社區(qū)作為最小單元的社會(huì)空間，是存量更新的基礎(chǔ)，也是社會(huì)矛盾的基層載體。存量更新涉及利益平衡、權(quán)益保障等，社區(qū)更新的基本問(wèn)題是各種利益溝通、協(xié)調(diào)和平衡。從政府管理角度，希望尋求兼顧溝通協(xié)調(diào)和專業(yè)指導(dǎo)的職能角色；從民主發(fā)展角度，希望在規(guī)劃通道上尋找能反映民眾訴求的代言人。

于是，代表社區(qū)利益訴求以及完善規(guī)劃制度體系的社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐和試行中的社區(qū)規(guī)劃師制度，在上海、深圳、廣州、杭州和成都等城市出現(xiàn)。

近幾年，通過(guò)上海社區(qū)更新實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)城市的發(fā)展?fàn)顩r和社區(qū)訴求差異很大，政府的工作目標(biāo)和方法各有側(cè)重，對(duì)社區(qū)規(guī)劃師的角色定位也有較大不同。本文結(jié)合上海市靜安區(qū)社區(qū)更新項(xiàng)目面臨的問(wèn)題，試圖探討適宜上海的社區(qū)規(guī)劃師制度。

民主化更新實(shí)踐

在以往的社區(qū)規(guī)劃中，因?yàn)槌叨刃?，?guī)劃師得到的經(jīng)費(fèi)少，但工作相對(duì)簡(jiǎn)單。街道每年有一些城市更新的想法或計(jì)劃，但沒(méi)有能力將其系統(tǒng)化，編制成規(guī)劃后報(bào)批，這就需要規(guī)劃師協(xié)助。以前，我也參與過(guò)一些社區(qū)層面的規(guī)劃。比如，曾幫一個(gè)街道做過(guò)“十三五規(guī)劃”，同時(shí)幫他們計(jì)算完成每個(gè)項(xiàng)目總計(jì)需要資金，每年要完成哪些項(xiàng)目，計(jì)算和統(tǒng)籌能騰挪和重新利用的空間，并把上位規(guī)劃的要求落實(shí)。

通過(guò)幾次實(shí)踐后，我覺(jué)得，規(guī)劃師在協(xié)助街道政府管理方面還有很多事能做。2015年起，我們參與了上海市靜安區(qū)的“美麗家園”、“美麗城區(qū)”等一系列社區(qū)更新項(xiàng)目。這些更新改造，突破以往政府一元主導(dǎo)的更新改造方式，引入了規(guī)劃師角色，加強(qiáng)了規(guī)劃的社會(huì)基礎(chǔ)，提高了居民的規(guī)劃意識(shí)。

1）合作機(jī)制的多元化——引入社區(qū)規(guī)劃師

舊城更新改造項(xiàng)目，是城市建設(shè)中最復(fù)雜、涉及面最廣的社會(huì)工程。項(xiàng)目成功與否，關(guān)鍵在于是否反映公眾的心聲和利益。本次“美麗家園”建設(shè)項(xiàng)目引入了社區(qū)規(guī)劃師角色，試圖從合作方式、程序決策、項(xiàng)目設(shè)計(jì)以及管理等方面，加強(qiáng)公眾參與機(jī)制滲透。

其中，社區(qū)規(guī)劃師將擔(dān)任三個(gè)角色。首先是技術(shù)員，提供專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)意見(jiàn)，并把專業(yè)內(nèi)容以平實(shí)的語(yǔ)言解釋給居民；其次是組織者，進(jìn)行組織溝通工作，將社區(qū)訴求整合到現(xiàn)有規(guī)劃中；最后是協(xié)調(diào)者，協(xié)調(diào)利益各方對(duì)規(guī)劃方案的意見(jiàn)，促進(jìn)各方達(dá)成共識(shí)。

規(guī)劃師全程參與項(xiàng)目各階段工作。本文圖片均由作者提供

2）意見(jiàn)決策的公開(kāi)化——公眾監(jiān)督機(jī)制

本次更新的改造對(duì)象多為1980、1990年代的售后公房及城市街坊道路，建筑、設(shè)施、安全、管理等方面均存在許多問(wèn)題。本項(xiàng)目突破以往政府、領(lǐng)導(dǎo)、施工團(tuán)隊(duì)等少數(shù)人說(shuō)了算的做法，改變統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化的模式，依據(jù)公平公正的原則，綜合考慮公眾整體利益來(lái)確定更新改造方案。

本項(xiàng)目除了向居民公開(kāi)更新方案, 還要積極鼓勵(lì)居民參與更新改造的各個(gè)階段, 以推行有效的公眾監(jiān)督機(jī)制, 保證決策的科學(xué)性。

比如，政府委托的商品房小區(qū)改造，主要采用這樣的形式：政府先提出有空間改造的機(jī)會(huì)（即公告形式），采用政府和小區(qū)按比例分擔(dān)設(shè)計(jì)、管理和改造成本的方式（彭浦是政府出10%，小區(qū)出90%），征求各業(yè)主委員會(huì)的信息反饋。想做的小區(qū)會(huì)報(bào)名，統(tǒng)計(jì)下來(lái)會(huì)指派規(guī)劃事務(wù)所負(fù)責(zé)，政府和規(guī)劃師一起，以規(guī)劃師為主導(dǎo)，與居民溝通改造事項(xiàng)。當(dāng)改造內(nèi)容全部定下，投票通過(guò)后，政府會(huì)推薦3家施工單位，如果居民覺(jué)得可以，3家施工單位將以招投標(biāo)的方式競(jìng)爭(zhēng)建設(shè)權(quán)。如果居民不同意，就有業(yè)主委員會(huì)自行聯(lián)系施工方。無(wú)論政府推薦還是自主聯(lián)系，建設(shè)費(fèi)用均從維修基金中出。

而老公房小區(qū)的改造，主導(dǎo)權(quán)在政府手上。老公房過(guò)去由工廠或拆遷前的街道負(fù)責(zé)，現(xiàn)在維護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)移到了當(dāng)下的街道政府。因此，沒(méi)有維修基金，只能等待政府撥款。

商品房小區(qū)與老公房小區(qū)在前期意見(jiàn)匯報(bào)時(shí)，最大的不同在于，老公房居民會(huì)抱著“政府出錢(qián)，不要白不要”的態(tài)度，但商品房小區(qū)的自主意愿更強(qiáng)。

3）項(xiàng)目設(shè)計(jì)的交互化——參與性設(shè)計(jì)

長(zhǎng)期以來(lái)，規(guī)劃工作的公眾參與一般采用召開(kāi)公眾聽(tīng)證會(huì)、問(wèn)卷式調(diào)查和舉辦規(guī)劃成果展示會(huì)等方式。本次項(xiàng)目中，社區(qū)規(guī)劃師要思考，整個(gè)過(guò)程中，如何調(diào)動(dòng)居民積極參與設(shè)計(jì)。

設(shè)計(jì)師要面對(duì)面聽(tīng)取居民意見(jiàn)，或邀請(qǐng)居民參與設(shè)計(jì)，舉行設(shè)計(jì)沙龍和游戲單元，讓居民選擇設(shè)計(jì)方案，甚至動(dòng)手設(shè)計(jì)自己的家園。比如：在成億花園的項(xiàng)目中，居民提出改造小區(qū)大門(mén)，社區(qū)規(guī)劃師做了三種不同風(fēng)格和類(lèi)型的大門(mén)設(shè)計(jì)，由居委會(huì)舉行設(shè)計(jì)沙龍，召集居民參與，對(duì)三個(gè)方案進(jìn)行投票，最終按照居民投票最多的方案進(jìn)行深化設(shè)計(jì)。

成億花園小區(qū)居民組織設(shè)計(jì)沙龍，居民投票決定設(shè)計(jì)方案

4）組織管理的民主化:自治共治模式

長(zhǎng)期以來(lái)，社區(qū)更新改造的管理一直都是政府、規(guī)劃局和建委的工作, 由于事務(wù)繁多, 管理脫節(jié)，法規(guī)不完善等原因，違規(guī)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。靜安區(qū)通過(guò)創(chuàng)新長(zhǎng)效管理機(jī)制“1+5+X”會(huì)議的社會(huì)力量運(yùn)作平臺(tái)，以及“三會(huì)一代理”（決策聽(tīng)證會(huì)、矛盾協(xié)調(diào)會(huì)、政務(wù)評(píng)議會(huì)和群眾事務(wù)代理，簡(jiǎn)稱為“三會(huì)一代理”）小區(qū)協(xié)商議事平臺(tái)，鼓勵(lì)引導(dǎo)居民積極參與。

三位一體、三會(huì)一代理平臺(tái)模式圖

在彭浦鎮(zhèn)“美麗家園”項(xiàng)目中，“1+5+X”指以社區(qū)的黨總支為核心（1），領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)民警代表1人、居委會(huì)主任1人、業(yè)委會(huì)主任1人、物業(yè)公司負(fù)責(zé)人1人、群眾團(tuán)隊(duì)和社會(huì)單位負(fù)責(zé)人1人（5），X包括駐區(qū)單位負(fù)責(zé)人、樓組長(zhǎng)、黨員志愿者等。

“1+5+X”社區(qū)自治模式圖

社區(qū)規(guī)劃面臨的問(wèn)題

1）傳統(tǒng)規(guī)劃難以實(shí)施

傳統(tǒng)控規(guī)的規(guī)劃千人指標(biāo)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化，社區(qū)公共設(shè)施設(shè)置的種類(lèi)、數(shù)量和布局，均存在不合理現(xiàn)象，難以充分發(fā)揮社區(qū)功能。比如，在社區(qū)老齡化日益嚴(yán)重的趨勢(shì)下，按照千人指標(biāo)配置，靜安區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量和規(guī)模嚴(yán)重缺乏。項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中，就有居民提出：“我們小區(qū)老年人這么多，怎么都沒(méi)有衛(wèi)生服務(wù)站？”上海的中心區(qū)已無(wú)地可用，而老人也不想去郊區(qū)養(yǎng)老。所以傳統(tǒng)規(guī)劃指標(biāo)顯得不合時(shí)宜，需要社區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃作為彈性補(bǔ)充。

按照千人指標(biāo)核算，靜安區(qū)大寧街道設(shè)施缺口嚴(yán)重。紅色是未達(dá)標(biāo)，綠色是缺項(xiàng)。

社區(qū)缺乏深入的整體謀劃，這是以“國(guó)家主義”為核心的計(jì)劃指標(biāo)式的層級(jí)規(guī)劃，缺少以大眾需求為核心的“個(gè)人主義”的公共理性思考，出現(xiàn)了上層目標(biāo)與下層需求的矛盾。

居民實(shí)際需求與標(biāo)準(zhǔn)制定的差異

2）社區(qū)規(guī)劃編制和行政管理體系的錯(cuò)位

現(xiàn)有的規(guī)劃編制無(wú)法滿足社區(qū)發(fā)展的需求。以上海實(shí)施多年的單元控規(guī)為例，有些社區(qū)被若干個(gè)規(guī)劃單元肢解，或一個(gè)單元包含多個(gè)社區(qū)。社區(qū)本身缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃引領(lǐng)，存在各個(gè)規(guī)劃銜接的問(wèn)題。

其實(shí)現(xiàn)實(shí)中，社區(qū)的管理模式可以歸納為“上面千條線，下面一根針”。在調(diào)研中，一位街道辦主任表示，要落實(shí)的項(xiàng)目過(guò)多，很難面面俱到：“衛(wèi)生服務(wù)中心、文化活動(dòng)中心這些街道級(jí)的設(shè)施我們都能達(dá)標(biāo)。再往下，衛(wèi)生服務(wù)站、居家養(yǎng)老服務(wù)站、文化活動(dòng)站，這些基層的，每個(gè)部門(mén)下一個(gè)文，要個(gè)百八十平方。七七八八加起來(lái)要幾百個(gè)平方，怎么可能達(dá)到大而全，什么都有？”

“上面千條線，下面一根針”的社區(qū)管理模式

現(xiàn)階段政府的大量管理事務(wù)下移，各類(lèi)社區(qū)規(guī)劃的管理實(shí)施，將更多依靠街道辦事處、居委會(huì)等基層工作。但是規(guī)劃國(guó)土部門(mén)的管理末端無(wú)法有效延伸到社區(qū)，社區(qū)缺乏專業(yè)技術(shù)人員。通過(guò)規(guī)劃師的專業(yè)知識(shí)和角色介入，便于調(diào)動(dòng)街道（社區(qū)）、居委的工作積極性，整合各方面資源，共同推動(dòng)社區(qū)規(guī)劃。

3）社區(qū)需要問(wèn)題調(diào)解員深化公眾參與

社區(qū)發(fā)展與居民生活息息相關(guān)，居民希望社區(qū)改善體現(xiàn)自身意愿和需求。管理過(guò)程中，政府工作人員無(wú)法針對(duì)問(wèn)題提出專業(yè)的解答和方案，無(wú)法有效協(xié)調(diào)各種利益群體的訴求。

社區(qū)規(guī)劃師通過(guò)參與日益程序化的公共參與環(huán)節(jié)，改變政府主導(dǎo)的“自上而下”的公共參與模式，依據(jù)規(guī)劃的階段設(shè)定每個(gè)階段公眾參與的具體內(nèi)容、方式、參與主體等，進(jìn)一步深化公眾參與。

項(xiàng)目的表決結(jié)果

綜上所述，社區(qū)規(guī)劃存在的問(wèn)題，一方面來(lái)自政府職能部門(mén)在規(guī)劃工作中與社區(qū)的脫節(jié)，社區(qū)規(guī)劃是政府自上而下推行的一種制度，但缺乏自下而上的社會(huì)基礎(chǔ)，出現(xiàn)了實(shí)施主體和利益主體錯(cuò)位；一方面由于規(guī)劃體系本身系統(tǒng)性和實(shí)施性方面的問(wèn)題。

社區(qū)更新觀察團(tuán)第二場(chǎng)活動(dòng)海報(bào)，具體內(nèi)容請(qǐng)掃描圖中二維碼，或點(diǎn)擊報(bào)名鏈接。

關(guān)于“社區(qū)更新觀察團(tuán)”

澎湃新聞市政廳欄目發(fā)起的“社區(qū)更新觀察團(tuán)”，希望把積極從事社區(qū)更新實(shí)踐，想要一起完善社區(qū)的人們集合起來(lái)，一起觀察，一起漫步，一起討論?！吧鐓^(qū)更新觀察團(tuán)”將對(duì)上海五個(gè)不同類(lèi)型的社區(qū)更新實(shí)踐深入考察；相關(guān)實(shí)踐者將以“城市漫步”的形式，分享在地經(jīng)驗(yàn)，并與關(guān)注社區(qū)議題的更多人，在 “空間正義”與“社區(qū)賦權(quán)”的框架之下，共同探討社區(qū)的未來(lái)。

（作者系上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院規(guī)劃師）