qiáng)民眾對(duì)國(guó)家發(fā)行紙幣的信心。但由于國(guó)家對(duì)官田經(jīng)營(yíng)不善，更由于強(qiáng)買民田進(jìn)一步摧毀了民眾對(duì)國(guó)家的信心，因此回買公田并不能挽救國(guó)家的命運(yùn)。實(shí)物性資產(chǎn)不是帝國(guó)的財(cái)政立足點(diǎn)，它也不是現(xiàn)代國(guó)家的財(cái)政立足點(diǎn)。說(shuō)到底，只有基于民眾同意的現(xiàn)代國(guó)家才可能獲得真正可靠的財(cái)政基礎(chǔ)。

（作者劉守剛為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、法學(xué)博士，研究方向?yàn)橹袊?guó)財(cái)政史、西方財(cái)政思想史。著有《財(cái)政中國(guó)三千年》《中國(guó)古代治國(guó)理財(cái)經(jīng)典闡釋》《西方財(cái)政思想史十六講》《中國(guó)財(cái)政史十六講》《家財(cái)?shù)蹏?guó)及其現(xiàn)代轉(zhuǎn)型》《國(guó)家成長(zhǎng)的財(cái)政邏輯》等，主編“財(cái)政政治學(xué)譯叢”和“財(cái)政政治學(xué)文叢”兩套叢書(shū)，并在得到App上開(kāi)設(shè)音頻課程“中華帝國(guó)財(cái)政30講”。）