2019年2月，德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部發(fā)布《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》（Nationale Industriestrategie 2030）。這份產(chǎn)業(yè)政策計劃草案旨在有針對性地扶持重點工業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)一步提高德國的創(chuàng)新能力，以在新一輪世界產(chǎn)業(yè)競爭中保持德國的領(lǐng)先地位。但其中關(guān)于加強(qiáng)國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)、支持大企業(yè)發(fā)展等內(nèi)容引起了巨大爭議。

在《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》之前，德國政府已經(jīng)采取了多項產(chǎn)業(yè)政策來促進(jìn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興行業(yè)的發(fā)展，其中最具代表性的當(dāng)屬2006年開始的高科技戰(zhàn)略。德國政策制定者將高科技戰(zhàn)略看作戰(zhàn)略性創(chuàng)新政策的一部分，重提產(chǎn)業(yè)政策的重要性，同時也強(qiáng)調(diào)這種產(chǎn)業(yè)政策是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策，以與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策劃清界限。

一、全球價值鏈視角下的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策

已有研究對產(chǎn)業(yè)政策的有效性持有不同觀點。

支持者從外部性的角度出發(fā)，認(rèn)為政府可以通過產(chǎn)業(yè)政策克服市場失靈引起的效率損失，推動技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級；反對者則認(rèn)為，政府的認(rèn)知是有限的，產(chǎn)業(yè)政策的效果往往違背政策制定的初衷，導(dǎo)致激勵機(jī)制的扭曲，引發(fā)更加嚴(yán)重的后果。

近年來，一些國家采取的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策在克服市場失靈的同時，從全球價值鏈的視角重新審視產(chǎn)業(yè)促進(jìn)措施。最近二十年來，隨著經(jīng)濟(jì)的全球化、制造業(yè)的服務(wù)化和離岸外包業(yè)務(wù)的愈加頻繁，全球價值鏈結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，價值鏈上不同工序之間附加值的差距進(jìn)一步加大，隨之而來的是全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的新變革和國家間競爭的日趨激烈。國與國的競爭也是產(chǎn)業(yè)的競爭，一個國家的企業(yè)在本產(chǎn)業(yè)中的國際競爭力決定了其在全球價值鏈的等級，而全球價值鏈的等級又影響了本國企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的能力。

現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的特征在于：

其一，從政策目的來看，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策旨在提高產(chǎn)業(yè)附加值，側(cè)重于價值鏈附加值高的第一個階段（生產(chǎn)前階段）和第三個階段（生產(chǎn)后階段）。而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策主要針對的是價值鏈的第二個階段，即生產(chǎn)階段。

其二，從支持重點來看，由于技術(shù)的溢出效應(yīng)，價值鏈上游的發(fā)展能夠促進(jìn)中游的成長。先進(jìn)技術(shù)往往能夠為全社會帶來直接或間接的效益，這也被稱為“技術(shù)外部性”。因此現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)的對象往往是那些能夠帶來更多正外部性的技術(shù)或行業(yè)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策下，政府通常會設(shè)定具體目標(biāo)并選擇特定企業(yè)、產(chǎn)業(yè)或技術(shù)給予相應(yīng)的獎勵，即“挑選贏家”，但這些“贏家”并不一定具有技術(shù)前瞻性特征。

其三，從政策措施來看，由于政府決策信息的有限性，政府在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策中并非直接對價值鏈進(jìn)行干預(yù)，而是制定規(guī)則，提供公平的條件和經(jīng)營環(huán)境（特別是對價值鏈第三個階段），并通過教育和培訓(xùn)對人力資本進(jìn)行投資；同時創(chuàng)立平臺，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作。而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策則多運用稅收和補(bǔ)貼等直接手段影響企業(yè)經(jīng)營活動。

現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策尤其側(cè)重促進(jìn)產(chǎn)品的研發(fā)和人力資本的培養(yǎng)，重點幫助前沿技術(shù)和新興行業(yè)的成長。可以說，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的核心是創(chuàng)新。而創(chuàng)新促進(jìn)無法由一種政策單獨完成，因此現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策往往與其他研發(fā)與創(chuàng)新措施相結(jié)合。

二、作為高科技戰(zhàn)略的德國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策

作為制造業(yè)強(qiáng)國，德國多數(shù)產(chǎn)業(yè)集中在全球價值鏈的上游，在研發(fā)、設(shè)計方面創(chuàng)造著較高的產(chǎn)業(yè)附加值，生產(chǎn)組裝則外包給勞動成本更低的國家。

但是德國工業(yè)制造業(yè)的優(yōu)勢近年來也面臨著挑戰(zhàn)。從外部來看，中國等新興經(jīng)濟(jì)體的工業(yè)水平快速提高，在全球價值鏈上逐步從中端向兩端攀升，同時美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也在通過國家工業(yè)政策實施“再工業(yè)化”；從內(nèi)部來看，德國面臨著路徑依賴鎖定效應(yīng)的負(fù)面影響。

為聯(lián)邦政府提供咨詢意見的德國研究與創(chuàng)新專家委員會（Expertenkommission Forschung und Innovation，EFI）認(rèn)為，德國正陷入“能力陷阱”，即汽車制造、機(jī)械制造等傳統(tǒng)制造業(yè)雖然一直保持優(yōu)勢，但新興產(chǎn)業(yè)卻因為缺少人才和資源而發(fā)展緩慢。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級是德國經(jīng)濟(jì)面臨的棘手問題。

為應(yīng)對新時期的挑戰(zhàn)，2006年，德國政府制定了《德國高科技戰(zhàn)略（2006-2009年）》，重點扶持包括能源、健康和生物技術(shù)在內(nèi)的17個未來新興領(lǐng)域，旨在將德國重新帶回全球創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者行列。

類似的全國性戰(zhàn)略在德國歷史上從來沒有出現(xiàn)過，這標(biāo)志著德國政府打破了以往在聯(lián)邦層面只重視秩序政策和需求導(dǎo)向宏觀調(diào)控的過程政策的傳統(tǒng)，開始將注意力轉(zhuǎn)移到產(chǎn)業(yè)政策上來。第一個高科技戰(zhàn)略達(dá)到了比較好的效果，研發(fā)投入和創(chuàng)新環(huán)境都有較大幅度改善。

在該戰(zhàn)略實施結(jié)束之后的2010年，德國又推出了《德國高科技戰(zhàn)略2020》，挑選了氣候和能源、健康和食品、交通工具、安全和通訊五大領(lǐng)域作為“未來項目”（future project）重點支持。

2011年11月，德國政府提出“工業(yè)4.0”戰(zhàn)略，作為《德國高科技戰(zhàn)略2020》的一部分，強(qiáng)調(diào)價值鏈數(shù)字化以及價值鏈橫向與縱向的融合，推進(jìn)“信息-物理”融合系統(tǒng)在物聯(lián)網(wǎng)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)上的應(yīng)用。

2014年，德國政府發(fā)布題為《新高科技戰(zhàn)略——為德國而創(chuàng)新》（Die neue Hightech-Strategie: Innovationen für Deutschland）的報告，主要目的是推動德國成為世界領(lǐng)先的創(chuàng)新國家。新高科技戰(zhàn)略更加突顯了跨行業(yè)特色，設(shè)置了新的主題和新的創(chuàng)新促進(jìn)工具。

可以看出，德國的高科技戰(zhàn)略并非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策，而是具有系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性特征的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策。

首先，其核心是促進(jìn)創(chuàng)新，主要針對的是價值鏈上游的“生產(chǎn)前階段”，特別是研發(fā)活動，政府并不干預(yù)價值鏈上的生產(chǎn)組裝階段。同時將大量資源投入到生物、可再生能源、通訊技術(shù)等新興行業(yè)和前沿技術(shù)。

其次，政策支持的重點具有跨領(lǐng)域的特征，如涵蓋云計算、數(shù)字教育、智能服務(wù)等諸多行業(yè)的數(shù)字化經(jīng)濟(jì)以及為新一代制造業(yè)提供動力的“工業(yè)4.0”。這類領(lǐng)域覆蓋面大、輻射范圍廣，能夠為價值鏈帶來更大的正外部性。

第三，實施方式以間接參與為主，強(qiáng)調(diào)為創(chuàng)新活動設(shè)定框架條件，尤其是要為價值鏈上游的創(chuàng)新活動制定高效有利的規(guī)章制度，同時為市場導(dǎo)向型的價值鏈下游活動創(chuàng)造公平的營商環(huán)境，以促進(jìn)競爭。

第四，高科技戰(zhàn)略具有創(chuàng)新政策的特征，是德國政府創(chuàng)新促進(jìn)戰(zhàn)略的重要組成部分。

總的來說，作為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策，德國政府新世紀(jì)以來提出的系列高科技戰(zhàn)略沿用了德國創(chuàng)新促進(jìn)措施中被證明有效的手段，特別是對創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)以及研發(fā)活動的促進(jìn)，并在促進(jìn)范圍上補(bǔ)充了一些前沿技術(shù)的目標(biāo)導(dǎo)向。德國政府的目標(biāo)是，通過高科技戰(zhàn)略為德國的創(chuàng)新政策建立一個系統(tǒng)的、涵蓋各部門的框架，用以促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合和創(chuàng)新合作。

三、德國高科技戰(zhàn)略的正面價值和困境

在對德國企業(yè)層面的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后，我們發(fā)現(xiàn)，總體上講，德國的高科技戰(zhàn)略在“量”（企業(yè)規(guī)模）和“質(zhì)”（勞動生產(chǎn)率）方面對德國企業(yè)都起到了促進(jìn)作用。

從企業(yè)規(guī)模來看，這項產(chǎn)業(yè)政策的作用主要施加在小企業(yè)上，而在勞動生產(chǎn)率上，對大中小企業(yè)均有顯著積極影響。從地區(qū)來看，從新高科技戰(zhàn)略中獲益最多的是德國西部的企業(yè)。此外，出口強(qiáng)度、高素質(zhì)人力資本也都促進(jìn)了德國企業(yè)績效的提高。在宏觀因素方面，德國經(jīng)濟(jì)周期和外部貿(mào)易環(huán)境對企業(yè)績效都有顯著影響，不過從影響程度上看，相比于經(jīng)濟(jì)周期和外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境，產(chǎn)業(yè)政策的作用更大。

德國的高科技戰(zhàn)略雖然惠及不同規(guī)模的企業(yè)，但一個不小的問題是地區(qū)間差異依舊存在。西部企業(yè)享受到了政策紅利，但東部企業(yè)從中獲益相對較少。這就要求政府通過地區(qū)結(jié)構(gòu)政策對新聯(lián)邦州（即在兩德統(tǒng)一時加入、來自原民主德國的五個州）的企業(yè)提供更多的支持。

同時必須看到的是，盡管德國實施高科技戰(zhàn)略帶來了顯著的正面效應(yīng)，但在新產(chǎn)業(yè)變革時代，一些發(fā)達(dá)國家和新興國家在前沿科技領(lǐng)域發(fā)展十分迅速，高科技戰(zhàn)略下的德國在國家競爭中依然面臨很大壓力。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，德國高科技戰(zhàn)略設(shè)定的研發(fā)強(qiáng)度（研發(fā)投入占GDP比重）達(dá)3%的目標(biāo)雖然順利實現(xiàn)，然而橫向?qū)Ρ?，仍可以發(fā)現(xiàn)不少問題。比如，2006年到2017年德國研發(fā)強(qiáng)度雖然提高了約23%，但中國研發(fā)強(qiáng)度增加了57%，韓國增加了61%（已達(dá)到4.55%），增速都遠(yuǎn)超德國。在創(chuàng)新產(chǎn)出的常用指標(biāo)——專利申請量方面，這一時期德國的申請量基本維持不變，甚至還略有下降，而美國和韓國則分別提高了32.5%和26.8%，中國更是猛增了9倍。

第二，德國的一些新興產(chǎn)業(yè)仍然成長緩慢。美國和中國在平臺經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)和人工智能領(lǐng)域發(fā)展迅速，在國際市場的競爭中已經(jīng)領(lǐng)先德國。德國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型仍然面臨較大壓力，德國政府的人工智能發(fā)展戰(zhàn)略將美國和中國列為追趕目標(biāo)。

第三，面對新時代的挑戰(zhàn)，德國政界（特別是經(jīng)濟(jì)與能源部）也在反思其經(jīng)濟(jì)政策。正如《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》中提到的，“（德國）政界長期以來忽視了世界發(fā)展的整體趨勢”，“現(xiàn)有的一些研究經(jīng)常不夠全面，評價標(biāo)準(zhǔn)不透明”，“產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略在世界許多地區(qū)都迎來了復(fù)興，幾乎沒有哪個成功的國家能夠僅僅依靠市場的力量來克服各種挑戰(zhàn)”。中美等國產(chǎn)業(yè)政策帶來的效應(yīng)讓德國承受較大的競爭壓力，特別是中國政府的鼓勵措施幫助電動汽車和人工智能等行業(yè)迅速崛起，短時間內(nèi)形成較強(qiáng)的國際競爭力。德國政府相關(guān)部門受此影響，認(rèn)為應(yīng)該出臺類似的產(chǎn)業(yè)政策作為應(yīng)對，即加強(qiáng)國家對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的干預(yù)。

德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部在《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》草案中提出了多項具體的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)建議，力度之大在近年來德國經(jīng)濟(jì)政策中較為少見。其中一些政策借鑒了高科技戰(zhàn)略的經(jīng)驗，比如優(yōu)化框架條件、促進(jìn)高科技和基礎(chǔ)創(chuàng)新（如人工智能和自動駕駛）。但是一些關(guān)鍵主張已經(jīng)超出了德國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的范疇。

第一，政府計劃扶持的所謂“關(guān)鍵行業(yè)”，還包括了鋼鐵、銅鋁、化工等傳統(tǒng)制造業(yè)，這些行業(yè)從技術(shù)代際上并非需要支持的新興產(chǎn)業(yè)，而且普遍附加值不高，已不屬于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策之列。這方面的措施反而會擠壓其他新產(chǎn)業(yè)的成長空間，惡化德國的“能力陷阱”困境。

第二，重點扶持少數(shù)大型企業(yè)，打造“德國冠軍”和“歐洲冠軍”型企業(yè)巨頭?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策支持對象并非以企業(yè)規(guī)模大小為標(biāo)準(zhǔn)，德國現(xiàn)如今的大型企業(yè)很少有依靠政府扶持發(fā)展起來的，并且這種政策導(dǎo)向也與德國社會市場經(jīng)濟(jì)體制的自由競爭原則相違背。這一政策建議已經(jīng)引起德國中小企業(yè)的不滿。

第三，強(qiáng)化政府對市場的干預(yù)。國家建立專項基金，在外國企業(yè)收購德國敏感行業(yè)的企業(yè)和關(guān)鍵技術(shù)時，國家可以通過入股的方式直接干預(yù)或阻止交易。

實際上，該措施并非首次提出，在此之前甚至已經(jīng)實施。2018年，來自中國的國家電網(wǎng)計劃收購德國能源企業(yè)50Hertz的20%股份。由于沒有達(dá)到德國《對外經(jīng)濟(jì)條例》當(dāng)時所規(guī)定的25%的審查門檻，因此德國政府本無權(quán)審查。但德國政府認(rèn)為該交易關(guān)乎能源供給安全，便以國有銀行入股的“非正常”方式阻止了這筆收購。這背后可能是對中國在德國進(jìn)行高科技企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域收購的擔(dān)憂。（詳見寇蔻：《德國國家工業(yè)戰(zhàn)略2030丨經(jīng)濟(jì)焦慮背景下的新產(chǎn)業(yè)政策》，澎湃新聞，2019年2月27日發(fā)布。）

政府信息的有限性要求政府避免直接干預(yù)市場，但這種通過入股直接干涉企業(yè)決策的舉措又回到了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的做法?？梢哉f，《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》的不少政策建議都違背了創(chuàng)新和高附加值的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，加強(qiáng)政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)脫離了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的軌道。

四、結(jié)語

《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》目前還處于草案階段，具體的實施和推進(jìn)還需要德國社會各界的討論。并且這份產(chǎn)業(yè)政策計劃一定程度上可以看作是聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部及其現(xiàn)任部長彼得?阿爾特邁爾（Peter Altmaier）的主張，并不能代表整個聯(lián)邦政府以及聯(lián)邦議會的意志。

事實上，考慮到《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》已經(jīng)受到學(xué)界、商界和政界人士的很多批評，預(yù)計這份計劃很難從當(dāng)前版本上升為國家政策，其中不少內(nèi)容都需重新修正，特別是爭議最大的加強(qiáng)國家干預(yù)和扶植大企業(yè)發(fā)展的內(nèi)容很難推進(jìn)。而在該計劃中被忽視的中小企業(yè)，預(yù)計會繼續(xù)獲得政府的大力支持，因為中小企業(yè)才是德國經(jīng)濟(jì)增長的堅實基礎(chǔ)。

此外，面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級壓力的德國會繼續(xù)加大對新興產(chǎn)業(yè)的支持，特別是為數(shù)字化和人工智能領(lǐng)域建立有利于創(chuàng)新的框架條件。

（本文原題“產(chǎn)業(yè)政策能否提高企業(yè)績效——基于德國高科技戰(zhàn)略的實證分析”，原刊于《歐洲研究》2019年第4期，頁111-129。有較多刪節(jié)，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請參考原文。）