倘若僅憑新聞?lì)^條觀察西方政治，我們能看到的恐怕是一副極為破碎的圖景：政策時(shí)而高瞻遠(yuǎn)矚，時(shí)而又搖擺不定；民意有時(shí)洶涌澎湃，有時(shí)卻難以捉摸；而大選、危機(jī)和公共事件就像機(jī)械降神一樣懲罰不夠謹(jǐn)慎的當(dāng)權(quán)者。在這種支離破碎的敘事中，地方政府充當(dāng)了裱糊邏輯漏洞的萬(wàn)能藥：它時(shí)而與中央政府界限分明，成了政策扭曲變形的替罪羊——“上邊的本意是好的，都是下邊執(zhí)行歪了”；另一些時(shí)候它又宛如在不解實(shí)情的上級(jí)的壓力之下，被迫貫徹弊政的受氣包——“基層也不容易，都是上面催得緊”；還有更多時(shí)候，無(wú)心的觀察者并不區(qū)分地方與中央，只是將國(guó)家政府視作均質(zhì)的單一實(shí)體，政策的制訂和執(zhí)行背后總有國(guó)家意志，民生問題總要由首都的相關(guān)部門負(fù)責(zé)，地方選舉就是對(duì)全國(guó)政府的民意測(cè)驗(yàn)。

伯明翰

在市政當(dāng)局作為法人、通常要為自身財(cái)務(wù)承擔(dān)完全責(zé)任的英美制度下，地方政府破產(chǎn)的新聞就為各種關(guān)于政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的說(shuō)法提供了絕佳的論據(jù)。如果說(shuō)2013年美國(guó)“汽車城”底特律的破產(chǎn)保護(hù)發(fā)生在社交媒體時(shí)代以前，只在那些回溯上一次金融危機(jī)或惋惜美國(guó)實(shí)體工業(yè)式微的人們心中才保有一席之地，那么2023年英國(guó)伯明翰的“實(shí)質(zhì)性破產(chǎn)”就充分滋養(yǎng)了各色論調(diào)：有人抨擊執(zhí)政十余年的保守黨政府的財(cái)政緊縮，有人抨擊長(zhǎng)期執(zhí)掌伯明翰市議會(huì)的工黨治理無(wú)方；有人指責(zé)中央政府的支出限制荒廢了公共服務(wù)，有人指出地方政府的開銷無(wú)度才應(yīng)負(fù)主要責(zé)任；而在中文互聯(lián)網(wǎng)上更常見的聲音則“見微知著”地將這座工業(yè)老城的衰退視作英國(guó)輝煌不再、甚至幾乎淪為二流國(guó)家的象征。2025年3月起，伯明翰清潔工人罷工導(dǎo)致的“垃圾圍城”更加劇了這種感受，當(dāng)滿懷憧憬的留學(xué)生和新移民目睹了全英第二大城市街頭黑色垃圾袋堆積如山的景象時(shí)，那個(gè)從教科書上窺得的老牌帝國(guó)也就在他們心目中土崩瓦解了。

選舉政治的車輪也在緩緩轉(zhuǎn)動(dòng)。5月初的英國(guó)地方選舉中，以反移民為主要綱領(lǐng)的極右翼政黨英國(guó)改革黨（Reform UK）大幅領(lǐng)先傳統(tǒng)兩黨工黨和保守黨，贏下了舉行選舉的1635個(gè)地方議席中的677席，一躍在十個(gè)地方議會(huì)中成為第一大黨，其中就包括現(xiàn)代工人運(yùn)動(dòng)的誕生地之一、長(zhǎng)期由工黨執(zhí)掌的杜倫郡，和撒切爾夫人的故鄉(xiāng)、長(zhǎng)期由保守黨執(zhí)掌的林肯郡。在改革黨的選戰(zhàn)中，英格蘭市鎮(zhèn)的衰敗就被用作抨擊主流政黨的鐵證：3月28日改革黨黨魁奈杰爾·法拉奇在伯明翰舉行的選舉集會(huì)上，該黨的工作人員就找來(lái)了一大堆垃圾袋和垃圾桶作為道具，借當(dāng)時(shí)開始不久的清潔工人罷工來(lái)諷刺主流兩黨在地方治理中的無(wú)能。據(jù)政治媒體Politico統(tǒng)計(jì)，在年初超越同屬右翼的保守黨后，改革黨的民調(diào)支持率自3月底起也超過(guò)了左翼的工黨，截至本文寫作時(shí)改革黨竟分別領(lǐng)先工黨、保守黨7個(gè)和11個(gè)百分點(diǎn)。

公共財(cái)政危機(jī)、基層治理的衰敗、民意極化和偏激政黨的異軍突起、主流政黨及其政策的無(wú)能為力……我們?nèi)绾螢檫@些看似彼此獨(dú)立的現(xiàn)象找到一個(gè)連貫的解釋？乍看之下十分枯燥的地方政府與財(cái)政便提供了一個(gè)可能的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，來(lái)理解為什么那些高瞻遠(yuǎn)矚的國(guó)家政策落到基層時(shí)卻往往失靈甚至走樣。

危機(jī)：低效的城市治理，高企的公共開支

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，伯明翰并沒有在2023年9月真正破產(chǎn)。底特律破產(chǎn)的法律依據(jù)是美國(guó)《破產(chǎn)法》第九章所規(guī)定的地方政府破產(chǎn)保護(hù)及債務(wù)重組流程，但英國(guó)現(xiàn)行法律并不允許地方政府破產(chǎn)。伯明翰及其他宣布“實(shí)質(zhì)性破產(chǎn)（effectively bankrupt）”的英國(guó)地方政府所使用的法律工具是所謂“第114節(jié)通知（Section 114 notice）”：《1988年地方政府財(cái)務(wù)法》要求地方政府的年度開支不得超過(guò)當(dāng)年收入，但又同時(shí)將一系列基本公共服務(wù)規(guī)定為必須支付的法定開支，因此當(dāng)一地政府認(rèn)為自身無(wú)法在不超過(guò)當(dāng)年收入的情況下完成法定開支義務(wù)時(shí)，即應(yīng)依據(jù)該法第114節(jié)發(fā)出通知，宣布本地財(cái)政入不敷出。

因此，可以從收入和支出兩方面初步分析伯明翰的困境。收入側(cè)的問題直截了當(dāng)：地方政府的收入主要由本地的地產(chǎn)稅和中央政府的轉(zhuǎn)移支付兩部分構(gòu)成，在英國(guó)相對(duì)集權(quán)的財(cái)政安排下，轉(zhuǎn)移支付在地方政府收入中占比極大，但絕大部分均為專款專用的“環(huán)柵（ring-fenced）”經(jīng)費(fèi)；而地產(chǎn)稅雖然從本地的住宅和商用地產(chǎn)直接征收，但稅率卻經(jīng)由中央政府統(tǒng)一制定，以防地方肆意漲稅而破壞營(yíng)商環(huán)境。顯然，這兩筆最主要的收入來(lái)源都不受地方政府自己掌控，所以宣布“實(shí)質(zhì)性破產(chǎn)”首先是一種政治表態(tài)，即向媒體和選民表現(xiàn)責(zé)任已不在我，同時(shí)又向操控著地方政府財(cái)政收入的中央要求更多經(jīng)費(fèi)，無(wú)論來(lái)源是更慷慨的撥款還是上調(diào)地產(chǎn)稅稅率的許可。伯明翰當(dāng)局與英國(guó)政府協(xié)商敲定的紓困舉措之一就是上調(diào)對(duì)住宅地產(chǎn)征收的市政稅（council tax）：2024年，伯明翰獲準(zhǔn)將市政稅上調(diào)9.99%，而2025年伯明翰繼續(xù)上調(diào)9.99%的申請(qǐng)被中央駁回，最終僅敲定稅率上調(diào)7.49%。

更結(jié)構(gòu)性的城市治理危機(jī)反映在支出一側(cè)。雖然在伯明翰當(dāng)局的說(shuō)法中，入不敷出的直接導(dǎo)火索是一場(chǎng)荒謬的“技術(shù)失誤”——該市早先采購(gòu)了甲骨文（Oracle）公司的一款辦公系統(tǒng)，但種種技術(shù)或流程問題卻導(dǎo)致應(yīng)用這一系統(tǒng)的成本意外激增，僅2023年就要花4653萬(wàn)英鎊作維護(hù)之用——但持續(xù)上漲的公共開支壓力卻是全英許多地方共同面對(duì)的難題。一個(gè)顯而易見、也不獨(dú)屬于英國(guó)的挑戰(zhàn)來(lái)自于老齡化：隨著老年人口占比上升，雖然養(yǎng)老金由全國(guó)統(tǒng)籌的“國(guó)民保險(xiǎn)（National Insurance）”系統(tǒng)發(fā)放，但地方政府承擔(dān)的“成人社會(huì)照護(hù)（Adult Social Care）”等相關(guān)社會(huì)服務(wù)開支也水漲船高；同時(shí)老年選民往往對(duì)本地事務(wù)更為熱心、也更愿意參與地方選舉，因此對(duì)地方政府的政策決定擁有更大影響力，導(dǎo)致即便當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)承壓，這類開支也極難被削減。

地方政府同樣不得不分擔(dān)英國(guó)整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的壓力。自脫歐和新冠疫情以來(lái)，英國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期下行的趨勢(shì)從未根本扭轉(zhuǎn)，高漲的生活成本和失業(yè)率自然轉(zhuǎn)化為地方政府的救濟(jì)和社會(huì)福利開支，也變相減小了收取房產(chǎn)稅的稅基。另一方面，英格蘭銀行為穩(wěn)定通脹維持了較高的基準(zhǔn)利率，又使地方政府原本為維持基本服務(wù)或投資本地發(fā)展所擴(kuò)張的債務(wù)變得不可持續(xù)，僅2023-2024這一財(cái)年，全英格蘭地方政府就要支付約39億英鎊的利息；同時(shí)較高的舉債成本還限制了地方財(cái)務(wù)的周轉(zhuǎn)余地，更難以臨時(shí)舉債度過(guò)短期的財(cái)政困境。

最宏觀的支出壓力來(lái)自所謂都市衰?。╱rban decay）。筆者在一篇寫作于前首相特拉斯辭職時(shí)的文章中提出，自撒切爾時(shí)期以來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)的私有化和自由化留下了一系列深遠(yuǎn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)遺產(chǎn)：住房供應(yīng)被人為限制、房?jī)r(jià)和租金居高不下，但為了防止房地產(chǎn)泡沫破裂引爆系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，歷屆政府又避免強(qiáng)力遏制房?jī)r(jià)；與此同時(shí)，絕大多數(shù)城市居民的住宅尤其是公屋都修建在撒切爾時(shí)代之前，不僅隔熱性能低下、導(dǎo)致家庭供暖開支極高，還因房屋結(jié)構(gòu)和管線老化而長(zhǎng)期消耗不菲的維護(hù)成本。對(duì)地方政府而言，城市不再是繁榮與進(jìn)步的象征，而變成了沉重的財(cái)政包袱：高房?jī)r(jià)遏制了發(fā)展?jié)摿?，也?dǎo)致基建成本水漲船高，但中央控制的房產(chǎn)稅又不與房?jī)r(jià)直接掛鉤、無(wú)益于地方的財(cái)政收入（英國(guó)更沒有“土地出讓金”這樣的預(yù)算外收入）；但設(shè)施老化和較高的生活成本又伴隨著更多的支出義務(wù)。更嚴(yán)重的是，除倫敦以外的英國(guó)城市在高房?jī)r(jià)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰退的雙重壓力下，漸漸對(duì)年輕人和企業(yè)失去了吸引力，留下的老人和低收入群體既承受了城市衰敗的惡果，又給地方政府帶來(lái)了更大的社會(huì)服務(wù)壓力。

下圖以英格蘭的地方政府區(qū)域?yàn)閱挝?，繪制了2019年英國(guó)官方計(jì)算的“多重匱乏指數(shù)（Indices of Multiple Deprivation）”，該指數(shù)反映了收入、就業(yè)、健康、治安、教育、住房和生活環(huán)境七大領(lǐng)域的衰敗水平，分值越高（地圖上顏色越深）即意味著當(dāng)?shù)氐目傮w衰敗程度越高。不難看出，英國(guó)中北方的幾大都市區(qū)都陷入了匱乏的惡性循環(huán)中：地圖中部的黑色團(tuán)塊是西米德蘭茲（West Midlands）城市群，包含伯明翰、考文垂、達(dá)德利等傳統(tǒng)工業(yè)城市；中部偏北橫貫東西的黑色長(zhǎng)條則從利物浦和曼徹斯特所在的蘭開夏（Lancashire）開始，經(jīng)過(guò)西約克郡（West Yorkshire）的利茲和謝菲爾德，最終到達(dá)東部沿海的林肯郡（Lincolnshire）；再往北接近英格蘭邊境的黑色區(qū)域則包括了紐卡斯?fàn)?、杜倫和米德爾斯堡等傳統(tǒng)重工業(yè)中心。

2019年英格蘭多重匱乏指數(shù)（Indices of Multiple Deprivation），顏色越深代表當(dāng)?shù)厮〕潭仍礁?。本文圖表均由作者繪制。

惡性循環(huán)由此產(chǎn)生：城市越是衰敗，地方政府因社會(huì)服務(wù)和設(shè)施維護(hù)而起的開支壓力就越大；但地方政府的開支壓力越大，就越不得不削減某些支出和服務(wù)、以及減少對(duì)城市更新的支持，進(jìn)而加劇了城市衰敗的進(jìn)程。伯明翰并不是唯一一個(gè)“實(shí)質(zhì)性破產(chǎn)”的英格蘭城市，諾丁漢就曾在2021、2023年兩度發(fā)出第114節(jié)通知，倫敦的克洛伊登區(qū)則在2020、2021和2022年三度破產(chǎn)。今年年初，英國(guó)國(guó)家審計(jì)辦公室（National Audit Office）更在報(bào)告中支出，幾乎半數(shù)的英格蘭地方政府都面臨破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。在誕生了工業(yè)革命的英格蘭，一座座載入教科書而耳熟能詳?shù)墓I(yè)史名城因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而在二十世紀(jì)下半葉面臨經(jīng)濟(jì)蕭條，隨后便陷入了這種地方財(cái)務(wù)的惡性循環(huán)中而難以自拔；如果說(shuō)平日里地方尚能通過(guò)舉債和轉(zhuǎn)移支付維持基本服務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)，那么當(dāng)2008年的金融海嘯或2020年的疫情這類黑天鵝事件來(lái)臨時(shí)，這場(chǎng)收支平衡的游戲就如一發(fā)引千鈞般脆弱了。

在選舉政治中，公共財(cái)政危機(jī)和地方衰退的后果就是政治極化，尤其體現(xiàn)為排外情緒。想象中“努力即可成功、勤勞即可致富”，人們各得其所、怡然自樂的舊日時(shí)光早已落幕，眼下一眼望不到頭的困苦生活必須有個(gè)解釋，但比起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、貧富差距或福利國(guó)家退潮這類復(fù)雜的解釋，民粹主義政治家們提供了一種便捷而誘人的情緒回應(yīng)：是“他們”奪走了曾經(jīng)屬于你們的一切——這個(gè)“他們”可以是外來(lái)移民和少數(shù)族裔、是布魯塞爾的歐盟官僚、是倫敦城的金融資本家、是鼓吹多元與政治正確的“白左”……于是2019年大選里，誕生了現(xiàn)代工人運(yùn)動(dòng)的中北部傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)從工黨的安全選區(qū)“紅墻”一躍翻藍(lán)，轉(zhuǎn)投當(dāng)時(shí)鼓吹脫歐的保守黨；而今年的地方選舉中，工黨和保守黨則在這些地方一并敗給了更加極端、更徹底地訴諸排外情緒的英國(guó)改革黨，為后者從不入流的街頭政治團(tuán)體步入地方政府的殿堂提供了墊腳石。

制度：財(cái)政集權(quán)的理想與現(xiàn)實(shí)

宏觀經(jīng)濟(jì)衰退、老齡化、去工業(yè)化和高房?jī)r(jià)構(gòu)成了一場(chǎng)摧毀地方財(cái)政平衡的“完美風(fēng)暴”，地方政府幾乎不可能憑一己之力從惡性循環(huán)中脫身。然而縱觀歐美，傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)的式微絕非英國(guó)的專利，也有不少老牌城市通過(guò)恰當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)完成城市更新、向更可持續(xù)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的成功案例。為什么這樣的成功在英國(guó)、尤其是倫敦以外屈指可數(shù)？英國(guó)政府難道不能效仿國(guó)際同行，積極投資于更新改造、新興產(chǎn)業(yè)和文旅開發(fā)，來(lái)重振地方經(jīng)濟(jì)的活力嗎？

在質(zhì)疑英國(guó)現(xiàn)行地方治理模式的一部分人看來(lái)，英國(guó)高度中央集權(quán)的財(cái)稅體制就是問題所在：與某種想象中的盎格魯-撒克遜“小政府”或自由傳統(tǒng)相反，英國(guó)自《末日審判書（Domesday Book）》的時(shí)代起在行政和財(cái)政上就是世界上集權(quán)程度最高的政權(quán)之一，時(shí)至今日這種體制仍為英國(guó)自己的部分政策研究者和政府官員所詬病。

專門研究財(cái)政制度的美國(guó)學(xué)者Jonathan Rodden指出，可以通過(guò)三個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量一國(guó)的財(cái)政集權(quán)程度：由中央政府收集并支出的“中央收入”、由地方政府收集并支出的“地方收入”、以及中央政府收集但轉(zhuǎn)交給地方政府使用的“撥款”或“轉(zhuǎn)移支付”。下圖對(duì)比了世界八個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體的這三項(xiàng)指標(biāo)：不難看出，中央與地方收入比較接近的加拿大、美國(guó)是典型的財(cái)政聯(lián)邦制，即各層政府有著相對(duì)界限分明的收入來(lái)源和支出責(zé)任；而中央與地方收入差距顯著的法國(guó)、意大利則是典型的財(cái)政集權(quán)制，即絕大部分財(cái)稅收入集中于中央政府，地方的收入來(lái)源較少、但支出責(zé)任也少。英國(guó)雖然不像法、意般央地差距明顯，但考慮到蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的特殊地位，可以說(shuō)英國(guó)至少在英格蘭境內(nèi)財(cái)政高度集權(quán)。

2020年八個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體的中央收入、地方收入和轉(zhuǎn)移支付占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重，從左至右依次為法國(guó)、意大利、德國(guó)、加拿大、英國(guó)、日本、美國(guó)和中國(guó)

使英國(guó)與法、意等其他財(cái)政集權(quán)國(guó)家進(jìn)一步區(qū)分開來(lái)的，是轉(zhuǎn)移支付在地方財(cái)政中所占的比重。上圖中的這一維度較難察覺，但仔細(xì)觀察仍能發(fā)現(xiàn)英國(guó)地方收入和轉(zhuǎn)移支付兩項(xiàng)指標(biāo)的差距為八大經(jīng)濟(jì)體中最小。下圖強(qiáng)調(diào)了英國(guó)的這一特點(diǎn)，即來(lái)自中央的撥款在地方財(cái)政中占據(jù)了不可或缺的比例：較淺的三個(gè)色塊是英國(guó)中央政府對(duì)地方的三個(gè)主要撥款類別，深色的兩個(gè)色塊則是地方自留的兩類房產(chǎn)稅收入，縱軸代表了這些收入類別占地方政府當(dāng)年經(jīng)常開支的比例。不難看出，地方開支有六到七成常年依賴中央的轉(zhuǎn)移支付才能維系，而相比之下，經(jīng)合組織（OECD）38個(gè)成員國(guó)的平均水平僅為三到四成。正因如此，英國(guó)智庫(kù)城市研究中心（Centre for Cities）把英國(guó)稱作“集權(quán)之國(guó)（Centralisation Nation）”。

英國(guó)地方政府主要收入來(lái)源占經(jīng)常開支的比重，2007-2023

高度的財(cái)政集權(quán)讓中央政府得以要求地方貫徹全國(guó)性政策，并有效地維持了財(cái)政紀(jì)律。在一些地方政府自主權(quán)較大的國(guó)家，地方治理的制度性問題是一種“協(xié)調(diào)問題（coordination problem）”，即各地自行其是、在實(shí)踐中發(fā)展出地方保護(hù)主義和“逐底式競(jìng)爭(zhēng)”，為了擴(kuò)大自身的財(cái)稅收入和其他利益，對(duì)全國(guó)性政策選擇性或扭曲執(zhí)行，或者沒有底線地降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)乃至包庇不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)以“招商引資”；另一種制度性問題是“道德風(fēng)險(xiǎn)（moral hazard）”，即地方政府因無(wú)須承擔(dān)行為的全部風(fēng)險(xiǎn)、總有國(guó)家和公眾為自己兜底，而更傾向于采取那些冒進(jìn)的經(jīng)濟(jì)政策，或是盲目擴(kuò)大投資和基建而大量舉債，或是默許乃至參與風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高甚至可行性不明的建設(shè)項(xiàng)目。在英國(guó)的制度下，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付及其附加條件牢牢控制了地方政府的收入和開支，對(duì)地方財(cái)政實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)控，從而化解了這些問題。

然而在現(xiàn)實(shí)中，中央的強(qiáng)力控制同樣伴隨著許多隱性成本。金融危機(jī)后，英國(guó)政府為平衡預(yù)算而實(shí)行了長(zhǎng)達(dá)近十年的緊縮政策，中央對(duì)地方的整體撥款數(shù)額不斷收緊、地方政府也被要求削減開支，但在實(shí)際執(zhí)行中，緊縮政策的嚴(yán)格程度卻依地方的“政治價(jià)值”而有所調(diào)整。下圖呈現(xiàn)了從金融危機(jī)至今，四個(gè)類別的地方政府每年所獲中央撥款的人均額度，其中最上方的折線為倫敦32個(gè)區(qū)政府的平均水平，下方三條折線則代表英格蘭其余所有地方政府的三個(gè)類別?？梢钥闯觯叫鹿谝咔楸┌l(fā)前的2019年，倫敦以外的英格蘭地方政府都比2008年金融危機(jī)前的撥款水平顯著下降，只有倫敦各區(qū)所接收的轉(zhuǎn)移支付不降反升——即使首都本就是全國(guó)最發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)最好的城市，勒緊褲腰帶的日子也不會(huì)落到首都頭上。

英格蘭四類地方政府的人均撥款額度，其中最上方的折線為倫敦各區(qū)，2007-2023

如果說(shuō)倫敦之于英國(guó)的重要程度不言自明，總有這樣或那樣的理由將財(cái)政資源向首都傾斜，那么給予執(zhí)政黨控制的地方政府更多撥款就沒那么多借口了。下圖中縱軸為地方政府所獲的人均撥款額度，橫軸為當(dāng)?shù)氐亩嘀貐T乏指數(shù)，每個(gè)紅色圓點(diǎn)代表了一個(gè)工黨控制的地方議會(huì)，而藍(lán)色圓點(diǎn)則是保守黨控制的地方議會(huì)；該圖使用了2010、2015和2019年的數(shù)據(jù)，這三個(gè)時(shí)間點(diǎn)上保守黨均是全國(guó)的執(zhí)政黨，且正在執(zhí)行緊縮政策。不難發(fā)現(xiàn)，匱乏程度相近的一個(gè)保守黨治下的地方政府和一個(gè)工黨治下的地方政府，前者很可能比后者能獲得更慷慨的中央撥款。同時(shí)，擬合線的斜率也說(shuō)明“按需分配”同樣講究?jī)?nèi)外親疏：匱乏程度每提高一分，保守黨治下的地方平均將多獲得人均30英鎊的中央撥款，而工黨治下的地方則只會(huì)多獲23英鎊。筆者所使用的撥款數(shù)據(jù)尚是基于公共服務(wù)需求分配、嚴(yán)格限制其支出用途的“環(huán)柵”經(jīng)費(fèi)，那些中央自由發(fā)放、地方自由支配的特殊撥款就更受政治左右了：Chris Hanretty的研究發(fā)現(xiàn)，在鮑里斯·約翰遜為刺激地方經(jīng)濟(jì)而推行的“城鎮(zhèn)基金（Towns Fund）”撥款過(guò)程中，位于保守黨邊緣選區(qū)的地方政府獲得撥款的概率上升了45%。

保守黨和工黨治下地方政府的多重匱乏程度與人均撥款額度

這些基于統(tǒng)戰(zhàn)價(jià)值或政黨分肥的分配不均反映了中央控制的重大弊端，即很難找到一些客觀中立的指標(biāo)來(lái)精準(zhǔn)判斷地方的實(shí)際需求，集中的分配決定總是受制于決策者有意或無(wú)意的偏見。即便負(fù)責(zé)分配撥款的中央決策者完全基于良心行事，也難以掌握地方需求的真實(shí)信息，只能另尋一些談不上公正的依據(jù)——對(duì)某地是否重要或者有發(fā)展前景的刻板印象、基于政黨或其他裙帶關(guān)系的政治考慮、乃至于過(guò)度依賴輿論導(dǎo)向的“按鬧分配”……于是，那些真正陷入衰退的地區(qū)、逐漸荒廢的公共設(shè)施就在這樣的政治游戲中被排在了后邊。

在接收撥款的地方政府一端，高度集中的財(cái)政安排同樣導(dǎo)致了另一些制度性問題。嚴(yán)格的收支管制確實(shí)減少了地方政府的風(fēng)險(xiǎn)行為，但還進(jìn)一步導(dǎo)致地方在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上產(chǎn)生了惰性：既然地方收入大部仰賴中央的恩賜，貢獻(xiàn)其余收入的房產(chǎn)稅則同樣由中央把控稅率，那么地方政府就不會(huì)從轄區(qū)的發(fā)展和建設(shè)中獲得任何財(cái)稅意義上的好處。如此，務(wù)實(shí)的地方官員只要扮演好“二道販子”的角色即可，即一手接過(guò)中央的撥款、另一手則將撥款化作公共服務(wù)支出，其間的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本就是自留的油水；而投資于本地的發(fā)展和建設(shè)不僅無(wú)益于自身財(cái)稅收入，還可能承擔(dān)超支風(fēng)險(xiǎn)而面臨政治乃至法律責(zé)任。所以，地方政府更愿意把錢花在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)上，而非維護(hù)道路和基建、興建住房和公共設(shè)施、上馬城市更新項(xiàng)目；即便只考慮公共服務(wù)，地方政府也更愿意把錢花在支付工資和日常成本的運(yùn)營(yíng)開支上，而非新修或改建學(xué)校、診所、養(yǎng)老院等設(shè)施這樣的建設(shè)支出上。

結(jié)合英國(guó)體制下地方選舉的特性，地方政府對(duì)發(fā)展建設(shè)的遲疑進(jìn)一步延伸到自身支出以外的領(lǐng)域。與公眾和媒體關(guān)注更多、投票率也較高的全國(guó)性選舉不同，英國(guó)地方選舉中通常只有兩到三成的注冊(cè)選民會(huì)真正參與投票，再加上地方政府轄區(qū)本就規(guī)模較小，有時(shí)一兩百?gòu)堖x票即可決定一名地方議員、一兩千張選票即可決定一位市長(zhǎng)。這種情況下，原子化程度更高、不太有精力關(guān)注本地事務(wù)、甚至因工作或?qū)W習(xí)長(zhǎng)期生活在外地的年輕和低收入選民以及新移民的影響力，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)紐帶更強(qiáng)、有閑暇關(guān)注本地政治的老年和有產(chǎn)選民，乃至于一些本地的特定利益集團(tuán)，后者往往能更有效地組織投票而左右地方選舉。前者關(guān)注的經(jīng)濟(jì)議題——如基建、住房和城市更新——因此退居次要，而后者青睞的特定社會(huì)服務(wù)和維護(hù)公園綠地或歷史建筑這類“閑暇開支”則在地方政府的議程中擁有了不成比例的地位。

在政策實(shí)踐中，這樣被特定群體或利益集團(tuán)俘獲的地方政府不僅缺乏主動(dòng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和公共設(shè)施的積極性，還會(huì)抵制市場(chǎng)或國(guó)家主導(dǎo)的建設(shè)項(xiàng)目。英國(guó)審批土地開發(fā)的規(guī)劃?rùn)?quán)力（planning）通常下放給地方政府，但企業(yè)和商戶卻時(shí)常抱怨地方的審批流程復(fù)雜而緩慢到了阻礙正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的程度。國(guó)家上馬的重大項(xiàng)目也并不走運(yùn)，因反復(fù)擱淺而馳名的“2號(hào)高速鐵路（HS2）”工程就曾遭到18個(gè)地方議會(huì)的聯(lián)合反對(duì)。英國(guó)政府往往不得不選擇強(qiáng)行介入，通過(guò)中央的規(guī)劃審查署（Planning Inspectorate）繞過(guò)地方直接批準(zhǔn)土地開發(fā)，甚至另行設(shè)立機(jī)構(gòu)以架空地方的審批權(quán)：著名的案例是如今嶄新而繁華的東倫敦碼頭區(qū)（包括金絲雀碼頭、倫敦展覽中心等地標(biāo)），撒切爾時(shí)代建立了壟斷當(dāng)?shù)匾?guī)劃?rùn)?quán)力的“倫敦碼頭區(qū)開發(fā)集團(tuán)（London Docklands Development Corporation）”，將地方政府和本地社區(qū)排除在開發(fā)計(jì)劃以外，并對(duì)進(jìn)駐企業(yè)提供加快審批和限期免稅等政策優(yōu)惠，用最集權(quán)的手段才完成了市場(chǎng)導(dǎo)向的城市更新。只不過(guò)中央的直接介入難免加重了經(jīng)濟(jì)建設(shè)是國(guó)家的事情、地方只需應(yīng)付的印象，進(jìn)一步打消了地方政府發(fā)展轄區(qū)的積極性。

改革：地方分權(quán)是英國(guó)的出路嗎？

2024年12月，英國(guó)政府發(fā)布《英格蘭的權(quán)力下放白皮書（English Devolution White Paper）》。在序言中，副首相兼住房、社區(qū)和地方政府大臣安吉拉·萊納（Angela Rayner）將一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)難題都?xì)w因于英國(guó)過(guò)度集權(quán)的地方治理體制：

“英格蘭是最集權(quán)的發(fā)達(dá)國(guó)家之一。太多影響大多數(shù)人生活的決策卻由極少數(shù)人拍板。中央政府的控制之手扼殺了全國(guó)各地的主動(dòng)性和發(fā)展前景。難怪相較于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，英國(guó)的地域差距擴(kuò)大、工資增長(zhǎng)放緩、生活水平也相對(duì)下滑。中央的微操加上短視的、治標(biāo)不治本的政策讓英格蘭各地區(qū)陷入惡性循環(huán)，難以充分發(fā)揮自身潛力?！?/span>

經(jīng)過(guò)上文的分析，萊納的論斷頗有道理：英國(guó)城市的衰退及其引發(fā)的一系列政治和社會(huì)后果形成了惡性循環(huán)，進(jìn)而加劇了整個(gè)國(guó)家面臨的經(jīng)濟(jì)困境，但地方政府本身并沒有資源、也缺乏動(dòng)力去投資本地發(fā)展以解決問題；相反，英國(guó)高度集權(quán)的財(cái)稅體制給地方政府提供了一種“反向激勵(lì)”，即小心翼翼地繼續(xù)提供公共服務(wù)并維持收支平衡即可，而不要斗膽花錢搞發(fā)展建設(shè)。因此，白皮書提出應(yīng)對(duì)英國(guó)的地方治理進(jìn)行徹底改革：將原本分散、規(guī)模較小且資源和權(quán)力有限的行政區(qū)劃合并為歸入更大的地方“戰(zhàn)略政府（Strategic Authorities）”，下放更多行政和財(cái)政權(quán)力，并授予地方政府更慷慨的撥款支持和更大的支出自主性。萊納這樣闡述了她的理由：

“[地方政府]最了解如何服務(wù)本地居民——運(yùn)用其權(quán)力和區(qū)域視角，它們能創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)且薪酬豐厚的崗位，興建可負(fù)擔(dān)的住房，并建設(shè)高質(zhì)量的公交設(shè)施以連接社區(qū)。正因如此，我將毫不拖延，最終把所需的工具交到地方領(lǐng)袖和社區(qū)手中，讓他們能夠?yàn)樽约旱牡貐^(qū)帶來(lái)增長(zhǎng)，提升全國(guó)每一個(gè)角落的生活水平?！?/span>

在她看來(lái)，地方政府最知道本地的什么領(lǐng)域缺乏投入，因此當(dāng)中央愿意下放更多撥款并放松對(duì)地方支出的管控時(shí)，地方政府自然就會(huì)把富余的資源投入急需資源的事務(wù)上。如上文所述，自上次金融危機(jī)以來(lái)的緊縮政策讓英格蘭的地方政府確實(shí)長(zhǎng)期缺乏資金，一次昂貴的技術(shù)故障或公共服務(wù)開支的意外激增都可能打破脆弱的收支平衡，那么更加慷慨的財(cái)政支持理應(yīng)能夠刺激地方政府做出更考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)、而非修修補(bǔ)補(bǔ)的支出決定。筆者的研究中發(fā)現(xiàn)，在控制了其他因素和潛在的內(nèi)生性問題后，倘若一地政府能額外獲得相當(dāng)于其經(jīng)常支出10%的轉(zhuǎn)移支付，該地投入至開發(fā)和建設(shè)的支出占經(jīng)常支出之比就會(huì)提高7.6%-7.8%——這是一個(gè)相當(dāng)可觀的轉(zhuǎn)化率，意味著英國(guó)政府倘若真能如承諾般加大權(quán)力下放，相當(dāng)大一部分投入的資源很快就會(huì)轉(zhuǎn)化為注入地方經(jīng)濟(jì)或城市更新的實(shí)打?qū)嵉耐顿Y。在更直接的層面上，更慷慨的撥款至少首先能保障那些已經(jīng)或?yàn)l臨“實(shí)質(zhì)性破產(chǎn)”的地方政府，不會(huì)像伯明翰一樣陷入破產(chǎn)、加稅、蕭條的“死亡螺旋”里。

但必須同時(shí)指出，單純?cè)黾訐芸铑~度和地方支出自主性、亦即單純財(cái)稅意義上的分權(quán)雖然能紓解地方政府缺錢少糧的客觀困境，但卻無(wú)法解決“制度性”的那部分問題：中央如何保證資源分配的公正和效率、引導(dǎo)撥款流向真正需要它們的地區(qū)和領(lǐng)域？又如何確保地方政府有恰當(dāng)?shù)募?lì)去真正投資或扶持本地發(fā)展，而不僅是服務(wù)于在地方政治中聲量更大的少部分群體的特殊利益？這些問題才是導(dǎo)致政策執(zhí)行扭曲、地方治理失靈的制度性因素，但在英國(guó)政府眼下提出的改革方案中，卻仍未從根本上面對(duì)這些困境——除了建立“戰(zhàn)略政府”客觀上將擴(kuò)大地方政府和地方選舉的規(guī)模，從而相對(duì)提高地方的可用資源和議價(jià)能力并稀釋本地特殊利益的影響力這一項(xiàng)。

一個(gè)時(shí)常被提起的改革選項(xiàng)是下放稅收權(quán)力。現(xiàn)階段，英國(guó)地方政府自籌的收入僅包括對(duì)住宅和商業(yè)地產(chǎn)征收的地產(chǎn)稅，但其稅率受中央政府調(diào)控，稅基較難在短期內(nèi)得以發(fā)展，且商業(yè)地產(chǎn)稅（business rates）有相當(dāng)一部分需上交中央，導(dǎo)致地方政府很難通過(guò)自身努力來(lái)擴(kuò)大本地收入、也難以從轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得財(cái)稅利益。因此，倘若中央能將一些其他稅種下放地方、或是按比例分成特定稅種，就能使地方政府的財(cái)政收入同本地的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)掛鉤，進(jìn)而給予地方主動(dòng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正向激勵(lì)。在英國(guó)政府針對(duì)地方財(cái)政改革的意見咨詢中，地方政府協(xié)會(huì)（Local Government Association）就提出了兩個(gè)可能的改革方向：一是中央政府按固定比例與地方政府分成一些在后者轄區(qū)內(nèi)征收的全國(guó)性稅種，如個(gè)人所得稅、印花稅、車輛消費(fèi)稅或遺產(chǎn)稅等；二是設(shè)立地方政府自行征收、完全留存的新的小額稅種，提議如“電子商務(wù)稅（e-commerce levy）”。如此，轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)便能以稅收的形式獎(jiǎng)勵(lì)當(dāng)?shù)卣?，從而激?lì)地方積極投資或扶持本地的建設(shè)與發(fā)展，但伴隨的風(fēng)險(xiǎn)是喪失英國(guó)財(cái)政集權(quán)制原本的那些優(yōu)點(diǎn)：中央將更難管控地方的支出行為，本就通過(guò)地方選舉獲得獨(dú)立民意授權(quán)的地方政府更有可能自行其是，財(cái)政紀(jì)律和收支平衡也將難以維持。

制度問題的關(guān)鍵，或許在于一句說(shuō)起來(lái)簡(jiǎn)單、但實(shí)踐起來(lái)卻極其困難的常識(shí)：權(quán)力與責(zé)任要對(duì)等。英國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政集權(quán)體制下，地方的可用資源和支出權(quán)力處處受限，但卻承受了中央嚴(yán)格的財(cái)政監(jiān)管，因此導(dǎo)致地方政府失去了自主發(fā)展的活力；而一旦改革賦予了地方政府更多的資源和更大的支出權(quán)力，就必須要有相應(yīng)的措施保證其行為對(duì)民眾、對(duì)國(guó)家、對(duì)公共利益負(fù)責(zé)。理想上，地方選舉應(yīng)當(dāng)起到監(jiān)督地方政府行為的作用，但現(xiàn)實(shí)里艱深晦澀的公共財(cái)政流程和數(shù)據(jù)、再加上有意無(wú)意的行政操弄，使普通選民難以真正洞悉政府的支出決定，再加上人口結(jié)構(gòu)變遷等客觀因素和地方治理已然失靈、民眾已然對(duì)政治感到冷感的現(xiàn)實(shí)，讓民主選舉的監(jiān)督作用大打折扣。

不過(guò)，現(xiàn)在探討改革的得失顯然還為時(shí)過(guò)早，畢竟如今工黨政府高層內(nèi)部都并未達(dá)成什么共識(shí)?！队⒏裉m的權(quán)力下放白皮書》及整個(gè)地方政府改革都可以說(shuō)是副首相安吉拉·萊納竭力促成的成果，她代表了黨內(nèi)“溫和左翼”的立場(chǎng)，即修補(bǔ)福利國(guó)家并維持福利開支、逐步推動(dòng)社會(huì)和治理改革，而這些事業(yè)的成本則來(lái)自對(duì)富人和資本加稅；相反，首相斯塔莫和財(cái)政大臣瑞秋·里夫斯屬于黨內(nèi)的“務(wù)實(shí)派”，希望能維持國(guó)家的收支平衡、并避免稅收加劇企業(yè)負(fù)擔(dān)而破壞營(yíng)商環(huán)境。英國(guó)政府能否抽出地方財(cái)政改革勢(shì)必需要的大量資源、并放寬對(duì)地方政府的支出管控，還要等到六月中旬的春季開支審查（Spring Spending Review）才有定論，但眼下依舊不容樂觀的經(jīng)濟(jì)前景和黨內(nèi)就福利開支與資本利得稅的新一輪紛爭(zhēng)儼然使事情撲朔迷離，占主導(dǎo)地位的“務(wù)實(shí)派”是否將一以貫之地支持萊納的改革計(jì)劃仍成問題。

在那之前，地方選舉的慘敗已經(jīng)讓執(zhí)政者們病急亂投醫(yī)了：5月初地方選舉后英國(guó)政府出臺(tái)了飽受爭(zhēng)議的移民管控新規(guī)，加強(qiáng)了對(duì)外來(lái)移民定居英國(guó)的限制，而在記者發(fā)布會(huì)上，首相斯塔莫竟宣稱此舉是為了防止英國(guó)成為“陌生人的島嶼（island of strangers）”。這一冒犯性極強(qiáng)的用語(yǔ)隨即引發(fā)軒然大波，被媒體普遍解讀為一種向支持改革黨、排外情緒較強(qiáng)的右翼選民的示好姿態(tài)。也許英格蘭的執(zhí)政者們心知肚明城市衰敗、治理失靈和政治極化的結(jié)癥何在，但一些投機(jī)的政治策略顯然要比一場(chǎng)耗時(shí)耗資巨大、更不得不動(dòng)搖行政穩(wěn)定之塔，成效卻未可知的體制改革要來(lái)得容易多了。“務(wù)實(shí)派”的費(fèi)邊主義哲學(xué)告訴他們只要權(quán)柄在握，就可以永遠(yuǎn)“再等等合適的時(shí)機(jī)”，畢竟利物浦和其他衰敗中的城市的居民們還可以再苦一苦，只要把手中選票投給“我們而非他們”就好了。這種哲學(xué)好似莎士比亞所寫——

“安寢吧，幸福的愚民！

頭戴著王冠的睡眠永不能安心！”（《亨利四世》下篇 第三幕第一場(chǎng)）